Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire enregistrés les 11 janvier 2024 et 24 février 2025, la commune de Séméac, représentée par M^e Soulié, demande à la cour :

d’annuler l’arrêté du 13 novembre 2023 portant refus de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale demandé par la SNC ADIC ;

d’annuler l’arrêté rectificatif du 10 janvier 2024 ;

d’enjoindre à la commune de se prononcer à nouveau sur le projet, après nouvel examen du projet par la commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir.

Elle soutient que :

la CNAC a commis une erreur d’appréciation s’agissant de l’impact du projet sur la préservation ou la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de Séméac et des communes limitrophes ; les locaux vacants ne permettent pas d’accueillir le projet, les projets de revitalisation des centres-villes des communes limitrophes ne seront pas impactés par le projet présenté par le pétitionnaire dès lors qu’elles portent majoritairement sur la création de logements, l’impact sur les commerces de centre-ville sera limité ;

la CNAC a commis une erreur d’appréciation s’agissant de la qualité environnementale du projet, qui répond à l’objectif de développement durable, respecte l’objectif de promotion des déplacements les plus économes en émission de gaz à effet de serre et permet une consommation économe des espaces, les dispositions du V de l’article L. 752-6, du code de commerce ne lui étant pas applicables, sa demande de permis de construire ayant été déposée le 16 septembre 2022.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 décembre 2024, la CNAC, représentée par sa présidente, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés.

II. Par une requête et un mémoire enregistrés les 11 janvier 2024 et 24 janvier 2025, la société en nom collectif (SNC) Adour développement industries et commerce (SNC ADIC), représentée par M^e Guirriec, demande à la cour :

1°) d’annuler l’arrêté du 13 novembre 2023 portant refus de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale ;

2°) d’enjoindre à la CNAC de rendre un avis favorable au projet ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande ;

3°) d’enjoindre au maire de la commune de Séméac de délivrer le permis de construire sollicité ou, à titre subsidiaire, réexaminer sa demande, au regard de l’avis favorable de la CNAC à intervenir, dans un délai de deux mois suivant la notification de cet avis ;

4°) de mettre à la charge de l’État et des sociétés Auchan Hypermarché et Distribution Casino France la somme de 2 000 euros chacun en application des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les recours administratifs préalables obligatoires introduits par les sociétés Auchan Hypermarché et Distribution Casino France étaient irrecevables ;

- la commission nationale d’aménagement commercial a commis une erreur d’appréciation s’agissant de l’impact du projet sur la préservation ou la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de Séméac et des communes limitrophes ;

- la Commission nationale d’aménagement commercial a commis une erreur d’appréciation s’agissant de la qualité environnementale du projet, qui répond à l’objectif de développement durable, respecte l’objectif de promotion des déplacements les plus économes en émission de gaz à effet de serre et permet une consommation économe des espaces, les dispositions du V de l’article L. 752-6, du code de commerce ne lui étant pas applicables, sa demande ayant été enregistrée le 16 septembre 2022.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 décembre 2024, la CNAC, représentée par sa présidente, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 24 février 2025, la commune de Séméac, représentée par M^e Soulié, demande à la cour d’annuler l’arrêté du 13 novembre 2023 ainsi que celui du 10 janvier 2024 le rectifiant, d’enjoindre à la CNAC de réexaminer le projet, d’enjoindre à la commune de Séméac de délivrer le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir.

Elle soutient que :

- la CNAC a commis une erreur d’appréciation s’agissant de l’impact du projet sur la préservation ou la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de Séméac et des communes limitrophes, les locaux vacants ne permettent pas d’accueillir le projet, les projets de revitalisation des centres-villes des communes limitrophes ne seront pas impactés par le projet présenté par le pétitionnaire dès lors qu’elles portent majoritairement sur la création de logements, l’impact sur les commerces de centre-ville sera limité ;

- le projet répond à l’objectif de développement durable, il respecte l’objectif de promotion des déplacements les plus économes en émission de gaz à effet de serre, il fait une consommation économe des espaces, les dispositions du V de l’article L. 752-6, du code de commerce ne lui étant pas applicables et la Commission nationale d’aménagement commercial a commis une erreur d’appréciation s’agissant de la qualité environnementale du projet.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Ellie,

- les conclusions de M. A…,

- et les observations de M^e Guirriec, représentant la SNC Adour développement industries et commerce.

