REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

TRIBUNAL JUDICIAIRE DE GRENOBLE

POLE SOCIAL

JUGEMENT DU 10 Octobre 2025

N° RG 24/00533 + 25/00874 – N° Portalis DBYH-W-B7I-L2AR +

DBYH-W-B7J-MQGS

COMPOSITION DU TRIBUNAL : lors des débats

Président : Madame Anne-Laure CHARIGNON, Vice-Présidente au Tribunal judiciaire de Grenoble.

Assesseur employeur : M. [V] [G]

Assesseur salarié : M. [X] [T]

Assistés lors des débats par M^me Laetitia GENTIL, greffier.

DEMANDERESSE :

Madame [E] [I]

[Adresse 1]

[Localité 4]

représentée par Maître Virginie FOURNIER de la SELARL FOURNIER AVOCATS, avocats au barreau de GRENOBLE

DEFENDERESSE :

[9]

Service Contentieux

[Adresse 2]

[Localité 3]

représentée par Mme [K] [R], dûment munie d’un pouvoir

PROCEDURE :

Date de saisine : 25 avril 2024 (RG : 24/533) + 17 juin 2025 (RG : 25/874)

Convocation(s) : 13 mai 2025 par renvoi contradictoire

Débats en audience publique du : 19 septembre 2025

MISE A DISPOSITION DU : 10 octobre 2025

Les affaires ont été appelées à l’audience du 13 mai 2025 et ont fait l’objet d’un renvoi au 19 septembre 2025, date à laquelle sont intervenus les débats. Le Tribunal a ensuite mis les affaires en délibéré au 10 octobre 2025, où il statue en ces termes :

EXPOSE DU LITIGE

Par requête enregistrée le 25 avril 2024, Madame [E] [I] a saisi pôle social du tribunal judiciaire de Grenoble d’un recours aux fins de contester la décision de rejet du Directeur de la [7] ([8]) de l’Isère du 20 mars 2024 maintenant une pénalité administrative de 4.500 euros suite à l’exercice d’une activité non autorisée.

Le recours a été enregistré sous le numéro RG 24/00533.

Par requête enregistrée le 17 juin 2025, Madame [E] [I] a saisi pôle social du tribunal judiciaire de Grenoble d’un recours aux fins de contester la décision de rejet implicite de la Commission de recours amiable de la [9] confirmant ainsi la mise en demeure du 13 janvier 2025 relative à la pénalité administrative de 4.500 euros prononcée à son encontre suite à l’exercice d’une activité non autorisée.

Le recours a été enregistré sous le numéro RG 25/00874.

En l’absence de conciliation, les affaires ont été plaidées à l’audience du 18 septembre 2025.

Représentée par son conseil lors de l’audience, reprenant oralement ses écritures, Madame [E] [I], demande au tribunal de :

Constater l’absence de communication par la [8] des documents suivants : courrier de saisine de la commission composée et constituée au sein du conseil ou du conseil d’administration de l’organisme local d’assurance maladie, avis de la commission, courrier de saisine du directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie, avis du directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie. Annuler la décision notifiée à Madame [I] le 20 mars 2024 relatif à la pénalité financière de 4.500€, Constater que l’indu notifié par la [8] à Madame [I] est infondé (RG 23/01620), Annuler la décision notifiée à Madame [I] le 20 mars 2024 relatif à la pénalité financière de 4.500€, Annuler la mise en demeure notifiée à Madame [I] le 13 janvier 2025Débouter la [9] de sa demande de voir condamner Madame [I] au paiement de la somme de 5.000 euros de dommages et intérêts, Condamner la [9] à verser à Madame [I] la somme de 5.000 euros à titre de dommages et intérêts représentant le reliquat des indemnités journalières dues mais non versées, Condamner la [9] à verser 2.500 € au titre de l’article 700 du Code de Procédure civile à Madame [I], au titre de chacun de ses recoursOrdonner l’exécution provisoire de la décision à intervenir, Condamner la [9] aux entiers dépens. Elle considère que la pénalité financière doit être annulée, à défaut pour le directeur de la caisse d’avoir pris en compte ses observations, saisi la commission des pénalités ainsi que le directeur de l’UNCAM et sans qu’il soit démontré qu’il ait rendu un avis conforme. Elle considère en tout état de cause que la pénalité est infondée en l’absence d’indu et sollicite des dommages est intérêts au titre du préjudice moral subi du fait de la perte d’une partie de ses droits aux indemnités journalières qu’elle considère avoir droit pour l’ensemble de son arrêt maladie.

