Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me F… C… a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d’annuler la décision du 19 novembre 2018 par laquelle le président du conseil départemental de la Haute-Loire a prononcé le retrait de son agrément d’assistante maternelle, de condamner le département de la Haute-Loire à lui verser la somme de 30 000 euros en réparation des préjudices qu’elle a subis du fait de l’illégalité de cette décision et de mettre à la charge du département de la Haute-Loire la somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1900111 du 19 septembre 2019, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la décision du président du conseil départemental de la Haute-Loire du 19 novembre 2018 retirant l’agrément en qualité d’assistante maternelle de M^me C…, a condamné le département de la Haute-Loire à verser à M^me C… une somme de 6 090 euros en réparation du préjudice subi, a mis à la charge du département une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus de la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 18 novembre 2019 et un mémoire enregistré le 18 septembre 2020, le département de la Haute-Loire, représenté par M^e D…, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 1900111 du 19 septembre 2019 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ;

2°) de mettre à la charge de M^me C… la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

 – dès lors que M^me C… a été en mesure de présenter devant la commission consultative paritaire départementale ses observations orales concernant les dysfonctionnements de sa pratique professionnelle et son déni de ses difficultés, il est fondé à solliciter une substitution de motif en se fondant sur le fait que, l’intéressée n’étant pas disposée à remettre en cause ses méthodes éducatives, les conditions de sécurité et la qualité de l’accueil des enfants n’était plus garantie ;

 – en ne prenant pas en compte les éléments constitutifs de maltraitance psychologique, les premiers juges ont fait une inexacte application de l’article L. 421-3 du code de l’action sociale et des familles ;

 – le rappel à la loi dont a fait l’objet M^me C… confirme que le procureur de la République a estimé que les faits de violence aggravée qui lui étaient reprochés étaient établis et constituaient une infraction ; cette mesure, prise en application de l’article 41-1 du code de procédure pénale, justifiait le retrait d’agrément ;

 – le jugement attaqué est intervenu en méconnaissance des droits de la défense ;

 – le jugement attaqué a méconnu l’autorité de la chose jugée au pénal ;

 – les témoignages produits par M^me C… sont irrecevables dès lors que ceux-ci ne sont pas accompagnés d’une copie de la pièce d’identité de leurs auteurs et ne comportent pas les indications prévues à l’article 202 du code de procédure civile ;

 – les attestations favorables à M^me C… ne sauraient avoir d’incidence sur la plainte pour mauvais traitement qui a été déposée à son encontre et qui a donné lieu à un rappel à la loi ;

 – le préjudice financier allégué par M^me C…, et contesté par le département dans ses écritures de première instance, n’est pas établi ; M^me C…, qui a retrouvé son agrément depuis le jugement attaqué, peut travailler et accueillir des enfants ;

 – M^me C… ne justifie pas d’un préjudice d’incidence professionnelle ni d’un préjudice moral ;

 – le retrait d’agrément contesté n’est pas entaché d’erreur d’appréciation.

Par des mémoires en défense enregistrés le 13 février 2020 et le 10 novembre 2020, M^me C…, représentée par M^e A…, conclut, dans le dernier état de ses écritures :

1°) au rejet de la requête ;

2°) par la voie de l’appel incident, à la réformation du jugement n° 1900111 du 19 septembre 2019 en ce que le tribunal administratif de Clermont-Ferrand n’a pas fait droit à l’intégralité de ses prétentions indemnitaires ;

3°) à la condamnation du département de la Haute-Loire à lui verser la somme de 609 euros par mois à compter du 1^er décembre 2018 jusqu’au prononcé de l’arrêt à intervenir au titre de sa perte de revenus, la somme de 37 137 euros au titre de la période courant du 1^er janvier 2022 jusqu’à la date à laquelle elle fera valoir ses droits à la retraite, la somme de 10 000 euros au titre du préjudice d’incidence professionnelle et la somme de 10 000 euros au titre du préjudice moral ;

4°) à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de département de la Haute-Loire au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – la substitution de motifs sollicitée par le département a pour effet de la priver d’une garantie procédurale dès lors qu’elle n’a pas été informée que la mesure envisagée reposait sur des dysfonctionnements dans sa pratique professionnelle et son déni à reconnaitre ses difficultés ;

