R E P U B L I Q U E F R A N C A I S E

Au Nom du Peuple Français

TRIBUNAL JUDICIAIRE DE BOULOGNE SUR MER

PÔLE SOCIAL

Contentieux Général de la Sécurité Sociale et de l’Aide Sociale

JUGEMENT

rendu le vingt sept juin deux mil vingt cinq

MINUTE N°

DOSSIER N° RG 23/00495 – N° Portalis DBZ3-W-B7H-75VDT

Jugement du 27 Juin 2025

IT/EH

AFFAIRE : [N] [I]/[12]

DEMANDERESSE

Madame [N] [I]

née le 20 Juin 1971 à [Localité 10]

[Adresse 1]

[Localité 4]

représentée par M^e Jérôme AUDEMAR, avocat au barreau de BOULOGNE-SUR-MER

DEFENDERESSE

[12]

[Adresse 2]

[Adresse 15]

[Localité 3]

représentée par Mme [L] [H] (Audiencière) munie d’un pouvoir spécial

COMPOSITION DU TRIBUNAL

Président : Isabelle THEOLLE, Juge

Assesseur : Vincent VANCAEYZEELE, représentant les travailleurs non salariés

Assesseur : Patrick VARLET, représentant les travailleurs salariés

Greffier : Emmanuelle HAREL, Greffier

DÉBATS ET DÉLIBÉRÉ

Les débats ont eu lieu à l’audience publique le 25 Avril 2025 devant le tribunal réuni en formation collégiale. A l’issue, l’affaire a été mise en délibéré par mise à disposition au greffe le 27 Juin 2025.

En foi de quoi le Tribunal a rendu la décision suivante :

EXPOSE DU LITIGE

Par courrier du 22 mai 2023, la [Adresse 9] (ci-après [11]) a informé Mme [N] [J] qu’elle lui était redevable d’un trop-perçu d’indemnités journalières s’élevant à la somme de 1 028,78 euros correspondant à des indemnités journalières versées durant les périodes du 11 juin 2022 au 15 juin 2022, du 2 juillet 2022 au 25 juillet 2022, le 14 août 2022 et du 19 septembre 2022 au 23 septembre 2022, au motif qu’elle avait exercé une activité professionnelle non autorisée et qu’elle avait quitté la circonscription de la caisse à laquelle elle est rattachée sans autorisation préalable durant ses arrêts de travail, et à une indemnité complémentaire pour fraude.

Par courrier du 19 juillet 2023, Mme [J] a contesté cette décision devant la commission de recours amiable (ci-après [14]), laquelle, par décision du 25 juillet 2023, a rejeté son recours.

Par requête reçue au greffe le 21 novembre 2023, Mme [J] a saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Boulogne-sur-Mer aux fins de contester la notification d’indu et d’indemnité complémentaire pour fraude.

A l’audience du 25 avril 2025, les parties s’en sont rapportées à leurs écritures.

Mme [J] demande au tribunal de :

— déclarer nulle la notification de payer en date du 22 mai 2023 ;

— dire qu’elle n’est pas tenue au remboursement des sommes qui lui ont été versées;

— dire qu’elle n’est pas redevable de l’indemnité complémentaire pour fraude ;

— condamner la [11] au versement d’une indemnité de 1 000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile ;

— statuer ce que de droit quant aux dépens.

Au soutien de ses prétentions, elle fait valoir que :

— le chèque versé le 11 août 2022 sur son compte bancaire correspond à la vente d’occasion de son mobilier ;

— les publications du compte [16] sont anciennes et correspondent au début d’une activité d’autoentreprise, déclarée en mars 2020, dont le chiffre d’affaires était de 0 euros pour cette même année, ainsi que pour les années suivantes ;

— elle n’a pas exercé de missions particulières dans le cadre de son mandat électif pendant son arrêt de travail ;

— lors des deux journées du 16 juillet 2022 et du 14 août 2022, elle a confié sa carte bancaire à ses filles mineures, afin qu’elles puissent faire face à des dépenses personnelles à [Localité 17] ou à [Localité 5] ;

— si elle s’était déplacée, le coût du déplacement apparaîtrait dans le cadre des investigations de l’enquêteur ;

