Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me B… A… a demandé au tribunal administratif de Limoges d’annuler la délibération du 13 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Châteauroux Métropole a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté d’agglomération ainsi que la décision du 1er mai 2020 rejetant son recours gracieux.

Par un jugement n° 2001763 du 8 février 2024, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et deux mémoire enregistrés les 9 avril 2024, 6 février 2025 et 18 avril 2025, M^me A…, représentée par la SCP Enjea Avocats, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 8 février 2024 du tribunal administratif de Limoges ;

2°) d’annuler la délibération du 13 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Châteauroux Métropole a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté d’agglomération ainsi que la décision du 1er mai 2020 rejetant son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Châteauroux Métropole la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le dossier soumis à enquête publique ne comportait pas l’ensemble des avis émis par les personnes consultées ou associées à la procédure d’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal en méconnaissance de l’article R. 153-8 du code de l’urbanisme ;

 – les modifications du règlement et du zonage du secteur As ne procèdent pas de l’enquête publique ;

 – l’article 1As du règlement du PLUi est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation, dès lors que la création d’une sous-destination au sein des espaces agricoles ne relève pas de la compétence des auteurs du PLUi qui n’a pas vocation à réglementer l’activité agricole et que le règlement du secteur As n’est pas cohérent avec le préambule de la zone agricole et avec l’objectif de développement du maraîchage ;

 – le caractère trop restrictif du règlement du sous-secteur As méconnait la vocation agricole des terres ;

 – l’interdiction des installations de production d’énergie renouvelable en secteur As n’est pas suffisamment justifiée par le rapport de présentation ;

 – le classement en zone As des parcelles cadastrées section ZR, nos 29 (en partie), 30, 31, 32, 14 et 24 est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 9 septembre 2024 et le 13 mars 2025, la communauté d’agglomération Châteauroux Métropole, représentée par la SELARL Seban et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M^me A… sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M. Ellie,

 – les conclusions de M. Kauffmann, rapporteur public,

 – et les observations de M^e Giamarchi, représentant M^me B… A… et celles de M^e Baron, représentant la communauté d’agglomération Châteauroux Métropole.

Une note en délibéré a été enregistrée pour M^me A… le 8 juin 2026.

Considérant ce qui suit :

1. La communauté d’agglomération Châteauroux Métropole a adopté son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) par une délibération du 13 février 2020. M^me A…, propriétaire d’une exploitation agricole sur le territoire de la commune de Déols, couverte par ce PLUi, relève appel du jugement du 8 février 2024 par lequel le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 13 février 2020 et de la décision du 1er mai 2020 rejetant son recours gracieux.

2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 153-8 du code de l’urbanisme : « Le dossier soumis à l’enquête publique est composé des pièces mentionnées à l’article R. 123-8 du code de l’environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure (…) ».

3. Il ressort de la délibération contestée que le dossier de PLUi arrêté a été transmis pour consultation et avis à la mission régionale de l’autorité environnementale, aux communes membres de Châteauroux Métropole et aux personnes publiques associées à son élaboration, 9 avis ayant été reçus de ces dernières. La délibération indique également que le dossier d’enquête publique était constitué notamment des avis émis par les personnes publiques associées. Le rapport du commissaire enquêteur mentionne l’ensemble des avis émis, notamment ceux de l’unité départementale de l’architecture et du patrimoine, de RTE, de GRT Gaz et d’Orange. Le contenu de ces derniers avis, remis sous format électronique, a été intégré dans le dossier d’enquête publique, ainsi qu’il ressort des mentions de la délibération contestée qui font foi jusqu’à preuve du contraire. En outre, un tableau comportant les réponses apportées aux avis des personnes publiques associées était joint au dossier d’enquête publique. Il ressort également des pièces du dossier que la chambre régionale du commerce et de l’industrie et la chambre des métiers et de l’artisanat ont été consultées mais n’ont pas émis d’avis dans le délai de trois mois imparti par l’article R. 153-4 du code de l’urbanisme, leur avis étant dans cette hypothèse réputé favorable. Le moyen tiré des insuffisances du dossier d’enquête publique quant aux avis des personnes publiques associées doit donc être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme : « A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : 1° L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d’enquête aient été présentés lors d’une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l’avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli (…) ». Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

5. Les modifications en cause, postérieures à l’enquête publique, portent d’une part sur la rédaction de l’article 1As du règlement du PLUi et d’autre part sur l’extension du secteur As à certaines parcelles, dont celles appartenant à la requérante et situées dans le périmètre de protection rapprochée du captage d’eau de Montet-Chambon.