 – la décision de retrait d’agrément ne pouvait être fondée sur une simple suspicion non étayée ;

 – le département n’a pas procédé à des investigations spécifiques sur les faits reprochés ;

 – le rappel à la loi n’a pas autorité de la chose jugée ;

 – elle a subi une perte de revenus au titre de l’année 2019 d’environ 1 000 euros par mois ; en 2020, sa perte de revenus s’élève à environ 500 euros par mois ; le versement de l’aide au retour à l’emploi devant cesser en décembre 2021 et alors qu’elle ne pourra faire valoir ses droits à la retraite qu’en janvier 2024, sa perte de revenus au cours de cette période est évaluée à 37 137 euros ;

 – la perte de revenus a des conséquences sur le calcul de ses droits à la retraite ;

 – elle a subi un préjudice d’incidence professionnelle, évalué à 10 000 euros ;

 – elle a subi un préjudice moral ainsi que des troubles psychologiques consécutifs à la plainte qui a été déposée à son encontre et qui a justifié la décision illégale de retrait d’agrément ; elle a droit à ce titre à la somme de 10 000 euros.

Par une ordonnance du 28 octobre 2020, la clôture de l’instruction a été fixée au 17 novembre 2020.

Un mémoire, présenté pour le département de la Haute-Loire, a été enregistré le 12 mai 2021, et n’a pas été communiqué en application de l’article R. 613-3 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code de l’action sociale et des familles ;

 – le code de procédure pénale ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M. Pin, premier conseiller,

 – les conclusions de M^me Cottier, rapporteure publique,

 – et les observations de M^e D…, représentant le département de la Haute-Loire, et celles de M^e B…, représentant M^me C….

Considérant ce qui suit :

1. A la suite d’un signalement effectué le 17 avril 2018, puis d’une plainte pour des faits de violences aggravées déposée à l’encontre de M^me C… le 12 juin 2018 par les parents d’un enfant dont elle avait la garde, le président du conseil départemental de la Haute-Loire a suspendu l’agrément en qualité d’assistante maternelle dont bénéficiait M^me C… depuis le 2 avril 2002, pour une durée de quatre mois le 25 juillet 2018, puis l’a retiré le 19 novembre 2018. Par un jugement du 19 septembre 2019, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la décision du 19 novembre 2018 et condamné le département de la Haute-Loire à verser à M^me C… une somme de 6 090 euros en réparation de son préjudice. Le département de la Haute-Loire relève appel de ce jugement. Par la voie de l’appel incident, M^me C… demande à la cour de réformer ce jugement en tant que l’indemnité allouée est insuffisante.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l’article R. 732-1 du code de justice administrative : « Après le rapport qui est fait sur chaque affaire par un membre de la formation de jugement (…), le rapporteur public prononce ses conclusions lorsque le présent code l’impose. Les parties peuvent ensuite présenter, soit en personne, soit par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, soit par un avocat, des observations orales à l’appui de leurs conclusions écrites. (…) ».

3. Si le département de la Haute-Loire soutient que le jugement est irrégulier au motif que le tribunal administratif a méconnu les droits de la défense en statuant après avoir entendu, à l’audience, les observations orales de M^me C…, sans qu’il n’y ait été apporté de contradiction, il ressort des mentions non contestées du jugement attaqué, et qui font foi jusqu’à preuve du contraire, que le département, qui avait été régulièrement averti du jour de l’audience, n’y était pas représenté. Par suite, le département de la Haute-Loire, à qui il était loisible de formuler des observations orales à l’audience à l’appui de ses conclusions écrites, n’est pas fondé à soutenir que le jugement attaqué est entaché d’irrégularité.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la légalité de la décision de retrait d’agrément du 19 novembre 2018 :

4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 421-3 du code de l’action sociale et des familles : « L’agrément nécessaire pour exercer la profession d’assistant maternel (…) est délivré par le président du conseil départemental du département où le demandeur réside. (…) L’agrément est accordé (…) si les conditions d’accueil garantissent la sécurité, la santé et l’épanouissement des mineurs et majeurs de moins de vingt et un ans accueillis, en tenant compte des aptitudes éducatives de la personne. (…) » et le 1° de l’article R. 421-3 du même code précise que pour obtenir cet agrément, le candidat doit : « Présenter les garanties nécessaires pour accueillir des mineurs dans des conditions propres à assurer leur développement physique, intellectuel et affectif ». Aux termes des troisième et quatrième alinéas de l’article L. 421-6 du même code : « Si les conditions de l’agrément cessent d’être remplies, le président du conseil départemental peut, après avis d’une commission consultative paritaire départementale, modifier le contenu de l’agrément ou procéder à son retrait. (…) Toute décision de retrait de l’agrément (…) doit être dûment motivée (…) ».