Aux termes de ses conclusions reprise oralement lors de l’audience, la [9], prise en la personne de son directeur et régulièrement représentée, demande au tribunal de :

Constater le respect par la [6] de la procédure des pénalités financières. Déclarer fondée la pénalité financière notifiée le 20.03.2024, Valider la mise en demeure du 13.01.2025 dans son entier montant, Condamner Madame [I] à payer à la [9] 4.500 € au titre des pénalités financières. A titre subsidiaire,

Condamner Madame [I] à payer à la [9] 5.000€ au titre de dommage et intérêts. La caisse met en avant que son directeur n’avait pas l’obligation de solliciter l’avis de la commission des pénalité en présence d’une fraude prévue par les textes réglementaires, que l’avis conforme du Directeur de l’UNCAM a régulièrement été sollicité et rendu. Elle ajoute que l’indu étant caractérisé justifiait une pénalité dont le montant est compris dans la fourchette prévue par les textes. Subsidiairement, elle considère que Madame [I] est redevable de dommages et intérêts envers la caisse pour son comportement frauduleux ayant conduit au versement d’indu d’indemnités journalières.

Les affaires ont été mises en délibéré au 10 octobre 2025.

MOTIFS DE LA DECISION

La recevabilité des recours n’est pas contestée.

Sur la jonction de procédures

L’article 367 du code de procédure civile permet au juge, à la demande des parties ou d’office, ordonner la jonction de plusieurs instances pendantes devant lui s’il existe entre les litiges un lien tel qu’il soit de l’intérêt d’une bonne justice de les faire instruire ou juger ensemble.

En l’espèce, Madame [E] [I] a fait l’objet d’une pénalité financière et d’une mise en demeure concernant cette pénalité, notifiées par le Directeur de la [9] les 20 mars 2024 et 13 janvier 2025, à l’encontre desquelles elle a formé un recours devant le pôle social du tribunal judiciaire de Grenoble le 25 avril 2024 et 17 juin 2025.

Il convient donc de procéder à la jonction des deux recours sous le numéro le plus ancien.

Sur la régularité de la procédure de pénalité financière

L’article L 323-6 du code de la sécurité sociale prévoit que si l’activité non autorisée pendant le service de l’indemnité journalière a donné lieu à des revenus d’activité, il peut être prononcé une sanction financière dans les conditions prévues à l’article L. 114-17-1.

L’article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale prévoit que : I.- Peuvent faire l’objet d’un avertissement ou d’une pénalité prononcés par le directeur de l’organisme local d’assurance maladie, de la caisse mentionnée à l’article L. 215-1 ou L. 215-3 ou de l’organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles :

1° Les bénéficiaires des régimes obligatoires des assurances maladie, maternité, invalidité, décès, accidents du travail et maladies professionnelles, de la couverture des charges d’autonomie, de la protection complémentaire en matière de santé mentionnée à l’article L. 861-1 ou de l’aide médicale de l’Etat mentionnée au premier alinéa de l’article L. 251-1 du code de l’action sociale et des familles ;…

II.-La pénalité mentionnée au I est due pour :

1° Toute inobservation des règles du présent code, du code de la santé publique, du code rural et de la pêche maritime ou du code de l’action sociale et des familles ayant abouti à une demande, une prise en charge ou un versement indu d’une prestation en nature ou en espèces par l’organisme local d’assurance maladie, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ;…

III.-Le montant de la pénalité mentionnée au I est fixé en fonction de la gravité des faits reprochés, soit proportionnellement aux sommes concernées dans la limite de 70 % de celles-ci, soit, à défaut de sommes déterminées ou clairement déterminables forfaitairement dans la limite de quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. Il est tenu compte des prestations servies au titre de la protection complémentaire en matière de santé et de l’aide médicale de l’Etat pour la fixation de la pénalité.

