Procédure contentieuse antérieure :

M^me D… F…, M^me J… F…, M^me E… F…, M^me B… F…, M. G… F… et M. A… F… ont demandé au tribunal administratif d’Amiens de condamner l’État à verser à chacun d’eux la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice moral résultant du décès de M. H… F… du fait de sa contamination par le virus responsable de la covid-19 et de le condamner, en outre, à verser à M^me D… F… une somme de 10 316 euros au titre de ses pertes de revenus et des frais de concession funéraire, et à M^me J… F… la somme de 2 622 euros au titre des frais d’obsèques.

Par un jugement no 2003018 du 16 février 2023, le tribunal administratif d’Amiens a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 13 avril 2023 et le 13 juin 2024, les consorts F…, représentés par M^e Palumbo, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de condamner l’État à verser à chacun d’eux la somme de 50 000 euros, assortie des intérêts à taux légal, en réparation du préjudice moral résultant du décès de M. H… F… du fait de sa contamination par le virus responsable de la covid-19 et de le condamner, en outre, à verser à M^me D… F… une somme de 10 316 euros, assortie des intérêts à taux légal, au titre de ses pertes de revenus et des frais de concession funéraire, et à M^me J… F… la somme de 2 622 euros, assortie des intérêts à taux légal, au titre des frais d’obsèques ;

3°) de mettre à la charge de l’État une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Ils soutiennent que :

le jugement est irrégulier faute pour la minute d’être revêtue des signatures requises par l’article R. 741-7 du code de justice administrative ;

l’État a commis une faute dans sa communication sur la pandémie de covid-19, s’agissant de l’utilité des masques et de l’éventualité de mesures de fermeture des lieux publics, qui n’a pas permis à la population de se protéger ;

la pénurie de matériel médical et la carence en lits d’hôpitaux n’a pas permis à M. H… F… de bénéficier de soins adaptés, ce qui constitue une faute de l’État dans la mesure où celui-ci est compétent pour lutter contre les épidémies ;

les carences et actions fautives de l’État sont à l’origine de la contamination de M. H… F… ;

le décès de M. H… F… des suites de sa contamination par le virus de la covid-19 sont à l’origine de leurs préjudices ;

ils sont fondés à solliciter l’indemnisation de leurs préjudices : 50 000 euros chacun au titre de leur préjudice d’affection ; 316 euros pour l’épouse de M. F… au titre des frais de concession funéraire, et 10 000 euros pour sa perte de revenus ; 2 622 euros pour M^me J… F… au titre des frais d’obsèques.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 mai 2024, la ministre du travail, de la santé et des solidarités conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

l’État n’a commis aucune faute dans la gestion de la crise de la covid-19 ;

à titre subsidiaire, les fautes reprochées à l’État ne sont pas directement à l’origine de la contamination de M. H… F… par le virus de la covid-19 ;

aucune perte de chance ne peut être retenue ;

à titre infiniment subsidiaire, le préjudice de perte de revenus n’est pas établi et les sommes demandées au titre du préjudice d’affection doivent être ramenées à de plus justes proportions.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code de la santé publique ;

le décret n°2020-260 du 16 mars 2020 ;

l’arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendues au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Regnier, rapporteure,

- et les conclusions de M. Groutsch, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

M. H… F… a été pris en charge par la polyclinique St Côme de Compiègne le 22 mars 2020 pour une pneumopathie hypoxémiante liée à la contraction du virus de la covid-19. Il est décédé le 29 mars 2020. Son épouse, M^me D… F…, et leurs cinq enfants, ont saisi le 25 mai 2020 le premier ministre d’une demande indemnitaire préalable, en raison de la carence fautive de l’État à mettre en œuvre les mesures destinées à prévenir et gérer cette crise sanitaire, à l’origine de la contamination de M. F…. Cette demande étant restée sans réponse, M^me F… et ses enfants ont saisi le tribunal administratif d’Amiens d’une demande de condamnation de l’État. Ils relèvent appel du jugement, rendu le 16 février 2023, par lequel le tribunal administratif d’Amiens a rejeté leur demande.

Sur la régularité du jugement :

Aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience. ». Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement du 16 février 2023 est signée par la présidente de la formation de jugement, la rapporteure et la greffière d’audience. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité du jugement à ce titre doit être écarté.

Sur les conclusions indemnitaires :

D’une part, il résulte de l’instruction que, dès 2004, à la suite des premières manifestations chez l’homme du virus H5N1 et conformément aux recommandations de l’Organisation mondiale de la santé, la France s’est dotée d’un plan « pandémie grippale » élaboré par le Secrétariat général de la défense nationale et actualisé chaque année. Ce plan prévoyait notamment la constitution, par l’État, d’un stock d’un milliard de masques anti-projections, dits chirurgicaux, destinés aux personnes malades. En 2009, le stock national de masques était constitué d’un milliard de masques chirurgicaux et de 700 millions de masques de protection respiratoire individuelle, de type FFP2.

