Vu la procédure suivante,

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… C… et M^me B… C… ont demandé au tribunal administratif de Rouen d’annuler l’avis défavorable rendu le 7 mars 2022 par le ministre de l’intérieur relatif à l’exploitation d’un point de vente de la Française des Jeux (FDJ) au sein de l’établissement « Le Mirage » sis à Rouen.

Par un jugement n° 2201875 du 18 juillet 2024, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande.

Procédure devant la Cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 août 2024 et le 6 mars 2025, M. C… et M^me C…, représentés par M^e Dubreuil, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la décision du 7 mars 2022 ;

3°) de mettre à la charge de l’administration une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

l’avis est entaché d’erreur d’appréciation quant à leur situation dès lors que les faits reprochés à M. C… sont anciens et que ceux reprochés à M^me C… sont intervenus à l’extérieur d’un autre établissement dont elle n’était ni gérante ni associée à l’époque de ces faits ;

le tribunal a procédé à tort à une substitution de motifs dès lors que le motif tiré de l’opacité du montage financier n’est pas fondé.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 février 2025, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

les moyens soulevés par les appelants ne sont pas fondés ;

à titre subsidiaire, le motif tiré de l’opacité du montage financier de l’opération d’acquisition peut être substitué au motif tiré du risque pour l’ordre public.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code de la sécurité intérieure ;

le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 22 janvier 2026 :

le rapport de M^me Potin, première conseillère ;

les conclusions de M. Degand, rapporteur public ;

les observations de M^e Dubreuil, représentant M. et M^me C….

Considérant ce qui suit :

Après s’être portés acquéreurs, le 17 juin 2021, du Bar-Tabac-Jeux « Le Mirage », situé avenue Jean Rondeaux, à Rouen, M. et M^me C… ont déposé une demande aux fins d’obtenir une autorisation d’exploitation d’un poste d’enregistrement de jeux de loterie et de paris de la Française des jeux. Le 7 mars 2022, le chef du service central des courses et jeux du ministère de l’intérieur a émis un avis défavorable à cette demande. M. et M^me C… relèvent appel du jugement du 18 juillet 2024 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande tendant à l’annulation de l’avis défavorable du ministre de l’intérieur du 7 mars 2022.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

Aux termes de l’article L. 320-2 du code de la sécurité intérieure : « Les jeux d’argent et de hasard qui, à titre dérogatoire, sont autorisés en application de l’article L. 320-6 ne sont ni un commerce ordinaire, ni un service ordinaire ; ils font l’objet d’un encadrement strict aux fins de prévenir les risques d’atteinte à l’ordre public et à l’ordre social, notamment en matière de protection de la santé et des mineurs. / A cet effet, leur exploitation est placée sous un régime de droits exclusifs, d’autorisation ou d’agrément, délivrés par l’État. ». L’article L. 320-3 du même code prévoit que : « La politique de l’État en matière de jeux d’argent et de hasard a pour objectif de limiter et d’encadrer l’offre et la consommation des jeux et d’en contrôler l’exploitation afin de : / 1° Prévenir le jeu excessif ou pathologique et protéger les mineurs ; / 2° D… l’intégrité, la fiabilité et la transparence des opérations de jeu ; / 3° Prévenir les activités frauduleuses ou criminelles ainsi que le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ; / 4° Veiller à l’exploitation équilibrée des différents types de jeu afin d’éviter toute déstabilisation économique des filières concernées. ». L’article L. 320-6 de ce code dispose que : « Par dérogation aux articles L. 320-1 et L. 324-3, peuvent être autorisés : / (…) : 3° L’exploitation de jeux de loterie soumis à un régime de droits exclusifs, conformément aux dispositions du chapitre II ter du présent titre ; / (…) / 5° L’exploitation de paris hippiques en réseau physique de distribution hors hippodrome et dans l’hippodrome soumis à un régime de droits exclusifs conformément à l’article 5 de la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de règlementer l’autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux ; / (…). ». Enfin, aux termes de l’article R. 322-18-1 dudit code : « Lorsque la société la Française des jeux autorise des personnes privées à exploiter des postes d’enregistrement de jeux de loterie, son autorisation est accordée après avis conforme du ministre de l’intérieur émis en considération des enjeux d’ordre public, de sécurité publique et de protection de la santé et des mineurs, mentionnés à l’article L. 320-2. ».

Il appartient à l’autorité administrative de déterminer si le comportement ou les agissements de l’intéressé sont contraires à l’honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l’État, et s’ils sont ou non compatibles avec l’organisation et à l’exploitation relevant des domaines des jeux. Pour ce faire, l’autorité administrative procède, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, à une appréciation globale de l’ensemble des éléments dont elle dispose.

Pour fonder son avis défavorable conforme, le directeur du service central des courses et jeux (SCCJ) du ministère de l’intérieur a considéré, au vu des informations recueillies lors de l’enquête administrative réalisée dans le cadre de l’instruction de la demande de M. et M^me C…, d’une part, que M. C… ne présentait pas les conditions de moralité et d’honorabilité nécessaires à l’obtention des autorisations sollicitées, dès lors que l’enquête administrative avait permis de révéler que l’intéressé avait été mis en cause dans une procédure judiciaire et, d’autre part, que M^me C…, sa cousine, ne présentait pas suffisamment de garantie de prévention des risques d’atteinte à l’ordre public dès lors qu’elle avait fait l’objet de deux avis défavorables du SCCJ en 2021 lorsqu’elle était gérante du « Café de la cité », à Saint-Etienne-du-Rouvray, en raison de la moralité de son associé, des troubles à l’ordre public constatés impliquant l’établissement et du manque de transparence du montage financier de l’acquisition de cet établissement.

