Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand de condamner l’État à lui verser la somme de 28 098,92 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis du fait du refus du préfet du Puy-de-Dôme de le placer en congé longue maladie.

Par une ordonnance n° 2403055 du 18 décembre 2024, la présidente du tribunal a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire enregistrés les 14 février et 20 juin 2025, M. B…, représenté par M^e Amela-Pelloquin, demande à la cour :

1°) d’annuler cette ordonnance ;

2°) de condamner l’État à lui verser une indemnité d’un montant de 28 098,92 euros en réparation du préjudice subi ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

– c’est à tort que la présidente du tribunal a rejeté sa demande comme manifestement irrecevable sur le fondement du 4° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative alors, d’une part, que la décision de refus d’octroi d’un congé de maladie n’a pas un caractère exclusivement pécuniaire et, d’autre part, que sa demande ne visait pas qu’à obtenir le paiement de ce qui était dû au titre du congé de longue maladie ;

– il appartenait à la formation collégiale du tribunal de se prononcer sur sa demande ;

– l’administration a commis une faute en refusant de le placer en congé de longue maladie le 13 juin 2022 ; il est donné acte de ce que le signataire de la décision du 13 juin 2022 disposait d’une délégation de signature régulière ; le refus de lui accorder un congé de longue maladie n’est pas motivé ; en méconnaissance de l’article 14 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l’organisation des conseils médicaux, aux conditions d’aptitude physique pour l’admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires le médecin du travail de la préfecture du Puy-de-Dôme n’a pas été informé de la réunion du conseil médical départemental le concernant ; l’avis du conseil médical supérieur du 12 octobre 2022 a été rendu à l’issue d’une procédure irrégulière puisque le procès-verbal ne mentionne pas le nom ni le nombre des membres du conseil médical supérieur qui ont formulé cet avis, ce qui rend impossible toute vérification du quorum de trois membres indispensables pour la validité de la décision prévu par l’article 16 du décret du 14 mars 1986 portant sur les conseils médicaux ; à la suite de cet avis il appartenait au préfet de confirmer ou d’infirmer sa décision en application de l’article 17 de ce décret ; l’administration s’est estimée liée par l’avis du conseil médical ; elle s’est de nouveau estimée liée par l’avis du conseil supérieur en ne prenant pas de nouvelle décision à la suite de son avis ; le refus de lui accorder un congé de longue maladie est entaché d’erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions de l’article L. 822-6 du code général de la fonction publique et du point 9 de l’article 1er de l’arrêté du 14 mars 1986 ;

– il a subi un préjudice financier puisqu’il a été privé du maintien de sa rémunération pendant une année conformément aux dispositions de l’article L. 822-8 du code général de la fonction publique, soit une perte de 16 373,43 euros entre juin 2022 et décembre 2022 et que l’administration lui a indument prélevé 3 725,49 euros sur sa pension de retraite à raison d’un prétendu trop perçu en décembre 2022 ;

– il a subi un trouble dans ses conditions d’existence qu’il évalue à la somme de 3 000 euros ;

– son préjudice moral s’établit à la somme de 5 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 mai 2025, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par M. B… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– le code général de la fonction publique ;

– le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;

– l’arrêté du 14 mars 1986 relatif à la liste des maladies donnant droit à l’octroi de congés de longue maladie ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de M^me Duguit-Larcher, présidente assesseure,

– les conclusions de M. Rivière, rapporteur public,

– et les observations de M^e Amela-Pelloquin pour M. B….

Une note en délibéré a été enregistrée le 20 mars 2026 pour M. B….