— si le service de l’indemnité journalière est subordonné à l’obligation pour son bénéficiaire de s’abstenir de toute activité non autorisée, la charge de la preuve de cette activité repose sur la caisse ;

— la [11] observe que son compte a été alimenté de modiques sommes d’argent qu’elle attribue à l’exercice d’une activité professionnelle, alors qu’elle n’a pas tenu compte de ses observations qui démontrent que c’est erroné ;

— par ailleurs, l’indemnité d’élue n’est pas un revenu dans la mesure où la commune ne verse pas de salaire à ses élus ;

— elle ne détient qu’une délégation de fonction, de sorte qu’elle n’exerce pas tous les jours ses fonctions et encore moins sur la période incriminée ;

— selon la Cour de cassation, “ est présumée être de bonne foi, toute personne ayant bénéficié d’une demande, une prise en charge ou un versement indu d’une prestation en nature ou en espèces de la part de l’organisme de sécurité sociale par l’inobservation des dispositions du code de la sécurité sociale” ;

— ainsi, la charge de la preuve de la mauvaise foi de l’assurée repose sur l’organisme de sécurité sociale.

La [Adresse 13] sollicite de la présente juridiction de :

— constater qu’elle a fait une juste application des articles L. 161-1-5, L. 133-4-1 et R. 133-9-2 du code de la sécurité sociale ;

— constater que Mme [J] n’a pas respecté les obligations mentionnées à l’article L. 323-6 du code de la sécurité sociale et celle de l’article 37 du règlement intérieur des [11] ;

— condamner Mme [J] à rembourser la somme de 1 028,78 euros ;

— débouter Mme [J] de sa demande tendant à la voir condamner à la somme de 1 000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile.

A l’appui de ses demandes, elle fait valoir que :

Sur l’exercice d’une activité sans autorisation préalable,

— pour pouvoir exercer une activité professionnelle durant un arrêt de travail indemnisé, il est obligatoire d’obtenir une autorisation expresse indiquée sur l’arrêt de travail, accordée par le médecin prescripteur, à l’occasion de celui-ci ou préalablement à la réalisation de l’activité en cause ;

— il ressort d’un arrêt rendu par la cour d’appel de [Localité 18] le 19 novembre 2021 que l’autorisation de l’exercice de l’activité autorisée, qui doit être préalable, implique une décision expresse du médecin traitant ou de la caisse et ne peut résulter de la seule mention de l’autorisation de sortie sur le certificat médical prescrivant l’arrêt de travail ;

— en l’espèce, Mme [J] a continué son activité d’autoentrepreneuse et son mandant électif sans autorisation de son médecin traitant ;

— s’agissant de l’activité d’autoentrepreneuse, Mme [J] a effectué des publications [16] pendant son arrêt de travail sur son compte personnel tout comme sur son compte professionnel “le dressing de [G]” ;

— s’agissant de son mandat électif, celui-ci constitue une activité professionnelle pour laquelle elle perçoit une rémunération mensuelle ;

— il est formulé au dos de la prescription des arrêts de travail : “N’oubliez pas (…) de vous abstenir de toute activité non autorisée. En effet, le non-respect de ces dispositions peut entraîner la perte de vos indemnités journalières” ;

— il résulte d’un arrêt de la cour d’appel d'[Localité 6] du 14 décembre 2023 que l’exercice d’une activité pendant la période de l’arrêt de travail, en ce compris l’exercice d’un mandat électoral, ne peut être autorisé qu’à la condition de l’accord préalable exprès du médecin traitant ;

— la cour d’appel d'[Localité 6] considère également qu’une activité même non rémunératrice constitue une activité au sens de l’article L. 323-6 et qu’il en va donc de même pour la participation à des conseils municipaux ;

— Mme [J] a participé à 4 réunions du conseil municipal aux périodes litigieuses et ce sans autorisation préalable de son médecin traitant ;