Le montant de la pénalité est doublé en cas de récidive dans un délai fixé par voie réglementaire.

Le directeur ne peut concurremment recourir au dispositif de pénalité prévu au présent article et aux procédures conventionnelles visant à sanctionner les mêmes faits.

IV.-En cas de fraude établie dans des cas définis par voie réglementaire :

1° Les plafonds prévus au premier alinéa du III sont portés respectivement à 300 % des sommes concernées et huit fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. Dans le cas particulier de fraude commise en bande organisée, le plafond est porté à 400 % des sommes indûment présentées au remboursement et jusqu’à seize fois le plafond mensuel de la sécurité sociale ;

2° La pénalité prononcée ne peut être inférieure au dixième du plafond mensuel de la sécurité sociale s’agissant des personnes mentionnées au 1° du I, à la moitié du plafond s’agissant des personnes physiques mentionnées au 3° du même I et au montant de ce plafond pour les personnes mentionnées au 2° du même I et les personnes morales mentionnées au 3° du même I ;

3° Le délai mentionné au deuxième alinéa du III est majoré par voie réglementaire.

[…]

VI.-Les pénalités prononcées en application du présent article sont notifiées après avis conforme du directeur de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie ou de son représentant désigné à cet effet. Son avis est réputé conforme dans un délai précisé par voie réglementaire.

VII.-Les modalités d’application du présent article sont déterminées par décret en Conseil d’Etat.

En application de l’article R 147-2 du même code,

I.-Lorsqu’il a connaissance de faits susceptibles de faire l’objet de la pénalité financière mentionnée à l’article L. 114-17-1, le directeur de l’organisme local d’assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles adresse à la personne physique ou morale en cause la notification prévue à cet article par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. Lorsque ces faits ont donné lieu à l’engagement de la procédure mentionnée à l’article L. 315-1, la notification ne peut intervenir qu’à l’issue de cette procédure. Cette notification précise les faits reprochés et le montant de la pénalité encourue et indique à la personne en cause qu’elle dispose d’un délai d’un mois à compter de sa réception pour demander à être entendue, si elle le souhaite, ou pour présenter des observations écrites. (…)

A l’issue du délai d’un mois à compter de la notification ou après audition de la personne en cause, si celle-ci intervient postérieurement à l’expiration de ce délai, le directeur l’organisme local d’assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles peut :

1° Soit décider d’abandonner la procédure. Dans ce cas, il en informe ladite personne dans les meilleurs délais ;

2° Soit, dans un délai de quinze jours, prononcer un avertissement, sauf si les faits relèvent des cas prévus aux 3° et 4° du II de l’article L. 114-17-1. L’avertissement précise les voies et délais de recours. Il en informe simultanément la commission prévue à l’article L. 114-17-1 ;

3° Soit, dans un délai de quinze jours, saisir la commission mentionnée au V de l’article L. 114-17-1 et lui communiquer les griefs et, s’ils existent, les observations écrites de la personne en cause ou le procès-verbal de l’audition. Il en informe simultanément cette personne et lui indique qu’elle aura la possibilité, si elle le souhaite, d’être entendue par la commission.

Les informations communiquées à la commission ne doivent comporter aucune mention nominative ou susceptible de permettre l’identification d’une personne dans des conditions de nature à porter atteinte au secret médical.