5. Pour retirer l’agrément en qualité d’assistante maternelle dont bénéficiait M^me C… depuis le 2 avril 2002, le président du conseil départemental s’est fondé sur le motif tiré de ce que les conditions d’accueil des enfants ne garantissent plus leur sécurité, leur santé et leur épanouissement en raison d’une enquête pénale initiée pour suspicion de mauvais traitements vis-à-vis d’un enfant.

6. Il ressort des pièces du dossier que, par des courriers des 17 et 18 avril 2018 adressés au service de la protection maternelle et infantile, les parents du jeune E…, âgé de deux ans, confié à M^me C…, l’ont soupçonnée de proférer des insultes à l’égard de leur enfant, de le frapper ou encore de le laisser livré à lui-même pendant son temps d’éveil. Le 12 juin 2018, ils ont déposé plainte à l’encontre M^me C… pour des faits allégués de violences aggravées à l’appui de laquelle ils se sont prévalus d’un enregistrement sonore, effectué à l’insu de l’intéressée, et qui n’a pas été communiqué aux services du département. Si, à l’occasion d’une visite à domicile puis d’un entretien, réalisés par les services de la protection maternelle et infantile les 17 et 24 avril 2018, M^me C… a reconnu avoir utilisé des mots familiers ou des jurons en présence du jeune E…, et avoir simulé le geste d’une tape à son encontre après avoir perdu patience alors que l’enfant ne se laissait pas habiller, ces faits demeurent isolés et ne sont pas constitutifs, à eux seuls, d’une maltraitance psychologique, contrairement à ce que soutient le département. Aucune pièce du dossier ne permet d’établir la matérialité des reproches formulés par les parents du jeune E… à l’encontre de M^me C…, tirés notamment d’un changement qu’ils auraient observé dans le comportement de leur fils et qu’ils imputent, sans en justifier, à l’assistante maternelle. Si M^me C… a, à la suite de la plainte déposée à son encontre, fait l’objet d’un rappel à la loi, une telle mesure à laquelle procède le procureur de la République en application de l’article 41-1 du code de procédure pénale est, contrairement à ce que soutient le département, dépourvue de l’autorité de chose jugée et n’emporte pas, par elle-même, preuve du fait imputé à un auteur et de sa culpabilité. Ni cet élément, ni les comptes rendus des différents entretiens réalisés par les services départementaux au cours de l’année 2018 avec M^me C… et avec les parents de l’enfant accueilli ne permettent de tenir pour établis les mauvais traitements reprochés à l’intéressée. Pour sa part, M^me C… produit de nombreuses attestations, émanant de parents d’enfants accueillis et dont plusieurs sont concomitantes aux faits en litige. Ces témoignages, dont il peut être tenu compte alors même qu’ils ne répondent pas au formalisme requis par l’article 202 du code de procédure civile, font état du professionnalisme de M^me C… et de l’attention qu’elle porte à la sécurité et au bien-être des enfants. Il ressort du compte rendu de synthèse élaboré en vue de la séance de la commission consultative paritaire départementale, qu’à l’occasion des différents renouvellements de son agrément, en 2007, 2012 et 2017, les services de la protection maternelle et infantile avaient estimé que M^me C… faisait preuve d’une grande implication dans son métier, mettait « beaucoup d’engagement personnel » pour chaque enfant accueilli, montrait de l’intérêt pour la petite enfance, n’hésitait pas à se documenter et solliciter le service en cas de difficultés. Au demeurant, le compte rendu de l’entretien effectué le 24 avril 2018 par les services de la protection maternelle et infantile confirme que M^me C… est une professionnelle « capable d’interroger ses pratiques et d’en parler avec clarté et cohérence ». Dans ces conditions, et en l’absence d’éléments permettant de considérer que les conditions d’accueil proposées par M^me C… ne garantissaient plus la sécurité, la santé et l’épanouissement des enfants dont elle assurait l’accueil, le président du conseil départemental de la Haute-Loire, en se fondant uniquement sur le dépôt d’une plainte, ne pouvait, sans entacher sa décision d’une erreur d’appréciation, prononcer pour ce motif le retrait de l’agrément de M^me C… en qualité d’assistante maternelle.