Une note en délibéré présentée par la SNC Adour développement industries et commerce a été enregistrée le 21 mai 2026.

Considérant ce qui suit :

La société en nom collectif (SNC) Adour développement industries et commerce (ADIC) a sollicité, le 16 septembre 2022, un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale pour la création, au sein de la zone d’activité du parc de l’Adour à Séméac, d’un magasin « Intermarché » d’une surface de vente de 2 631 m2 et d’un point permanent de retrait par la clientèle d’achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l’accès en automobile, d’une emprise au sol totale de 197 m2 et trois pistes de ravitaillement. Le 15 mars 2023, la commission départementale d’aménagement commercial des Hautes-Pyrénées a émis un avis favorable au projet. La société « Distribution Casino France » et la société « Auchan Hypermarché » ont saisi la commission nationale d’aménagement commercial (CNAC), qui a émis un avis défavorable au projet le 29 juin 2023. Par un arrêté du 13 novembre 2023, modifié par un arrêté du 10 janvier 2024, le maire de la commune de Séméac a refusé d’accorder le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale sollicité. La commune de Séméac et la société pétitionnaire demandent à la cour d’annuler l’arrêté du maire refusant le permis de construire en tant qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale ainsi que son arrêté rectificatif.

Les requêtes de la commune de Séméac et de la société en nom collectif Adour Développement industries et Commerce (SNC ADIC), enregistrées sous les n°s 24BX00068 et 24BX00073, sont dirigées contre les mêmes arrêtés refusant un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale et concernent les mêmes parties. Il y a lieu de les joindre pour qu’il y soit statué par un seul arrêt.

Sur la recevabilité de la demande formulée devant la CNAC :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 752-17 du code de commerce :« I.- Conformément à l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme, le demandeur, le représentant de l’Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d’aménagement commercial, tout professionnel dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d’être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d’un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial contre l’avis de la commission départementale d’aménagement commercial. / II.- Lorsque la réalisation du projet ne nécessite pas de permis de construire, les personnes mentionnées au premier alinéa du I peuvent, dans un délai d’un mois, introduire un recours contre la décision de la commission départementale d’aménagement commercial. / La Commission nationale d’aménagement commercial rend une décision qui se substitue à celle de la commission départementale. En l’absence de décision expresse de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, la décision de la commission départementale d’aménagement commercial est réputée confirmée. / A peine d’irrecevabilité, la saisine de la commission nationale est un préalable obligatoire au recours contentieux. (…) ». Et aux termes de l’article R. 752-3 du même code : « Pour l’application du présent titre, constitue la zone de chalandise d’un équipement faisant l’objet d’une demande d’autorisation d’exploitation commerciale l’aire géographique au sein de laquelle cet équipement exerce une attraction sur la clientèle. Elle est délimitée en tenant compte notamment de la nature et de la taille de l’équipement envisagé, des temps de déplacement nécessaires pour y accéder, de la présence d’éventuelles barrières géographiques ou psychologiques et de la localisation et du pouvoir d’attraction des équipements commerciaux existants. ».

Pour l’application des dispositions précitées de l’article L. 752-17 du code de commerce, tout professionnel dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise d’un projet, est susceptible d’être affectée par celui-ci, a intérêt à former un recours devant la commission nationale d’aménagement commercial contre l’autorisation donnée à ce projet par la commission départementale d’aménagement commercial puis, en cas d’autorisation à nouveau donnée par la commission nationale d’aménagement commercial, un recours contentieux. S’il en va ainsi lorsque le professionnel requérant est implanté dans la zone de chalandise du projet, un tel intérêt peut également résulter de ce que, alors même que le professionnel requérant n’est pas implanté dans la zone de chalandise du projet, ce dernier est susceptible, en raison du chevauchement de sa zone de chalandise et de celle de l’activité commerciale du requérant, d’avoir sur cette activité une incidence significative.

