Vu la procédure suivante :

Par un jugement du 23 octobre 2025, le tribunal saisi de la requête de M^me A… B…, représentée par M^e Basraoui, tendant à l’annulation de la décision du 19 septembre 2023 par laquelle la directrice de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines a prononcé à son encontre la sanction de mise hors convention, sans sursis, pour la durée d’application de la convention allant jusqu’au 25 juillet 2027, a décidé de surseoir à statuer jusqu’à ce que le Tribunal des conflits ait tranché la question de déterminer l’ordre de juridiction compétent pour connaître de cette affaire.

Par une décision du 9 février 2026 n°4365, le Tribunal des conflits a déclaré la juridiction administrative seule compétente pour connaître du litige opposant M^me B… à la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines.

Vu les autres pièces du dossier, y compris celles visées par le jugement du 23 octobre 2025.

Vu :

- le code de la sécurité sociale ;

- l’arrêté du 18 juillet 2007 portant approbation de la convention nationale destinée à régir les rapports entre les infirmières et les infirmiers libéraux et les organismes d’assurance maladie ;

- l’avenant n° 6 à cette convention, conclu le 29 mars 2019, entre, d’une part, l’Union nationale des caisses d’assurance maladie, et, d’autre part, la Fédération nationale des infirmiers et le Syndicat national des infirmières et infirmiers libéraux ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Corthier ;

- les conclusions de M. Chavet, rapporteur public ;

- et les observations de M^e Dianoux, substituant M^e Gatineau, représentant la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines.

Considérant ce qui suit :

M^me A… B…, infirmière exerçant en libéral depuis le 1er janvier 2022 dans le département des Yvelines, a fait l’objet, le 24 juillet 2023, d’une décision de suspension temporaire de son conventionnement pour une durée de trois mois, prise en urgence par la directrice de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines. Par un avis du 7 septembre 2023, la commission paritaire départementale des infirmiers des Yvelines s’est prononcée en faveur d’une suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel sans sursis pour la durée de la convention allant jusqu’au 25 juillet 2027. Par une décision du 19 septembre 2023, la directrice de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines a prononcé à l’encontre de M^me B… la sanction de mise hors convention, sans sursis, pour la durée d’application de la convention, soit jusqu’au 25 juillet 2027, avec prise d’effet deux mois après la réception de cette notification. M^me B… doit être regardée comme demandant au tribunal d’annuler cette décision du 19 septembre 2023.

Sur l’exception d’incompétence :

Par une décision du 9 février 2026, le Tribunal des conflits a déclaré la juridiction administrative seule compétente pour connaître du litige opposant M^me B… à la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines. Par suite, l’exception d’incompétence de la juridiction administrative invoquée en défense ne peut être accueillie.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

L’article L. 162-12-2 du code de la sécurité sociale dispose que : « Les rapports entre les organismes d’assurance maladie et les infirmiers sont définis, dans le respect des règles déontologiques fixées par le code de la santé publique, par une convention nationale conclue pour une durée au plus égale à cinq ans entre une ou plusieurs organisations syndicales les plus représentatives des infirmiers et l’Union nationale des caisses d’assurance maladie. / Cette convention détermine notamment : (…) 3° Les conditions, à remplir par les infirmiers pour être conventionnés et notamment celles relatives à la durée minimum d’expérience professionnelle acquise en équipe de soins généraux au sein d’un service organisé, aux sanctions prononcées le cas échéant à leur encontre pour des faits liés à l’exercice de leur profession (…) ». Aux termes de l’article L. 162-15-1 du même code : « La caisse primaire d’assurance maladie peut décider de placer un professionnel de santé hors de la convention pour violation des engagements prévus par celle-ci ; cette décision doit être prononcée selon les conditions prévues par la convention, lui permettant notamment de présenter ses observations ; elle ne fait pas obstacle à l’application éventuelle des dispositions de l’article L. 133-4 et du chapitre V du titre IV du présent livre. / En cas d’urgence, lorsque la violation des engagements prévus par la convention est particulièrement grave ou qu’il en résulte pour l’organisme un préjudice financier, la caisse primaire d’assurance maladie peut décider de suspendre les effets de la convention après avoir mis à même le professionnel de présenter ses observations. Un décret en Conseil d’Etat précise les conditions et les modalités d’application du présent alinéa. (…) ».