Considérant ce qui suit :

M. A… B…, alors attaché principal d’administration de l’État en fonction à la préfecture du Puy-de-Dôme, a sollicité le 29 avril 2022 alors qu’il était placé en congé de maladie ordinaire depuis le 31 janvier 2022, le bénéfice d’un congé de longue maladie. Après l’avis rendu le 3 juin 2022 par le conseil médical réuni en formation restreinte, le préfet du Puy-de-Dôme a, par décision du 13 juin 2022, prolongé son congé de maladie ordinaire, rejetant ainsi sa demande de placement en congé de maladie longue durée. Le 12 octobre 2022, le conseil médical supérieur a confirmé l’avis défavorable émis par le conseil médical en formation restreinte le 3 juin 2022 et M. B… a ensuite été maintenu en congé de maladie ordinaire jusqu’au 31 décembre 2022 avant d’être admis à la retraite le 1er janvier 2023. Par un courrier du 29 août 2024, resté sans réponse, M. B… a sollicité la réparation des préjudices résultant du refus fautif du préfet du Puy-de-Dôme de faire droit à sa demande de congé longue maladie. Il a alors saisi le tribunal administratif de Clermont-Ferrand d’une demande de condamnation de l’État à lui verser la somme de 28 098,92 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis du fait des refus du préfet du Puy-de-Dôme de le placer en congé longue maladie. Par une ordonnance du 18 décembre 2024, dont il relève appel, la présidente du tribunal a rejeté sa demande comme manifestement irrecevable.

Sur la régularité de l’ordonnance :

L’expiration du délai permettant d’introduire un recours en annulation contre une décision expresse dont l’objet est purement pécuniaire fait obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée.

Les arrêtés plaçant un agent en congé de maladie ordinaire plutôt qu’en congé de longue maladie peuvent emporter des effets juridiques sur sa situation individuelle qui ne sont pas exclusivement financiers, de sorte qu’ils ne sauraient être regardés comme ayant un objet purement pécuniaire. Par suite, la circonstance que ces arrêtés seraient devenus définitifs n’a pas pour effet de priver M. B… de la possibilité de demander l’indemnisation des préjudices résultant de leur caractère illégal. Dès lors, M. B… est fondé à soutenir que c’est à tort que par l’ordonnance attaquée la présidente du tribunal a rejeté sa demande comme manifestement irrecevable au motif que le caractère définitif de la décision du 13 juin 2022, à caractère pécuniaire, faisait obstacle à ce que M. B… puisse présenter une requête indemnitaire pour obtenir le paiement de la somme de 28 098,92 euros. Par suite, l’ordonnance attaquée doit être annulée.

Sur les conclusions indemnitaires :

Saisi d’une demande indemnitaire, il appartient au juge administratif d’accorder réparation des préjudices de toute nature, directs et certains, qui résultent de l’illégalité fautive d’une décision administrative.

En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir (…) ». Aux termes de l’article L. 822-6 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire en activité a droit à des congés de longue maladie, dans les cas où il est constaté que la maladie met l’intéressé dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions, rend nécessaire un traitement et des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. » Il résulte de la combinaison de ces dispositions que le refus d’un congé de longue maladie est au nombre des décisions qui refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir, et qui doivent être motivées.

L’arrêté du 13 juin 2022 par lequel le préfet a placé M. B… en congé de maladie ordinaire valait refus de le placer en congé de longue maladie. La motivation de ce refus figurait dans le courrier de notification de cet arrêté de sorte que M. B… n’était pas tenu d’en demander les motifs. Toutefois, ce courrier, qui se bornait à indiquer que le conseil médical départemental du Puy-de-Dôme avait examiné sa demande lors de sa séance du 3 juin 2022 et à reproduire un extrait de cet avis selon lequel son état de santé ne relève pas du congé de longue maladie, mais relève du congé de maladie ordinaire, sans exposer plus précisément, sans pour autant méconnaître le secret médical, les raisons pour lesquelles sa situation ne relevait pas d’un tel congé, n’est pas suffisamment motivé.