II.-Après que le directeur de l’organisme local d’assurance maladie ou son représentant, accompagné le cas échéant par un représentant du service du contrôle médical ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles, a présenté ses observations, et après avoir entendu, le cas échéant, la personne en cause, la commission rend un avis motivé, portant notamment sur la matérialité et la gravité des faits reprochés, la responsabilité de la personne et le montant de la pénalité ou de chacune des pénalités susceptible d’être appliquée.

La commission doit adresser son avis au directeur de l’organisme local ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles ainsi qu’à la personne en cause dans un délai maximum de deux mois à compter de sa saisine. Ce délai peut être augmenté d’une durée ne pouvant excéder un mois si la commission estime qu’un complément d’information est nécessaire. Si la commission ne s’est pas prononcée au terme du délai qui lui est imparti, l’avis est réputé rendu.

Lors des auditions mentionnées au présent article, la personne en cause peut se faire assister ou se faire représenter par la personne de son choix.

III.-A compter de la réception de l’avis de la commission ou de la date à laquelle celui-ci est réputé avoir été rendu, le directeur de l’organisme local d’assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles peut :

1° Soit décider d’abandonner la procédure, auquel cas il en informe ladite personne dans les meilleur délais ;

2° Soit décider de poursuivre la procédure, auquel cas il dispose d’un délai de quinze jours pour saisir le directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie d’une demande d’avis conforme, par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception, en précisant les éléments prévus dans la notification mentionnée au I et le montant de la pénalité envisagée. A défaut de saisine dans le délai imparti, la procédure est réputée abandonnée.

Le directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie ou son représentant dispose d’un délai d’un mois à compter de la réception de la demande pour formuler son avis. Il le transmet au directeur de l’organisme local d’assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. Si le directeur général ne s’est pas prononcé dans ce délai, son avis est réputé favorable.

Si l’avis du directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie est défavorable, la procédure est abandonnée. Le directeur de l’organisme local d’assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles en informe la personne en cause dans les meilleurs délais.

Si l’avis du directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie est favorable, le directeur de l’organisme local d’assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles dispose d’un délai de quinze jours pour notifier la pénalité à la personne en cause par une décision motivée et par tout moyen permettant de rapporter la preuve de la date de réception. Il en adresse une copie à la commission à titre d’information. A défaut de notification dans le délai imparti, la procédure est réputée abandonnée.

Cette notification de payer précise la cause, la nature, le montant des sommes réclamées au titre de la pénalité ou de chacune des pénalités prononcées et mentionne l’existence d’un délai de deux mois, à partir de sa réception, imparti au débiteur pour s’acquitter des sommes réclamées, ainsi que les voies et les délais de recours. Elle mentionne également, le cas échéant, les modalités de recouvrement de la pénalité par retenues sur les prestations ultérieures à verser à l’intéressé.

A défaut de paiement dans ce délai, la mise en demeure prévue au septième alinéa du IV de l’article L. 114-17-1 est adressée, par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. Elle comporte les précisions relatives aux sommes réclamées mentionnées à l’alinéa précédent, les voies et délais de recours ainsi que l’existence d’un nouveau délai d’un mois, à partir de sa réception, imparti au débiteur pour s’acquitter des sommes réclamées. Elle indique en outre l’existence et le montant de la majoration de 10 % prévue au même septième alinéa, appliquée en l’absence de paiement dans ce délai.

Les dispositions du III et du IV de l’article R. 133-9-1 du présent code et des articles R. 725-8 à R. 725-10 du code rural et de la pêche maritime sont applicables pour le recouvrement des pénalités non acquittées mentionnées à l’article L. 114-17-1.(…)

L’article L114-17-2 IV du même code, en vigueur depuis le 25 décembre 2022, prévoit que « Lorsque la pénalité est prononcée par le directeur de l’organisme mentionné à l’article L. 114-17-1, elle peut être prononcée sans solliciter l’avis de la commission mentionnée au II du présent article dans les cas de fraude définis par voie réglementaire ».