En premier lieu, aux termes de l’article R. 162-54-10 du code de la sécurité sociale : « En cas de violation particulièrement grave des engagements conventionnels d’un professionnel de santé (…) adhérant à l’une des conventions ou accords nationaux mentionnés aux articles (…) L. 162-12-2 (…) notamment dans les cas de nature à justifier, en présence d’un préjudice financier pour l’assurance maladie, le dépôt d’une plainte pénale en application du quatrième alinéa de l’article L. 114-9, le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie dans le ressort de laquelle exerce l’intéressé, alerté le cas échéant par le directeur de tout autre organisme d’assurance maladie concerné, peut décider de suspendre les effets de la convention à son égard pour une durée qui ne peut excéder trois mois. (…) / Le directeur de la caisse engage parallèlement la procédure de déconventionnement prévue au premier alinéa de l’article L. 162-15-1 et au premier alinéa de l’article L. 162-32-3 dans les conditions prévues par les dispositions conventionnelles. (…) ». Les dispositions combinées des articles 34.2.1 et 34.2.4 de la convention nationale prévoient que le directeur de la caisse d’assurance maladie du lieu d’implantation du lieu d’exercice principal et les directeurs de chacun des organismes des autres régimes membres de l’UNCAM du même ressort géographique arrêtent la décision qui s’impose à l’infirmier et sa date d’application.

Il ressort des pièces du dossier qu’alertée par la caisse primaire d’assurance maladie de la Seine-Saint-Denis, la directrice de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines, après avoir mis en œuvre la procédure prévue à l’article 34.2 de la convention nationale notamment de recueil de l’avis de la commission paritaire départementale, a décidé, pour le compte de l’ensemble des caisses du même ressort géographique, de suivre l’avis de cette commission en prononçant une mise hors convention, sans sursis, à l’encontre de la requérante. En application des dispositions citées ci-dessus de l’article R. 162-54-10 du code de la sécurité sociale et des articles 34-12-1 et 34-2.4 de la convention nationale, le pouvoir de sanction est exercé dans le cadre de la procédure conventionnelle par le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie, dans le ressort duquel exerce le professionnel de santé à titre principal, lequel peut être alerté des agissements de ce dernier par un autre organisme d’assurance maladie. Il est constant qu’à la date de la décision attaquée, le département des Yvelines était le lieu d’exercice principal par M^me B… de son activité. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines pour sanctionner les agissements de la requérante constatés par une caisse primaire d’assurance maladie d’un autre département doit être écarté.

En deuxième lieu, si M^me B… se prévaut du caractère irrégulier de la procédure de contrôle dont elle a fait l’objet, elle invoque la méconnaissance de la charte du contrôle de l’activité des professionnels, laquelle est dépourvue de valeur normative. En tout état de cause, le paragraphe 1.1. de cette charte précise que la « charte couvre le champ des contrôles exercés par l’assurance maladie et se rapportant à l’activité d’un professionnel de santé en matière de respect des dispositions des textes juridiques en vigueur, hors suspicion de fraude ». Or, la procédure conventionnelle a été mise en œuvre à son encontre à la suite d’une suspicion de fraude dont fait état le relevé de constatations remis en mains propres à M^me B… le 30 juin 2023. Dès lors, le moyen du vice de procédure tiré de la méconnaissance de la charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé par l’assurance maladie ne peut qu’être écarté.

En troisième lieu, il résulte des dispositions de l’article L. 162-15-1 du code de la sécurité sociale citées ci-dessus que deux procédures de suspension des effets de la convention peuvent être mises en œuvre, dont une procédure simplifiée mise en œuvre en cas d’urgence, lorsque la violation des engagements prévus par la convention est particulièrement grave ou qu’il en résulte pour l’organisme un préjudice financier. A cet égard, la caisse primaire d’assurance maladie peut décider de suspendre les effets de la convention, après avoir mis à même le professionnel de présenter ses observations. L’article R. 162-54-10 du même code et l’article 34.4 de la convention nationale précisent qu’en cas de violation particulièrement grave des engagements conventionnels d’un professionnel de santé, lorsque le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie dans le ressort de laquelle exerce ce professionnel de santé à titre principal, entend faire usage de ses pouvoirs de suspension des effets de la convention à son égard pour une durée qui ne peut excéder trois mois, il communique à l’intéressé, par tout moyen donnant date certaine à sa réception, un courrier indiquant les faits reprochés, la mesure de suspension envisagée, sa durée et les voies de recours. En parallèle, le directeur de la caisse engage la procédure de déconventionnement prévue par l’article 34.2 de la convention nationale.