En deuxième lieu, aux termes de l’article 18 du décret du 14 mars 1986, visé ci-dessus : « Le médecin du travail attaché au service auquel appartient le fonctionnaire dont le dossier est soumis au conseil médical est informé de la réunion et de son objet. Il peut obtenir, s’il le demande, communication du dossier de l’intéressé. Il peut présenter des observations écrites ou assister à titre consultatif à la réunion. Il remet un rapport écrit dans les cas prévus aux articles 34 et 47-7 du présent décret. ».

Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.

Il ne ressort pas des pièces du dossier que le médecin du travail aurait été informé, ainsi que ces dispositions l’exigent, de la tenue de la séance du conseil médical départemental du 3 juin 2022. Cette irrégularité a privé M. B… de la garantie attachée à la possibilité, pour le médecin du travail, de demander la communication de son dossier, de présenter des observations écrites ou d’assister à titre consultatif à la réunion. Ainsi, elle est de nature à entacher d’illégalité la décision du 22 juin 2022.

En troisième lieu, aux termes de l’article 16 du décret du 14 mars 1986, visé ci-dessus : « Il est constitué auprès du ministre chargé de la santé un conseil médical supérieur comprenant, pour l’exercice des attributions définies à l’article 17 du présent décret, deux sections composées chacune de cinq membres ou plus (…) Chaque section délibère valablement dès lors que trois au moins de ses membres sont présents. ».

Le seul fait que le procès-verbal de séance du conseil médical supérieur, signé par la responsable de ce conseil, ne comprenne pas les noms et le nombre des membres du conseil médical supérieur qui ont formulé l’avis, ne permet pas de conclure que ce conseil se serait réuni sans que le quorum ne soit atteint.

En quatrième lieu, aux termes de l’article 17 du décret du 14 mars 1986 : « L’avis d’un conseil médical rendu en formation restreinte peut être contesté devant le conseil médical supérieur par l’administration ou le fonctionnaire intéressé dans le délai de deux mois à compter de sa notification. (…) L’administration rend une nouvelle décision au vu de l’avis du conseil médical supérieur ou, à défaut, à l’expiration du délai de quatre mois prévu à l’alinéa précédent. ».

Il ressort des pièces du dossier qu’après que le conseil médical supérieur a rendu son avis le 12 octobre 2022, l’administration a confirmé, en maintenant M. B… en congé de maladie ordinaire, le refus de lui attribuer un congé de longue maladie. Par suite, l’intéressé n’est pas fondé à soutenir que l’administration n’aurait pas pris une nouvelle décision sur sa situation au vu de cet avis au seul motif que ce dernier n’a pas été visé dans les arrêtés pris postérieurement.

En cinquième lieu, si le préfet, en prenant l’arrêté du 22 juin 2022 puis en maintenant l’intéressé en congé de maladie ordinaire jusqu’à son départ à la retraite, a suivi l’avis du conseil médical départemental puis du conseil médical supérieur du 12 octobre 2022, il ne ressort pas des pièces versées au dossier, et en particulier pas des différents mails produits par le requérant, que le préfet se serait estimé lié par cet avis et aurait ainsi méconnu sa compétence.

En sixième lieu, aux termes de l’article 28 du décret du 14 mars 1986, dans sa version alors applicable : « Pour l’application des dispositions de l’article 34 (3°) de la loi du 11 janvier 1984 susvisée, le ministre chargé de la santé détermine par arrêté, après avis du conseil médical supérieur, une liste indicative de maladies qui, si elles répondent en outre aux caractères définis à l’article 34 (3°) de la loi du 11 janvier 1984 susvisée, peuvent ouvrir droit à congé de longue maladie. Sur cette liste doivent figurer les affections qui peuvent ouvrir droit au congé de longue durée prévu ci-après. / Toutefois, le bénéfice d’un congé de longue maladie demandé pour une affection qui n’est pas inscrite sur la liste prévue à l’alinéa précédent peut être accordé après l’avis du conseil médical compétent. ». Les dispositions de l’article 34 (3°) de la loi du 11 janvier 1984, abrogées à compter du 1er mars 2022, ont été reprises aux articles L. 822-6 à L. 822-11 du code général de la fonction publique. Selon l’article L. 822-6 : « Le fonctionnaire en activité a droit à des congés de longue maladie, dans les cas où il est constaté que la maladie met l’intéressé dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions, rend nécessaire un traitement et des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. ». Aux termes de l’article 1er de l’arrêté du 14 mars 1986 relatif à la liste des maladies donnant droit à l’octroi de congés de longue maladie : « Un fonctionnaire est mis en congé de longue maladie lorsqu’il est dûment constaté qu’il est dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions au cours d’une des affections suivantes lorsqu’elle est devenue invalidante : (…) 9. Rhumatismes chroniques invalidants, inflammatoires ou dégénératifs ».