7. En second lieu, aux termes de l’article R. 421-23 de ce code : « Lorsque le président du conseil départemental envisage de retirer un agrément, (…) il saisit pour avis la commission consultative paritaire départementale mentionnée à l’article R. 421-27 en lui indiquant les motifs de la décision envisagée. L’assistant maternel (…) concerné est informé, quinze jours au moins avant la date de la réunion de la commission, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, des motifs de la décision envisagée à son encontre, de la possibilité de consulter son dossier administratif et de présenter devant la commission ses observations écrites ou orales. (…) ».

8. Il résulte des dispositions citées aux points 4 et 7 que, s’il incombe au président du conseil départemental de s’assurer que les conditions d’accueil garantissent la sécurité, la santé et l’épanouissement des enfants accueillis et de procéder au retrait de l’agrément de l’assistant maternel si ces conditions ne sont plus remplies, il ne peut le faire qu’après avoir saisi pour avis la commission consultative paritaire départementale compétente, devant laquelle l’intéressé est en droit de présenter ses observations écrites ou orales, en lui indiquant, ainsi qu’à l’assistant maternel concerné, les motifs de la décision envisagée. La consultation de cette commission sur ces motifs, à laquelle est attachée la possibilité pour l’intéressé de présenter ses observations, revêt ainsi pour ce dernier le caractère d’une garantie. Il en résulte qu’un tel retrait ne peut intervenir pour un motif qui n’aurait pas été soumis à la commission consultative paritaire départementale et sur lequel l’intéressé n’aurait pu présenter devant elle ses observations.

9. Il ressort des pièces du dossier que le président du conseil départemental, à la suite de la plainte déposée le 12 juin 2018 par les parents du jeune E… contre M^me C… pour des faits allégués de violences aggravées, a décidé, le 25 juillet 2018, de suspendre l’agrément de M^me C… pour une durée de quatre mois au motif que, du fait de cette plainte, il existait une suspicion de mauvais traitements vis-à-vis de cet enfant. Saisie par le président du conseil départemental, la commission consultative paritaire départementale s’est prononcée, le 19 novembre 2018, en faveur du retrait de l’agrément de M^me C… en raison de « l’enquête pénale en cours pour suspicion de mauvais traitements vis-à-vis d’un enfant confié ». Il ressort du procès-verbal de la séance de cette commission que M^me C… a uniquement été entendue sur son comportement supposé à l’égard de cet enfant, ce motif étant au demeurant le seul à l’origine de l’engagement de la procédure de retrait d’agrément. En revanche, il ne ressort pas des pièces du dossier que M^me C… aurait été informée, dans les conditions prévues à l’article R. 421-23 du code de l’action sociale et des familles, que, parmi les motifs de la décision envisagée à son encontre, figuraient des griefs tirés d’une absence de remise en cause de ses méthodes éducatives ou de dysfonctionnements dans sa pratique professionnelle ni même, contrairement à ce que soutient le département de la Haute-Loire, que de tels griefs auraient été évoqués lors de la séance de la commission consultative paritaire départementale. Dans ces conditions, la substitution de motifs ainsi demandée par le département aurait pour effet de priver M^me C… de la garantie procédurale tenant à la consultation de la commission consultative paritaire départementale. Dès lors, le département de la Haute-Loire n’est pas fondé à demander qu’au motif initialement retenu soit substitué celui tiré de l’absence de remise en cause par M^me C… de ses méthodes éducatives et de dysfonctionnements dans sa pratique professionnelle.