S’il ressort des pièces du dossier que l’appelant a été condamné dans le cadre d’une composition pénale pour des faits de violences avec armes en 2009 et a cherché à en minimiser la gravité lors de son audition au cours de l’enquête administrative, ces faits ne peuvent toutefois pas caractériser, à eux seuls, un défaut d’honorabilité eu égard à leur ancienneté, à leur nature délictuelle, à l’absence de récidive et à la réponse pénale qui leur a été apportée.

Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l’appelante a fait l’objet de deux avis défavorables du SCCJ en 2021. Ces avis défavorables étaient fondés, pour le premier, sur les antécédents judiciaires de son associé et pour le second, sur les conditions financières dans lesquelles s’est opéré le rachat par M^me C… des parts de cet associé. Pour formuler ce nouvel avis défavorable contesté, le chef du service central des courses et jeux s’est fondé sur le fait que l’établissement en cause avait fait l’objet de fusillades à l’arme automatique en 2017 et 2021. Or, d’une part, l’intéressée apporte la preuve qu’elle n’était pas la gérante de l’établissement en 2017 et d’autre part, il ressort des pièces du dossier que les circonstances de la seconde fusillade, intervenue en 2021 à l’extérieur de l’établissement sur la voie publique, ne sont pas spécifiées par le rapport d’enquête. Il en est de même en ce qui concerne l’infraction au séjour des étrangers reprochée, qui n’a pas été précisée et est restée sans suites. Ainsi, ces éléments, pris dans leur ensemble, sont insuffisamment précis et circonstanciés pour caractériser le défaut d’honorabilité et de moralité retenu par l’autorité administrative.

Ainsi, en se fondant sur ces motifs et en tirant la conséquence que les intéressées ne présentaient pas les conditions de moralité nécessaires à l’exercice d’une activité dans le domaine des jeux en considération des enjeux d’ordre public, de sécurité publique et de protection de la santé et des mineurs auxquels est subordonnée la délivrance de l’autorisation demandée, le ministre a entaché son avis défavorable du 7 mars 2022, d’erreurs d’appréciation.

Toutefois, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué, le juge peut procéder à la substitution demandée.

Le ministre de l’intérieur fait valoir, dans ses mémoires en défense de première instance et d’appel, communiqués aux requérants, un autre motif tiré de l’opacité du montage financier de l’opération. Il ressort à cet égard des pièces versées aux débats que l’enquête menée par le SCCJ n’a pas permis de déterminer avec précision l’origine de l’intégralité des fonds mobilisés dans le cadre de l’acquisition de l’établissement « Le Mirage ». Ainsi, il ressort des procès-verbaux d’auditions des intéressés, qu’ils ont tenu des déclarations contradictoires en ce qui concerne la répartition entre eux des apports personnels nécessaires à la réalisation de cette opération. En outre, le schéma de financement de l’opération demeure opaque dès lors que le montant total du projet n’était pas précisé ni définitif et en l’absence de l’obtention de tout prêt de nature professionnelle. Si M. C… soutient que son apport personnel provient pour partie d’un prêt personnel d’un montant de 20 000 euros et pour partie de la cession de ses parts dans l’entreprise de construction dont il était associé à hauteur de 25 000 euros, il n’a toutefois pas été en mesure de préciser aux enquêteurs l’identité du nouvel acquéreur, dont il ressort des pièces du dossier que ce dernier n’est pas connu des services fiscaux ni les modalités exactes de remboursement de son prêt, eu égard à la modestie de ses revenus annuels (10 808 euros nets). Enfin, les appelants ne peuvent se prévaloir d’évènements postérieurs à la date de la décision en litige pour apprécier leur situation financière, tels que les résultats nets de la société constituée pour exploiter le fonds de commerce racheté, ou le versement d’une indemnité d’éviction dans le cadre du projet de renouvellement urbain du quartier du Madrillet, où se situait l’établissement précédant de M^me C…, le « Bar de la cité » destiné à être démoli et pour lequel le congé du bail a été fixé au mois de mai 2023.

Dès lors, le ministre de l’intérieur pouvait valablement, pour les motifs énoncés au point précédent, émettre un avis défavorable à la demande d’autorisation d’exploiter des postes de jeux de loterie et de paris présentée par M. et M^me C… et il ressort des pièces du dossier qu’il aurait pris la même décision s’il avait entendu se fonder initialement sur ce motif. Par suite, il y a lieu, ainsi que l’ont fait les premiers juges, de procéder à la substitution de motifs demandée en défense, qui n’a pas pour effet de priver les intéressés d’une garantie procédurale.

Il résulte de tout ce qui précède que M. et M^me C… ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande.

Sur les frais de l’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, la somme demandée par M. et M^me C… au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. et M^me C… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… C…, à M^me B… C… et au ministre de l’intérieur.

Délibéré après l’audience du 22 janvier 2026 à laquelle siégeaient :

M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur, assurant la présidence de la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative,

M. Vincent Thulard, premier conseiller,

M^me Marjolaine Potin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe 5 février 2026.

La rapporteure,

Signé : M. Potin

Le président de la formation de jugement,

Signé : F-X. de Miguel

La greffière,

Signé : N. Roméro

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Nathalie Roméro

2