En octobre 2011, ce plan a été révisé pour tenir compte des enseignements de la gestion de l’épisode de grippe A (H1N1) survenu en 2009, alors que la réponse apportée à cet épisode était regardée comme ayant été surdimensionnée, en retenant comme orientation de privilégier la flexibilité et l’adaptation aux caractéristiques de chaque pandémie. Saisi, dans le cadre de cette révision, quant à la stratégie à adopter concernant le stock national de masques à constituer en prévision de l’émergence d’un agent à transmission respiratoire hautement pathogène, le Haut Conseil de la santé publique a recommandé, dans un avis du 1er juillet 2011, « la constitution d’un stock tournant, impliquant la libération (par exemple vers les hôpitaux pour l’usage en soins courants) et la reconstitution régulière d’une partie du stock et ce compte tenu des durées de péremption de ces masques ». Le plan révisé a prévu notamment la constitution d’un stock national de masques destinés aux personnes malades et à leur entourage, géré par l’Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), établissement intégré à Santé Publique France à compter du 1er mai 2016, sans fixer de cible chiffrée, et précise que l’acquisition d’équipements de protection individuelle pour la protection des personnels dans le cadre de leur activité professionnelle relève de la responsabilité de chaque employeur, public ou privé. Ce plan a été complété, en mai 2013, par une « doctrine pour protéger les travailleurs contre les maladies hautement pathogènes à transmission respiratoire », élaborée par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, qui réaffirme la responsabilité des employeurs, y compris les établissements de santé et médico-sociaux, dans la constitution de stocks de masques de type FFP2 pour leur personnel, et, en juin 2013, par une instruction du ministre de la santé aux directeurs généraux d’agences régionales de santé, qui prévoit la constitution de stocks tactiques zonaux positionnés dans les établissements de santé.

Ainsi, à compter de 2013, la stratégie de l’État en matière de masques a reposé sur trois niveaux de stocks : un stock national stratégique de masques chirurgicaux destinés aux personnes symptomatiques et à leurs proches, des stocks tactiques zonaux de masques chirurgicaux et de masques de type FFP2 dans les établissements de santé destinés aux patients et aux professionnels de santé et des stocks de masques de type FFP2 constitués par les employeurs privés ou publics, dont les établissements de santé et médico-sociaux, en fonction de leur évaluation du risque pour leur personnel. Le principe d’un stock stratégique national minimal tournant a de nouveau été retenu en mai 2019 par le groupe d’experts présidé par le professeur I… C…, saisi par le ministre de la santé, en novembre 2016, d’une demande d’avis sur l’évolution de la stratégie à adopter en matière de contre-mesures médicales, et notamment de stockage des masques. Les arbitrages rendus ont conduit à stabiliser le stock stratégique national à hauteur de 100 millions de masques chirurgicaux destinés aux personnes symptomatiques et à leurs proches.

Dans ces conditions, alors que la constatation ex post de l’insuffisance du nombre de masques disponibles au sein du stock national pour répondre aux besoins de protection de la population lors d’une crise sanitaire particulière ne saurait par elle-même caractériser la méconnaissance par l’État de ses obligations en matière de préparation aux alertes et crises sanitaires et alors qu’une telle préparation est nécessairement tributaire des ressources et moyens que l’État peut raisonnablement allouer à cette mission, afin de faire face à un risque particulier parmi l’ensemble des différentes menaces possibles, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’État, qui, conformément à ces obligations, a identifié dès 2004 le risque d’émergence d’un agent respiratoire hautement pathogène, a élaboré, à compter de cette date, une doctrine, régulièrement réévaluée, de constitution et d’utilisation de plusieurs niveaux de stocks de masques et a constitué un stock stratégique national de 100 millions de masques chirurgicaux, aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité dans la mise en œuvre de sa mission de préparation aux alertes et crises sanitaires au motif que le dimensionnement du stock national de masques n’aurait pas été suffisant pour lutter contre une épidémie mondiale liée à un agent respiratoire hautement pathogène.

D’autre part, il y a lieu, par adoption des motifs retenus par les premiers juges aux points 5 à 16 du jugement attaqué, d’écarter l’existence des autres fautes invoquées par les requérants et tenant à la communication gouvernementale au début de la pandémie de covid-19 et à l’impréparation de l’État dans la gestion de la crise sanitaire.

Enfin, les consorts F… soutiennent qu’en supprimant des lits d’hospitalisation depuis 1979, l’État a commis une faute dans sa stratégie de gestion des lits d’hôpitaux, qui a contribué à l’absence de places d’hospitalisation disponibles en nombre suffisant pour la prise en charge des patients atteints de la covid-19, dont M. F…. Toutefois, l’action en manquement dont est ainsi saisie la cour porte sur le choix des pouvoirs publics dans la définition générale de la politique publique en matière de santé publique dont il n’appartient pas au juge administratif de connaître, et excède, par suite, l’office du juge.

Il résulte de ce qui précède que les consorts F… ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Amiens a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas la partie perdante, la somme que les consorts F… demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : la requête de M^me D… F… et autres est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M^me D… F…, désignée à cette fin dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 751-3 du code de justice administrative et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

Délibéré après l’audience du 25 novembre 2025 à laquelle siégeaient :

- M. Benoît Chevaldonnet, président de chambre,

- M. Laurent Delahaye, président-assesseur,

- M^me Caroline Regnier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2025

La rapporteure,

Signé : C. Regnier

Le président de chambre,

Signé : B. Chevaldonnet

La greffière,

Signé : A-S. Villette

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

par délégation,

La greffière