Il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport d’analyse d’impact du projet, que la zone de chalandise du projet porté par la société requérante a été délimitée sur la base d’un temps de trajet en voiture de vingt minutes, essentiellement au regard des communes situées à l’est du projet. Toutefois, ainsi que l’a relevé la CNAC, les communes limitrophes situées à l’ouest ou au sud, telles que Tarbes et Laloubère, relèvent également de la zone de chalandise du projet en l’absence de barrières psychologique ou géographique, dans la limite d’un trajet de moins de vingt minutes. Il ressort également des pièces du dossier que les sociétés ayant saisi la CNAC opèrent sur un marché identique à celui de la société pétitionnaire. Le projet, qui conduira à une extension importante de la surface de vente du magasin, est de nature à concurrencer les deux sociétés qui ont introduit un recours devant la CNAC, ou à tout le moins le supermarché Casino de Laloubère, dès lors que son offre commerciale sera élargie. En outre, la société Casino et la société Auchan exercent leur activité respectivement à 10 et 15 minutes du lieu d’installation du projet, la moyenne des différents temps de trajet calculés par différents moteurs de recherche demeurant quasi-systématiquement inférieure à vingt minutes. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la zone de chalandise du projet porté par la société pétitionnaire se situe à l’intérieur de celle du magasin Distribution Casino. Dans ces conditions, en raison notamment du chevauchement des zones de chalandise, le projet en litige doit être regardé comme étant susceptible d’exercer une influence sur l’activité des sociétés ayant saisi la CNAC. Par suite, le moyen tiré de ce que la CNAC n’aurait pas été régulièrement saisie faute de justification de l’intérêt à agir de ces sociétés doit être écarté.

Par ailleurs, saisie d’un recours administratif contre une décision de la commission départementale d’aménagement commercial, il appartient à la CNAC de se prononcer à nouveau elle-même, au regard des circonstances de droit et de fait à la date de sa propre décision. Dans ce cadre, elle apprécie l’intérêt à agir des sociétés requérantes à la date à laquelle elle est saisie de leur recours. Par suite, la circonstance que l’une des deux sociétés ait, postérieurement à l’avis de la CNAC, cessé son activité au sein de la zone de chalandise, est sans incidence sur l’appréciation de son intérêt à agir à l’encontre de l’avis défavorable de la commission départementale d’aménagement commercial des Hautes-Pyrénées.

Sur le bien-fondé de l’avis de la CNAC :

Aux termes de l’article L. 752-6 du code de commerce « (…) La commission départementale d’aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d’aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L’effet sur l’animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L’effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d’infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l’article L. 229-25 du code de l’environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l’emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l’imperméabilisation des sols et de la préservation de l’environnement ; / b) L’insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l’utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s’appliquent également aux bâtiments existants s’agissant des projets mentionnés au 2° de l’article L. 752-1 ; (…) ».

Il résulte de ces dispositions que l’autorisation d’exploitation commerciale ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d’aménagement commercial, lorsqu’elles statuent sur les dossiers de demande d’autorisation, d’apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d’évaluation mentionnés à l’article L. 752-6 du code de commerce.

En ce qui concerne l’aménagement du territoire :

En premier lieu, en ce qui concerne l’impact du projet sur la préservation ou la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de Séméac et des communes limitrophes, objectif mentionné au 1° du I de l’article L. 752-6 du code de commerce précité, le projet a pour objet de créer une surface de vente de 2 631 m2, soit une augmentation de 928 m2 par rapport à la surface de vente présente dans son enseigne actuelle située au centre-ville de Séméac, à 2,3 km. La délocalisation de ce magasin au sud de Séméac, au sein d’une ZAC en périphérie de la ville de Tarbes est de nature à créer un pôle d’attraction à l’extérieur de la commune et, ainsi, de déstabiliser le tissu commercial du centre-ville de Séméac, au regard notamment de l’augmentation de la surface de vente et de l’offre de vente. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le taux de vacances commerciales s’élève à environ 18% dans la zone de chalandise et que trois communes de la zone de chalandise bénéficient, au surplus, d’un programme de revitalisation des centres-villes. Ces circonstances sont de nature à illustrer les difficultés rencontrées par ces communes pour la revitalisation de leurs centres urbains, la CNAC n’ayant pas considéré que les opérations de revitalisation du centre-ville par les collectivités publiques puissent par elles-mêmes faire échec à la réalisation du projet considéré. Enfin, il ne ressort pas de l’avis défavorable de la CNAC que cette dernière aurait considéré que le projet pouvait s’installer sur un autre lieu. Il suit de là que la CNAC n’a pas commis d’erreur d’appréciation en considérant que la réalisation de ce projet serait de nature à porter atteinte à la préservation ou la revitalisation du tissu commercial.