6. Il ressort des pièces du dossier que le secteur As « correspond aux terres agricoles sensibles d’un point de vue écologique et paysager (abords des réservoirs de biodiversité, entrées de ville etc.) ». Il vise à préserver la qualité de certaines entrées de ville en restreignant les possibilités de construire à des fins agricoles. Le rapport de présentation ajoute que ce secteur a vocation à « préserver les abords des espaces habités (et ainsi éviter les conflits d’usage) en restreignant les possibilités de construire à des fins agricoles aux activités de maraîchage », une telle disposition devant permettre « le développement d’une agriculture périurbaine (…) ». Ce secteur doit également permettre de protéger la ressource en eau, dans le périmètre de protection rapprochée du captage de Montet-Chambon. Pour répondre à l’observation des services de l’État demandant à la collectivité de réfléchir « à un projet d’agriculture urbaine et péri-urbaine ancrant le territoire dans la transition écologique », le règlement du secteur As a été modifié afin d’autoriser « uniquement les constructions de » type serres démontables, tunnels plastiques « . L’État a également demandé que la nécessité d’améliorer la qualité de l’eau pour les trois aires d’amélioration de captage prioritaires, parmi lesquelles Déols – Montet-Chambon » soit davantage mise en avant ". Pour répondre à cet objectif, le zonage a été modifié, les terrains compris dans le périmètre de protection rapprochée du captage d’eau étant reclassés dans le secteur As. Ces deux modifications apportées à l’issue de l’enquête publique procèdent ainsi des observations émises par les services de l’État, alors même que ces derniers n’ont pas indiqué précisément la nature des modifications souhaitées, et ne remettent pas en cause l’économie générale du projet au regard de leur caractère très limité, tant du point de vue des prescriptions réglementaires que du zonage. Elles n’ont ainsi pas d’effet sensible sur le parti d’aménagement retenu par les auteurs du PLUi, au regard de l’objet et du périmètre de ce document.

7. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 101-3 du code de l’urbanisme : « La réglementation de l’urbanisme régit l’utilisation qui est faite du sol, en dehors des productions agricoles, notamment la localisation, la desserte, l’implantation et l’architecture des constructions (…) ». Aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». L’article L. 151-9 du code de l’urbanisme dispose que : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : « I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (…) ». Aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ». Aux termes de l’article R. 151-23 du code de l’urbanisme : " Peuvent être autorisées, en zone A : 1° Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées au titre de l’article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ".

8. Il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

9. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

10. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

11. M^me A… soutient que l’article 1As serait entaché d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que la création d’une sous-destination au sein des espaces agricoles ne relève pas de la compétence des auteurs du PLUi, lequel n’a pas vocation à réglementer l’activité agricole, et que le règlement du secteur As n’est pas cohérent avec le préambule de la zone agricole et avec l’objectif de développement du maraîchage. Il ne permettrait pas davantage de protéger efficacement le point de captage d’eau de Montet-Chambon. Le caractère trop restrictif du règlement du sous-secteur AS méconnaitrait enfin la vocation agricole des terrains concernés.

12. Le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) fixe cinq axes, déclinés en objectifs, en matière économique, d’habitat, de restructuration urbaine et de consommation d’espace, de mobilité, d’environnement d’énergie et de grands équipements. A cet égard, le PADD entend tout à la fois maîtriser l’étalement urbain et préserver les surfaces foncières agricoles, préserver la qualité de vie des habitants, préserver et sécuriser la ressource en eau potable. Il vise notamment à réaménager progressivement les entrées de l’agglomération et accentuer l’effort de végétalisation et de mise en valeur des éléments naturels aux entrées des villes. S’agissant des zones agricoles, le PADD a pour objectif de permettre le développement des exploitations existantes, la création de nouveaux bâtiments et de nouveaux sites d’exploitation en recherchant une bonne intégration paysagère et architecturale, économiser les terres agricoles, préserver les grands équilibres entre milieux agricoles, naturels et urbanisés, et préserver des ceintures jardinées naturelles autour des bourgs.