— aux termes de l’article R.147-11 du code de la sécurité sociale, “sont qualifiées de fraude (…) le fait d’avoir exercé, sans autorisation médicale, une activité ayant donné lieu à rémunération, revenus professionnels ou gains, pendant une période d’arrêt de travail indemnisée au titre des assurances maladie, maternité ou accident du travail et maladie professionnelle”, de sorte que la caisse est en droit de réclamer l’indemnité complémentaire puisque Mme [J] a continué d’exercer son activité d’autoentrepreneur et son mandat électif tout en percevant des revenus ;

Sur les sorties hors circonscription,

— en application de l’article 37 du règlement intérieur des caisses primaires d’assurance maladie annexé à l’arrêté du 19 juin 1947 modifié et annexé à l’article L. 332-6 du code de la sécurité sociale et de la jurisprudence de la Cour de cassation, l’assuré ne peut quitter la circonscription de la caisse sans autorisation préalable de celle-ci durant l’arrêt de travail et les déplacements ne peuvent s’effectuer que conformément aux prescriptions médicales et en aucun cas, sauf exception dûment justifiée, en dehors du territoire national ;

— lors des investigations et notamment dans le cadre du droit de communication bancaire, la caisse a constaté que Mme [J] a quitté la circonscription sans autorisation les 16 juillet 2022 et 14 août 2022 ;

— si Mme [J] indique avoir prêté sa carte bancaire à ses filles, force est de relever qu’il s’agit de simples affirmations de l’assurée sans en justifier ;

— les attestations de ses filles ne sont que des témoignages fournis a posteriori, lesquels pourraient constituer un commencement de preuve s’ils étaient étayées par d’autres éléments.

MOTIFS DE LA DECISION

Sur l’indu

* Sur l’exercice d’une activité non autorisée,

Outre la fourniture de l’avis d’interruption de travail dans le délai exigé, il résulte des dispositions de l’article L. 323-6 du code de la sécurité sociale que le service de l’indemnité journalière est subordonné à l’obligation pour le bénéficiaire :

— d’observer les prescriptions du praticien ;

— de se soumettre aux contrôles organisés par le service du contrôle médical ;

— de respecter les heures de présence obligatoires ;

— de s’abstenir de toute activité non autorisée ;

— d’informer sans délai la caisse de toute reprise d’activité intervenant avant l’écoulement du délai de l’arrêt de travail.

Il résulte de ce texte que l’attribution d’indemnités journalières à l’assuré se trouvant dans l’incapacité physique de continuer ou de reprendre le travail est subordonnée à l’obligation pour le bénéficiaire de s’abstenir de toute activité non autorisée, que celle-ci donne lieu ou non à des revenus.

Il sera également rappelé que les indemnités journalières constituent un revenu de remplacement destiné à compenser la perte de ressources financières due à une incapacité physique d’exercer toute activité, quelle que soit la nature de cette activité, salariée ou non.

L’article L. 323-6, alinéa 7, du code de la sécurité sociale dispose qu’en cas d’inobservation volontaire, le bénéficiaire restitue à la caisse les indemnités versées correspondantes. Cette restitution se fait selon les modalités prévues à l’article L. 133-4-1 du code de la sécurité sociale relatives à la récupération des indus.

Aux termes de l’article L. 323-6, alinéa 8 du même code, les élus locaux peuvent poursuivre l’exercice de leur mandat, sous réserve de l’accord formel de leur praticien.

L’interdiction de toute activité non autorisée fait l’objet d’une conception large. Ainsi, l’assuré ne peut exercer pendant l’arrêt de travail aucune activité qui n’a pas été autorisée de quelque nature qu’elle soit : activité rémunérée (Civ., 2ème 10 octobre 2013, pourvoi n° 12-23.455), bénévole (Ch. mixte, 21 mars 2014, pourvoi n° 12-20.002, Bull. 2014, Ch. mixte, n° 2), domestique (Civ., 2ème 25 juin 2009, pourvoi n° 08-14.670), sportive (Civ., 2ème 9 décembre 2010, pourvoi n° 09-16.140), ludique (Civ., 2ème 9 avril 2009, pourvoi n° 07-18.294), et ce même pendant les heures de sortie autorisées, sans qu’il soit nécessaire d’établir la volonté de fraude de l’assuré (Civ., 2ème 10 juillet 2014, pourvoi n° 13-20.005). L’activité doit avoir été expressément (Civ., 2ème 9 décembre 2010, pourvoi n° 09-14.575, Bull.2010, II, n° 206) et préalablement autorisée par le médecin traitant (Civ., 2ème 15 juin 2017, pourvoi n° 16-17.567), la charge de cette preuve incombant à l’assuré (Civ., 2ème 9 avril 2010, pourvoi n° 07-18.294).