Il ressort des pièces du dossier que par deux courriers du 29 juin 2023, accompagnés d’un relevé de constatations, remis en mains propres le lendemain à M^me B…, cette dernière a été informée, de façon précise et circonstanciée, des faits reprochés de facturations d’actes fictifs ainsi que d’actes non réalisés personnellement par ses soins pour la période du 1er janvier 2022 au 20 mars 2023 et de la mise en œuvre à son encontre d’une procédure de déconventionnement en urgence et d’une procédure conventionnelle. Conformément à l’article 34.2.2 de la convention nationale, le 11 juillet 2023, M^me B…, assistée de son conseil, a été entendue, à sa demande, par les représentants de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines, et un compte-rendu de l’entretien lui a été transmis par la suite. Par un courrier du 24 juillet 2023, elle a été informée de la consultation de la commission paritaire départementale des infirmiers des Yvelines et de son droit à être assistée d’un conseil et à présenter un mémoire en défense. M^me B… a fait valoir ses observations lors de la séance de cette commission le 7 septembre 2023. Dans ces conditions, M^me B…, qui ne peut utilement se prévaloir du défaut de communication préalable de procès-verbaux d’audition de ses patients par la caisse, a été mise en mesure de présenter utilement ses observations avant l’édiction de la décision attaquée. Par suite, le moyen du vice de procédure tiré de la méconnaissance de ses droits de la défense doit être écarté.

En quatrième lieu, l’article 34.1 de la convention nationale prévoit que la procédure conventionnelle peut être mise en œuvre en cas de constatation par une caisse du non-respect des dispositions de cette convention par un infirmier libéral portant notamment sur la facturation d’actes fictifs et le non-respect de façon répétée de la liste visée à l’article L. 162-1-7 du code de la sécurité sociale instituant la Nomenclature Générale des Actes Professionnels (NGAP). L’article 5 de la NGAP dispose que : « Seuls peuvent être pris en charge ou remboursés par les caisses d’Assurance Maladie, sous réserve que les personnes qui les exécutent soient en règle vis-à-vis des dispositions législatives, réglementaires et disciplinaires concernant l’exercice de leur profession. (…) c) les actes effectués personnellement par un auxiliaire médical, sous réserve qu’ils aient fait l’objet d’une prescription médicale écrite qualitative et quantitative (sauf dispositions législatives ou réglementaires dérogatoires) et qu’ils soient de sa compétence. (…) ».

Il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement du relevé de constatations, qu’à la suite de signalements par des assurés ayant constaté des remboursements en faveur de M^me B… pour des tests antigéniques à domicile dont ils n’ont pas bénéficié, la caisse primaire d’assurance maladie de Seine-Saint-Denis a diligenté une enquête auprès de ses assurés ayant permis d’estimer que près des deux-tiers des tests antigéniques facturés par la requérante n’ont pas été réalisés portant le préjudice de cette caisse à la somme de 95 925,25 euros selon son évaluation. Alertée de ces agissements, la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines a reçu le 2 décembre 2022 en entretien M^me B…, laquelle a expliqué avoir conclu un contrat de partenariat avec une société ayant pour objet de déléguer à ses salariés la réalisation de tests antigéniques en son nom contre rétribution. Cette caisse a également mené une enquête auprès de ses assurés lui ayant permis d’évaluer son préjudice à la somme de 15 243,08 euros. M^me B…, en se bornant à se prévaloir de sa bonne foi, de sa coopération avec la caisse, des pressions dont elle a fait part de la part de la société avec laquelle elle a conclu le partenariat ainsi que du sérieux de son comportement professionnel auprès de ses patients, ne conteste pas sérieusement la matérialité des faits reprochés de facturation d’actes fictifs et de facturation d’actes non personnellement réalisés en méconnaissance de l’article 5 de la NGAP. Dans ces conditions, compte tenu de la gravité des faits reprochés et du préjudice financier en résultant pour les caisses, la directrice de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines n’a pas procédé à une inexacte application de la convention nationale. Pour les mêmes motifs, la sanction contestée n’est pas disproportionnée à la gravité des faits.

En dernier lieu, M^me B… ne peut utilement se prévaloir d’une atteinte disproportionnée à sa liberté d’entreprendre dès lors que la sanction attaquée ne l’empêche pas d’exercer une activité d’infirmière salariée.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par M^me B… tendant à l’annulation de la décision du 19 septembre 2023 par laquelle la directrice de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines a prononcé la sanction de mise hors convention, sans sursis, pour la durée d’application de la convention allant jusqu’au 25 juillet 2027 doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

Le présent jugement, qui rejette les conclusions de la requête aux fins d’annulation, n’appelle aucune mesure d’exécution. Il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter les conclusions aux fins d’injonction de cette même requête.

Sur les frais de l’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M^me B… demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la requérante une somme de 1 800 euros au titre des frais exposés par la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines et non compris dans les dépens.

D é C I D E :

Article 1er : La requête de M^me B… est rejetée.

Article 2 : M^me B… versera à la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines une somme de 1 800 (mille huit cents) euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me A… B… et à la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines.

Délibéré après l’audience du 16 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Lellouch, présidente,

M. Gibelin, premier conseiller,

M^me Corthier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2026.

La rapporteure,

signé

Z. Corthier

La présidente,

signé

J. Lellouch

La greffière,

signé

Y. Bouakkaz

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.