13. Le secteur As, relatif aux terres agricoles sensibles d’un point de vue écologique et paysager, vise à répondre à trois objectifs, ainsi qu’il a été mentionné au point 6 du présent arrêt : la protection des entrées de ville, le développement d’une agriculture périurbaine compatible avec les abords habités et la protection de la ressource en eau. Le règlement de la zone A prévoit que « toutes les occupations et utilisations du sol sont interdites dans l’ensemble de la zone A », à l’exception de celles renseignées dans un tableau présenté en page 166. Selon ce tableau, sont notamment autorisés en zone As « l’exploitation agricole, uniquement s’il s’agit de constructions de type serres démontables tunnels plastiques, etc. », ainsi que « les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l’acte de production et dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ». Sont également autorisées, sous certaines conditions, les constructions à usage de logement de l’exploitant.

14. Tout d’abord, il résulte de la combinaison de ces articles que si, hormis les installations nécessaires aux services publics, la possibilité de construire en zone A est réservée aux seules installations agricoles, aucune disposition ne fait obstacle à la délimitation, à l’intérieur d’une zone A, de sous-secteurs où les constructions liées à l’agriculture sont, soit soumises à des conditions restrictives, soit interdites. La réglementation en secteur As n’a par ailleurs ni pour objet ni pour effet de règlementer l’activité agricole elle-même, mais seulement de limiter les constructions et installations autorisées dans les espaces agricoles considérés comme sensibles en raison de leur situation en entrée de ville, proche des espaces habitées ou d’un captage d’eau protégé. Cette réglementation n’a pas davantage pour effet d’interdire toutes les activités agricoles à l’exception du maraichage. Par suite, le moyen tiré de ce que les auteurs du PLUi auraient commis une erreur de droit en délimitant un secteur As où les constructions de nature agricole sont limitées ne peut qu’être écarté.

15. Ensuite, le secteur As n’est pas incohérent avec le préambule de la zone agricole et avec l’objectif de développement du maraichage, dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que le caractère restrictif des installations autorisées en zone As, limitées aux équipements légers et démontables, empêcherait les activités de maraichage, qui n’impliquent pas nécessairement la construction de bâtiments pérennes, tels que des hangars, sur le terrain d’assiette des cultures. Le règlement autorise d’ailleurs aussi, sous certaines conditions, les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles. Il n’interdit pas davantage l’aménagement des bâtiments existants. Enfin, l’agriculture « périurbaine » est en relation directe avec la préservation des entrées de ville, la préservation des équilibres et la protection de la ressource en eau, sans méconnaitre les autres objectifs liés à la préservation des zones agricoles et le développement, sous certaines conditions, des exploitations existantes. Par ailleurs, le règlement de la zone a pu légalement autoriser les locaux techniques et industriels des administrations, qui répondent à une finalité d’intérêt général et qui doivent rester, en tout état de cause, compatibles avec l’exercice d’une activité agricole et ne pas porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, tel que prévu par les dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme. De tels équipements ne doivent pas non plus porter atteinte à la sécurité publique, protégée par l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. Ainsi, le règlement ne présente pas d’incohérence avec les objectifs contenus dans le projet d’aménagement et de développement durable et ceux impartis à la zone agricole.

16. Par ailleurs, si le règlement de la zone As interdit les installations de production d’énergies renouvelables, cette interdiction doit être regardée comme ne portant que sur des ouvrages autonomes, tels que des parcs photovoltaïques ou des éoliennes, mais pas sur des installations photovoltaïques réalisées sur les toitures des bâtiments existants ou à créer.

17. Enfin, les parcelles en litige ont été classées en secteur As en raison de leur proximité avec le captage d’eau de Montet-Chambon, qui approvisionne en eau environ un tiers du département. La nécessité de protéger ce captage et la qualité de la ressource en eau justifie les limitations à la possibilité de construire imposées par le règlement du PLUi, les auteurs de ce document n’ayant, par suite, pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en procédant au classement des parcelles appartenant à la requérante en zone As.

18. Il résulte de tout ce qui précède que M^me A… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande.

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté d’agglomération Châteauroux Métropole, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demande M^me A… au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros à verser à la communauté d’agglomération Châteauroux Métropole au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M^me A… est rejetée.

Article 2 : M^me A… versera à la communauté d’agglomération Châteauroux Métropole une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me B… A… et à la communauté d’agglomération Châteauroux Métropole.

Délibéré après l’audience du 21 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Balzamo, présidente,
M^me Molina-Andreo, présidente-assesseure,
M. Ellie, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2026.

Le rapporteur,

S. ELLIE

La présidente,

E. BALZAMO

La greffière,

S. LARRUE

La République mande et ordonne au préfet de l’Indre, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N° 24BX00874