En application de l’article R 147-11 du Code de la sécurité sociale « sont qualifiés de fraude, pour l’application de l’article « L. 114-17-1», les faits commis dans le but d’obtenir ou de faire obtenir un avantage ou le bénéfice d’une prestation injustifiée au préjudice d’un organisme d’assurance maladie «, d’une caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles» ou, s’agissant de la protection complémentaire en matière de santé, (abrogé par Décr. no 2023-314 du 26 avr. 2023, art. 1er) «de l’aide au paiement d’une assurance complémentaire de santé ou» de l’aide médicale de l’État, d’un organisme mentionné à l’article L. 861-4 ou de l’État, y compris dans l’un des cas prévus aux sections précédentes, lorsque aura été constatée l’une des circonstances suivantes :

«5o Le fait d’avoir exercé, sans autorisation médicale, une activité ayant donné lieu à rémunération, revenus professionnels ou gains, pendant une période d’arrêt de travail indemnisée au titre des assurances maladie, maternité ou accident du travail et maladie professionnelle.»

Madame [I] fait valoir trois moyens de nullité de la procédure :

— La prise en compte des observations

— L’avis de la commission des pénalités

— La saisine du directeur de l’UCAM

Il convient d’envisager successivement ces moyens.

Sur la prise en compte des observations

En application de l’article R 147-2 du Code de la sécurité sociale, la notification de pénalité précise les faits reprochés et le montant de la pénalité encourue et indique à la personne en cause qu’elle dispose d’un délai d’un mois à compter de sa réception pour demander à être entendue, si elle le souhaite, ou pour présenter des observations écrites.

À l’issue du délai d’un mois, le directeur peut :

1o Soit décider d’abandonner la procédure

2o Soit, dans un délai de quinze jours, prononcer un avertissement

3o Soit, dans un délai de quinze jours, saisir la commission mentionnée

En l’espèce, la requérante reproche à la caisse de ne pas avoir pris en compte ses observations car la notification de la pénalité du 20 mars 2024 mentionnait que Madame [I] n’avait pas donné suite au courrier du 21 décembre 2023 dans lequel elle sollicitait des observations sur les faits qui lui étaient reprochés.

Force est de constater Madame [I] a contesté cette procédure de pénalité par lettre recommandée avec avis de réception en ligne expédiée le 12 janvier 2024, réceptionnée le 16 janvier 2024, tel qu’il en ressort de la preuve de dépôt et de l’avis de réception produits aux débats.

Cette lettre ne formulait pas explicitement des observations mais contenait la requête en contestation de l’indu produite devant le tribunal judiciaire ainsi que des pièces.

Pour autant, en application de l’article R 147-2 du code de la sécurité sociale, le directeur de la caisse est seulement tenu d’informer l’assuré de la possibilité de formuler ses observations dans un délai d’un mois, au terme duquel il a le choix de poursuivre ou non la procédure.

En ayant informé l’assurée de cette possibilité, dont elle a usé, et choisi de poursuivre la procédure, le directeur de la [8] a respecté la législation sociale.

Le moyen est inopérant.

Sur l’avis de la commission des pénalités

Le tribunal a confirmé l’indu afférant à la pénalité litigieuse par jugement du 10 octobre 2025 concernant le recours RG 23/01620 en jugeant que Madame [I] a exercé sans autorisation une activité pendant la période de travail indemnisée au titre de l’assurance maladie ayant donné lieu à des revenus d’activité puisqu’elle a versé des cotisations à l’URSSAF et déclaré un chiffre d’affaires auprès de cette dernière de 4.083 € en janvier 2023 et 3.889 € en février 2023.

Dès lors, Madame [I] répond à l’une des exceptions prévues par les textes susvisés permettant au directeur de se prononcer sans solliciter l’avis de la commission des pénalités.

Ainsi, le moyen tiré du défaut de saisine par le directeur de la caisse de la commission prévue à l’article L. 114-17, alors que Madame [I] a exercé un recours gracieux auprès de lui, est inopérant.