Il ressort des pièces du dossier que M. B… est atteint d’une spondylarthrite ankylosante périphérique, pour laquelle il dispose d’une prise en charge à 100 % au titre d’une affection de longue durée et d’une gonarthrose bilatérale. Si, à l’appui de sa demande de congé de longue maladie, M. B… a produit un certificat médical du 29 avril 2022 de son médecin traitant selon lequel son « état de santé (…) lui permet de bénéficier d’un régime de longue maladie au titre de rhumatismes invalidants dégénératifs », puis que le même médecin a indiqué le 13 juin 2022, qu’il « nécessite le bénéfice d’un congé de longue maladie du fait du caractère invalidant de son affection arthrosique ayant nécessité la pose d’une prothèse (…) », sans autres précisions, toutefois l’expert rhumatologue qui l’a examiné dans le cadre de l’examen de sa demande a conclu à l’absence de gravité et de caractère invalidant de sa pathologie rhumatologique. Lorsqu’il a présenté sa demande de congé de maladie de longue durée, il était en congé de maladie pour les soins nécessités par sa gonarthrose bilatérale, et plus particulièrement la nécessité de poser des prothèses sur chacun de ses genoux, ce qui a été fait le 17 mai 2022 pour son genou droit et quelques mois plus tard pour son genou gauche. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que son état de santé présentait alors un caractère invalidant et de gravité confirmée justifiant l’attribution d’un congé de longue maladie, de sorte que le préfet a pu rejeter sa demande sans entacher sa décision d’une erreur d’appréciation au regard des dispositions précitées.

Les illégalités retenues aux points 6 et 9 ci-dessus sont constitutives d’une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’État. Toutefois le caractère direct du lien de causalité entre l’illégalité commise et le préjudice allégué ne peut notamment être retenu dans le cas où la décision administrative est seulement entachée d’une irrégularité formelle ou procédurale et que le juge considère, au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties devant lui, que la décision aurait pu être légalement prise par l’autorité administrative, au vu des éléments dont elle disposait à la date à laquelle elle a été prise.

En l’espèce, compte tenu de ce qui a été dit au point 16, il résulte de l’instruction que la décision aurait pu être légalement prise par l’autorité administrative, au vu des éléments dont elle disposait à la date à laquelle elle a été prise. Ainsi la responsabilité de l’État n’est pas engagée.

Il résulte de ce qui précède que M. B… n’est pas fondé à demander la condamnation de l’État au versement d’une indemnité.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’État qui n’a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, verse à M. B… la somme qu’il réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er :

L’ordonnance n° 2403055 du 18 décembre 2024 de la présidente du tribunal administratif de Clermont-Ferrand est annulée.

Article 2 :

Les conclusions présentées par M. B… devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand et le surplus de ses conclusions d’appel sont rejetés.

Article 3 :

Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et au ministre de l’intérieur.

Délibéré après l’audience du 19 mars 2026 à laquelle siégeaient :

– M. Picard, président de chambre,

– M^me Duguit-Larcher, présidente assesseure,

– M^me Boffy, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 avril 2026.

La rapporteure,

A. Duguit-Larcher

Le président,

V-M. Picard

La greffière,

A. Le Colleter

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,