En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :

10. En premier lieu, d’une part, il est constant, comme l’a d’ailleurs admis le département de la Haute-Loire dans ses écritures de première instance, sans l’avoir remis en cause avant la clôture de l’instruction, que, d’une part, M^me C… a perçu, sur la période d’octobre 2017 à juin 2018, un revenu net mensuel moyen de 1 547 euros tiré de son activité d’assistante maternelle et, d’autre part, que des indemnités de chômage d’un montant mensuel de 938 euros lui ont été versées à compter de la date de prise d’effet de la décision de retrait d’agrément du 19 novembre 2018, soit une perte de revenus de 609 euros par mois. Ainsi, entre la date de cette décision illégale et la date du jugement attaqué du 19 septembre 2019, soit durant une période de dix mois, M^me C… a subi une perte de revenus, en lien direct avec l’illégalité fautive, s’élevant à la somme de 6 090 euros.

11. D’autre part, M^me C…, qui reconnaît elle-même avoir retrouvé la possibilité d’exercer son activité d’assistante maternelle à la suite du jugement attaqué, sans d’ailleurs en préciser la date, n’établit pas, par ses seules allégations liées à son âge et aux circonstances, qu’elle n’aurait pas été en mesure de se voir confier un enfant dans les semaines qui ont suivi alors, au demeurant, qu’elle a exercé des fonctions de vendeuse entre septembre et novembre 2019 et a en outre perçu des aides au retour à l’emploi sur cette même période. M^me C…, qui a d’ailleurs conclu de nouveaux contrats de garde d’enfants, n’établit pas avoir subi une perte de revenus postérieurement à la date du jugement contesté.

12. En deuxième lieu, en se bornant à soutenir qu’elle va subir un préjudice au titre de la perte de droits à pension de retraite, qu’elle est susceptible de faire valoir à compter de janvier 2024, M^me C… n’établit pas la réalité du préjudice qu’elle allègue.

13. En troisième lieu, M^me C…, qui bénéficie d’attestations très favorables de la part des parents qui lui ont confié la garde de leurs enfants et qui a conclu de nouveaux contrats postérieurement au jugement attaqué, ne justifie pas des difficultés qu’elle allègue avoir rencontrées pour se voir confier de nouveaux enfants. Par suite, M^me C… n’est pas fondée à solliciter une indemnisation au titre de l’incidence professionnelle.

14. En dernier lieu, M^me C… justifie d’une prise en charge par un psychiatre à compter du 25 octobre 2018 pour des troubles anxio-dépressifs réactionnels à sa situation professionnelle. Si cette prise en charge médicale est antérieure de quelques jours à la décision de retrait d’agrément, intervenue le 19 novembre 2018, elle est toutefois concomitante à l’engagement de la procédure de retrait d’agrément et à la saisine de la commission consultative partiaire départementale, dont M^me C… avait été informée par la décision de suspension du 25 juillet 2018. En outre, M^me C… justifie, par la production de témoignages de proches, avoir subi un retentissement psychologique à la suite de la plainte déposée à son encontre et qui a constitué le seul motif de la décision de retrait d’agrément. Dans ces conditions, M^me C… justifie d’un préjudice moral, en lien direct avec l’illégalité fautive, dont il sera fait une juste appréciation, compte tenu des circonstances de l’espèce, en condamnant le département de la Haute-Loire à lui verser une somme de 1 000 euros.

15. Il résulte de tout ce qui précède que le département de la Haute-Loire n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la décision du 19 novembre 2018 portant retrait d’agrément d’assistante maternelle et l’a condamné à indemniser M^me C… du préjudice subi. M^me C… est seulement fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a fixé à 6 090 euros le montant de son indemnisation, qu’il y a lieu de porter à la somme de 7 090 euros.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M^me C…, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le département de la Haute-Loire demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge du département de la Haute-Loire une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M^me C… et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1^er : La requête du département de la Haute-Loire est rejetée.

Article 2 : La somme de 6 090 euros que le département de la Haute-Loire a été condamné à verser à M^me C… par le jugement du 19 septembre 2019 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand est portée à un montant de 7 090 euros.

Article 3 : Le jugement du 19 septembre 2019 du tribunal administratif de Dijon est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 4 : Le département de la Haute-Loire versera à M^me C… une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions présentées pour M^me C… est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié au département de la Haute-Loire et à M^me F… C….

Délibéré après l’audience du 27 mai 2021, à laquelle siégeaient :
M. Pourny, président de chambre,
M. Gayrard, président assesseur,
M. Pin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 juin 2021.

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N° 19LY04279