Ainsi pendant son arrêt de travail, l’assuré doit cesser tout travail quelconque, y compris l’accomplissement de tâches administratives liées à son activité professionnelle, peu importe leur caractère limité.

La restitution des indemnités journalières court à compter de la date du manquement constaté et ce jusqu’à la fin de l’arrêt maladie (Civ. 2ème 28 mai 2010, If 19-12.962, de la Cour de cassation).

En l’espèce, Mme [J] soutient d’une part, que les publications du compte [16] sont anciennes et correspondent au début d’une activité d’autoentreprise, déclarée en mars 2020, dont le chiffre d’affaires était de 0 euros pour cette même année, ainsi que pour les années suivantes et d’autre part, qu’elle n’a pas exercé de missions particulières dans le cadre de son mandat électif pendant son arrêt de travail, que l’indemnité d’élu n’est pas un revenu dans la mesure où la commune ne verse pas de salaire, et qu’elle ne détient qu’une délégation de fonction.

La [11] fait valoir, s’agissant de son activité d’autoentrepreneuse, que Mme [J] a effectué des publications [16] pendant son arrêt de travail sur son compte personnel tout comme sur son compte professionnel “le dressing de [G]”, et, s’agissant de son mandat électif, qu’elle a participé à 4 réunions du conseil municipal aux périodes litigieuses et ce, sans autorisation préalable de son médecin traitant, et que les formulaires d’arrêt de travail mentionnent clairement l’obligation de cesser toute activité durant l’indemnisation.

Il est constant que Mme [J] était en arrêt de travail au titre du risque maladie pour les périodes suivantes :

— du 8 juin 2022 au 31 juillet 2022,

— du 9 août 2022 au 14 août 2022,

— du 16 septembre 2022 au 23 septembre 2022.

S’agissant de l’activité d’autoentrepreneuse, aux termes de son rapport en date du 7 février 2023, l’agent de contrôle de la [11] indique:“Des publications sur la page personnelle de Mme [J] montrent que celle-ci a une activité de vente de vêtements.

L’assurée a également une page professionnelle “le Dressing de [G]””.

Il est constant que les constatations de l’agent enquêteur assermenté font foi jusqu’à preuve du contraire.

Il est également constant que Mme [J] exerce une activité de vente de vêtements dont la page professionnelle sur [16] s’intitule “Le dressing de [G]”.

Le tribunal observe que sur sa page professionnelle [16], Mme [J] a annoncé des soldes le 2 juillet 2022 et souhaité la bienvenue à de nouveaux membres le 4 juillet 2022, et que ces dates correspondent à une période d’arrêt de travail, pour laquelle elle a perçu des indemnités journalières, à savoir du 2 juillet 2022 au 25 juillet 2022.

Concernant l’exercice du mandat de conseillère municipale, le tribunal relève que l’exercice d’une activité pendant la période d’arrêt de travail, en ce compris l’exercice d’un mandat électoral, ne peut être autorisé qu’à la condition de l’accord préalable exprès du médecin traitant.

Il ressort d’un mail de la mairie d'[Localité 7] figurant dans le rapport d’enquête que Mme [J] a participé à une réunion du conseil municipal, le 16 septembre 2022, et à une commission, le 14 juin 2022, au cours de son arrêt de travail, et sans justifier avoir bénéficié de l’autorisation formelle de son médecin traitant, de sorte qu’elle a bien exercé une activité non autorisée au sens de l’article L. 323-6 du code de la sécurité sociale.