En ce qui concerne le développement durable :

En deuxième lieu, en ce qui concerne l’impact du projet sur le développement durable en raison de l’artificialisation des sols, il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet, d’une surface totale de 19 922 m2, est déjà artificialisé à hauteur de 741 m2 soit seulement 3,8% du terrain. Le projet de la société pétitionnaire de création d’un magasin aura pour effet de réduire de façon significative la surface d’espaces verts et la surface perméable passant, pour la première, de 96,2% à 22,38%, et pour la seconde, de 96,2% à 34,52%. La société se prévaut des moyens mis en place afin d’améliorer la qualité environnementale de son projet, telles que la plantation de 81 arbres sur l’aire de stationnement, elle-même perméabilisée à hauteur de 1 286 m2. Toutefois ces seules mesures sont insuffisantes dès lors que le projet de la société pétitionnaire implique nécessairement une imperméabilisation importante des sols, liée au bâtiment à construire et aux voies de circulation en particulier, ainsi que la réduction conséquente de la végétalisation du site, en méconnaissance de l’objectif de développement durable. Le fait que le projet en cause se situe au sein de la zone d’aménagement concerté « Parc de l’Adour », laquelle a vocation à être aménagée et artificialisée, est sans incidence sur le respect de l’objectif de développement durable, qui s’apprécie au regard des spécifications propres du projet dont l’autorisation est sollicitée, lequel implique l’imperméabilisation importante d’un terrain actuellement dépourvu de constructions pour l’essentiel de sa surface. Par ailleurs, en se bornant à relever que le pétitionnaire ne faisait pas état de mesures propres à limiter la réduction des surfaces d’espaces verts induite par son projet, la CNAC n’a fait que relever que l’imperméabilisation du site demeurait élevée et n’a pas fait application du V de l’article L. 752-6 du code de commerce. Par suite, et après réception des avis défavorables des ministres du commerce et de l’urbanisme quant à l’imperméabilisation des sols, c’est sans erreur d’appréciation que la CNAC a conclu à la méconnaissance de ce dernier objectif.

Les deux motifs énoncés aux points 9 et 10 du présent arrêt, retenus par la CNAC, sont à eux seuls suffisants pour caractériser la méconnaissance des objectifs relatifs à l’aménagement du territoire et au développement durable prévus par l’article L. 752-6 du code de commerce.

Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Séméac et la SNC ADIC ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que la CNAC a émis un avis défavorable à l’égard du projet de la société pétitionnaire et à demander l’annulation de l’arrêté du 13 novembre 2023, modifié par un arrêté du 10 janvier 2024 portant refus de la demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale.

La présente décision, qui rejette les recours formés par la commune de Séméac et la SNC ADIC, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, il y a lieu de rejeter leurs conclusions à fins d’injonction.

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SNC ADIC demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

décide :

Article 1er : Les requêtes de la commune de Séméac et de la société Adour développement industries et commerce sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de la SNC ADIC présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Séméac, à la Commission nationale d’aménagement commercial, à la société Adour développement industries et commerce, à la société Auchan Hypermarché et à la société Distribution Casino France.

Délibéré après l’audience du 21 mai 2026 à laquelle siégeaient :

M^me Balzamo, présidente

M^me Molina-Andréo, présidente-assesseure,

M. Ellie, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2026.

Le rapporteur,

S. ELLIELa présidente,

E. BALZAMO

La greffière,

S. LARRUE

La République mande et ordonne au ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l’artisanat, du tourisme et du pouvoir d’achat, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.