La caisse était donc fondée à solliciter simplement l’avis du directeur général de l’UNCAM.

Sur la saisine du directeur de l’UNCAM

Madame [I] soutient que la [8] ne justifie pas avoir saisi le directeur de l’UNCAM dans le délai de 15 jours.

Cependant l’article R 142-7-III-2° impose ce délai en cas de décision du directeur de poursuivre la procédure de pénalité après avis de la commission des pénalités.

En revanche aucune disposition ne prévoit un tel délai lorsque la procédure de pénalité financière se déroule sans avis de la commission des pénalités.

Ce moyen sera également rejeté.

Par conséquent, la procédure de pénalité est régulière.

Outre la remise en cause du principe de l’indu, lequel a été confirmé par la juridiction de céans, Madame [I] se borne à arguer que son intention frauduleuse n’est pas démontrée et estime que le montant de la pénalité n’est pas conforme aux textes applicables le limitant à 70% des sommes indues.

Or, Madame [I] ne peut légitimement prétendre qu’elle ne savait pas qu’elle exerçait une activité non autorisée en intégrant un réseau immobilier et en développement cette nouvelle activité alors qu’elle était en arrêt maladie complet dans la société dans laquelle elle était salariée. De même, alors que son médecin l’a seulement autorisée à reprendre son activité salariée à temps partiel thérapeutique, elle ne pouvait croire qu’elle pouvait exercer une activité indépendante en parallèle.

Parant, il y a lieu de dire qu’elle a commis une fraude établie dans des cas définis par voie réglementaire. La [8] est donc en droit de solliciter une pénalité jusqu’à 300 % des sommes concernées et huit fois le plafond mensuel de la sécurité sociale.

Il convient de rappeler que la caisse a notifié une pénalité de 4.500 euros concernant un indu d’indemnités journalières initial de 3.160,50 euros.

La pénalité financière apparaît proportionnée à la gravité des manquements de l’assurée qui se sont poursuivis pendant plusieurs mois. Elle sera confirmée et Madame [I] sera condamnée à payer à la [9] la somme de 4500 euros.

Sur les autres demandes

Madame [I] ne démontre pas l’existence d’une faute de la [8] qui lui aurait causé un préjudice.

La demande principale de la [8] étant accueillie, il n’y a pas lieu de statuer sur sa demande subsidiaire de dommages et intérêts.

Succombant, Madame [I] sera condamnée aux dépens.

Compte tenu du montant du litige, la décision est exécutoire.

PAR CES MOTIFS

Le pôle social du tribunal judiciaire de Grenoble, après en avoir délibéré conformément à la loi, statuant par jugement contradictoire, rendu en dernier ressort et par mise à disposition au greffe de la juridiction,

ORDONNE la jonction des procédures RG 24/00533 et RG 25/00874 sous le numéro le plus ancien ;

DEBOUTE Madame [E] [I] de ses demandes ;

CONFIRME la pénalité financière notifiée le 20 mars 2024 et la mise en demeure du 13 janvier 2025 pour un montant de 4.500 euros ;

CONDAMNE Madame [E] [I] à payer à la [9] la somme de 4 500 euros ;

CONDAMNE Madame [E] [I] aux dépens.

Prononcé par mise à disposition au greffe du pôle social du Tribunal Judiciaire de GRENOBLE, en application de l’article 450 du Code de Procédure Civile.

Ainsi fait et prononcé les jour, mois et an que dessus et signé par Madame Anne-Laure CHARIGNON, Présidente, et madame Laetitia GENTIL, greffier.

Le Greffier La Présidente

Il est rappelé, conformément aux dispositions de l’article 612 du Code de procédure civile, que la présente décision ne peut être attaquée que par la voie du pourvoi en cassation, dans les deux mois à compter de sa notification.

Le pourvoi en cassation est formé par ministère d’un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de Cassation : COUR DE CASSATION – GREFFE CIVIL – Service des Pourvois – [Adresse 5]