Le rapport d’enquête mentionne que “L’étude du compte de la [8] n°16275 20500 04013057930 de Mme [J] laisse apparaître des virements de la trésorerie d'[Localité 7]. En effet, l’assurée est adjointe à la mairie d'[Localité 7]. Un droit de communication a donc été envoyé à la mairie afin d’obtenir les bulletins de salaire ainsi que les dates de présence de l’assurée aux réunions”, et fait également état de virements effectués par la trésorerie d'[Localité 7], d’un montant de 201,86 euros, notamment le 28 juin 2022 et le 27 juillet 2022, de 208,92 euros le 29 août 2022, et de 111,43 euros le 29 septembre 2022, ce qui démontre que la requérante percevait une indemnité d’élu.

Si Mme [J] souligne qu’elle exerçait une délégation de fonction et que l’indemnité d’élu n’est pas un revenu, force est de relever que l’article L. 323-6 du code de la sécurité sociale mentionne que si l’activité non autorisée a donné lieu à « rémunération, à des revenus professionnels ou à des gains » ou à des « revenus d’activité », il peut être prononcé une sanction financière en sus de la restitution des indemnités journalières. Il se déduit donc de la lettre de l’article L. 323-6 précité que l’activité non autorisée peut donner lieu ou non à des revenus. Cela signifie qu’une activité même non rémunératrice constitue une activité au sens de cet article, ainsi qu’il en a été jugé pour la participation à des courses à pied (Cass. Civ. 2e, 28 mai 2020 n° 19-15.520) ou pour le jardinage (Cass. Soc. 19 oct. 1988 n° 86-14.256). Il en va donc de même pour une participation à des conseils municipaux, qui constitue une activité au sens de l’article L. 323-6 du code de la sécurité sociale.

Il ressort ainsi de tout ce qui précède que la matérialité des activités litigieuses est établie et que Mme [J] ne démontre pas qu’elle avait obtenu, de la part du prescripteur, l’autorisation préalable et formelle de continuer leur exercice pendant la période d’arrêt de travail considérée par l’indu.

En conséquence, en manquant à son obligation de s’abstenir de toute activité non autorisée, Mme [J] ne pouvait bénéficier d’indemnités journalières, l’indu étant constitué dès le début de l’exercice d’une activité professionnelle non autorisée et pour toute la durée de l’arrêt de travail en cours.

* Sur les sorties hors circonscription

Selon l’article L. 323-6 du code de la sécurité sociale, « le service de l’indemnité journalière est subordonné à l’obligation pour le bénéficiaire : (…) 3° de respecter les heures de sorties autorisées par le praticien selon des règles et des modalités prévues par décret en Conseil d’Etat après avis de la Haute Autorité de santé (…). En cas d’inobservation volontaire de ces obligations, le bénéficiaire restitue à la caisse les indemnités versées correspondantes, dans les conditions prévues à l’article L. 133-4-1(…). »

Aux termes de l’article R 323-11-1 du code de la sécurité sociale, « Le praticien indique sur l’arrêt de travail :

— soit que les sorties ne sont pas autorisées ;

— soit qu’elles le sont. Dans ce cas, l’assuré doit rester présent à son domicile de 9 h à 11 h et de 14 h à 16 h, sauf en cas de soins ou d’examens médicaux. Toutefois, le praticien peut, par dérogation à cette disposition, autoriser les sorties libres. Dans ce cas, il porte sur l’arrêt de travail les éléments d’ordre médical le justifiant.

Le praticien indique également sur l’arrêt de travail s’il autorise l’exercice de certaines activités en dehors du domicile. »

Il résulte de l’article 37 du règlement intérieur des caisses primaires d’assurance maladie annexé à l’arrêté du 19 juin 1947 que, durant l’arrêt de travail, l’assuré ne peut quitter la circonscription de la caisse sans autorisation préalable de celle-ci (Cass.civ. 2e, 20 sept.2012 n°11-19.181).

Il appartient au juge du contentieux de la sécurité sociale d’effectuer un contrôle des sanctions émanant de l’organisme social en cas de manquement de l’assuré à ses obligations (Cass.civ.2e, 11 fév.2016 n°14-23.244).

Il ressort du rapport d’enquête de la caisse versé aux débats que des paiements ont été effectués, le 16 juillet 2022 et le 14 août 2022, au moyen de la carte bancaire appartenant à Mme [J] hors de la circonscription de la [Adresse 13].

Mme [J] ne conteste pas la matérialité de ces paiements, mais elle fait valoir que ses filles, à qui elle a donné sa carte bancaire, se sont rendues à [Localité 5] et à [Localité 17], afin d’effectuer des achats personnels.

La requérante produit trois attestations de ses filles et de son conjoint, lesquels confirment l’utilisation de sa carte bancaire pour acheter un canoë gonflable à Décathlon [Localité 5] ainsi que dans le cadre de vacances en camping.

Toutefois, ces attestations revêtent un caractère subjectif dans la mesure où elles émanent du cercle familial proche de la requérante.

Par ailleurs, Mme [J] n’apporte aucun autre élément, en complément de ces trois attestations, tendant à démontrer qu’elle n’a réalisé aucun déplacement hors circonscription de la caisse.

Il résulte ainsi de l’ensemble de ces éléments que Mme [J] a manqué à ses obligations conditionnant le bénéfice et le maintien des indemnités journalières en quittant la circonscription sans autorisation préalable le 16 juillet 2022 et le 14 août 2022.

Ces manquements aux conditions de maintien des indemnités journalières permettent à la caisse de solliciter la restitution des indemnités depuis la date du manquement et sur toute la période de l’arrêt maladie.

* Sur la fraude,

Aux termes de l’article R.147-11 du code de la sécurité sociale, “Sont qualifiés de fraude (…) Le fait d’avoir exercé, sans autorisation médicale, une activité ayant donné lieu à rémunération, revenus professionnels ou gains, pendant une période d’arrêt de travail indemnisée au titre des assurances maladie, maternité ou accident du travail et maladie professionnelle.”

En vertu des dispositions de l’article L. 133-4-1 du code de la sécurité sociale, “ (…) En contrepartie des frais de gestion qu’il engage lorsque le versement indu est le résultat d’une fraude de l’assuré, l’organisme d’assurance maladie recouvre auprès de ce dernier une indemnité équivalant à 10 % des sommes réclamées au titre des remboursements intervenus à tort. Cette indemnité est recouvrée dans les mêmes conditions que les indus recouvrés au titre du présent article.”

En l’espèce, il a été retenu précédemment que Mme [J] a perçu des indemnités liées à son mandat électif, notamment le 28 juin 2022, le 27 juillet 2022, le 29 août 2022 et le 29 septembre 2022.

Eu égard à ces constatations et au montant de l’indu, il sera fait droit à la caisse de réclamer l’indemnité complémentaire de 10 %, d’un montant de 93,53 euros.

Par conséquent, il ressort de l’ensemble des éléments exposés que c’est à bon droit que la [11] a constaté un indu d’un montant de 1 028,78 euros correspondant à des indemnités journalières versées durant les périodes du 11 juin 2022 au 15 juin 2022, du 2 juillet 2022 au 25 juillet 2022, le 14 août 2022, et du 19 septembre 2022 au 23 septembre 2022, et à une indemnité complémentaire.

Mme [J] sera donc condamnée à payer cette somme à la [11].

Sur les dépens

Aux termes de l’article 696 du code de procédure civile, la partie perdante est condamnée aux dépens, à moins que le juge, par décision motivée, n’en mette la totalité ou une fraction à charge d’une autre partie.

Mme [J], qui succombe en ses demandes, sera condamnée aux dépens.

Sur les frais irrépétibles

Aux termes de l’article 700 du code de procédure civile, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou qui perd son procès à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans tous les cas, le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à ces condamnations.

En l’espèce, Mme [J], partie perdante, sera déboutée de sa demande formée au titre des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile.

PAR CES MOTIFS,

Le tribunal, statuant en dernier ressort par jugement contradictoire, mis à disposition au greffe,

DÉBOUTE Mme [N] [J] de l’ensemble de ses demandes ;

CONDAMNE Mme [N] [J] à verser à la [Adresse 9] la somme de 1.028,78 euros au titre de l’indu correspondant aux indemnités journalières perçues à tort et à l’indemnité complémentaire ;

CONDAMNE Mme [N] [J] aux dépens de l’instance ;

DEBOUTE Mme [N] [J] de sa demande formée au titre des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile.

LA GREFFIERE, LA PRESIDENTE,