Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société de navigation de B… a demandé au tribunal administratif de Toulon de prononcer la reprise des relations du contrat de concession conclu le 16 novembre 1978 portant sur l’établissement et l’exploitation du port de plaisance « Port Grimaud A… ».

Par un jugement n° 2103177 du 30 mai 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa requête.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 25 juillet 2024, le 18 septembre 2025 et le 3 octobre 2025, la société de navigation de B…, représentée par la SCP CGCB & associés, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de faire droit à ses demandes de première instance ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Grimaud la somme de 12 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal a commis une erreur de droit, une erreur de fait et une erreur d’appréciation ;

- la décision de résiliation est illégale dès lors que la commune n’a pas compétence pour la gestion des zones d’activité portuaire, dont relève B… ;

- les conseillers municipaux ont été insuffisamment informés en méconnaissance de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- la résiliation n’est pas justifiée par un motif d’intérêt général ;

- la mesure doit être requalifiée en résiliation pour faute du cocontractant ;

- elle n’a pas été précédée d’une procédure contradictoire ;

- il y a lieu d’ordonner la reprise des relations contractuelles.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 31 août 2025 et le 25 septembre 2025, la commune de Grimaud, représentée par M^e Benjamin, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 12 000 euros soit mise à la charge de la société de navigation de B… en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la reprise des relations contractuelles porterait une atteinte excessive à l’intérêt général compte tenu de la proximité de la date d’expiration et du fait que la concession a été reprise en régie ;

- la commune était bien compétente pour résilier le contrat litigieux dès lors que Port-Grimaud ne relève pas des dispositions de l’article R. 5214-16 du code général des collectivités territoriales ;

- il n’y a pas de postes d’amarrage privés à B… ;

- les conseillers municipaux ont été suffisamment informés ;

- la délibération prononçant la résiliation repose sur un motif d’intérêt général, prévu par l’article 44 du contrat litigieux.

Par une lettre en date du 24 juin 2025, la cour a informé les parties qu’il était envisagé d’inscrire l’affaire à une audience qui pourrait avoir lieu d’ici au 31 décembre 2025, et que l’instruction était susceptible d’être close par l’émission d’une ordonnance à compter du 5 septembre 2025.

Par une ordonnance du 16 octobre 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des transports ;

- le code de justice administrative.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Célie Simeray, rapporteure,

- les conclusions de M. François Point, rapporteur public,

- et les observations de M^e Arroudj, représentant la société de navigation de B… et de M^e Liebeaux, représentant la commune de Grimaud.

Considérant ce qui suit :

1. Par un contrat, approuvé par un arrêté du préfet du Var du 16 novembre 1978, l’État a concédé à la société de navigation de B… l’établissement et l’exploitation d’un port de plaisance dit B… A… et Port occidental, dans la cité lacustre de Grimaud, pour une durée de cinquante ans, soit jusqu’au 31 décembre 2028. Ce contrat a été transféré à la commune de Grimaud le 1er janvier 1984. Par une délibération du 28 septembre 2021, la commune de Grimaud a prononcé la résiliation de cette convention pour motif d’intérêt général. Par le jugement attaqué, dont la société de navigation de B… relève appel, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa requête.

Sur la régularité du jugement :

2. A les supposer établies, les erreurs de droit tenant à l’applicabilité de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales ou de fait liée à l’information des conseillers municipaux dont le jugement attaqué serait entaché ne peuvent remettre en cause que le bien-fondé de celui-ci, et non sa régularité. Le moyen tiré de telles erreurs est donc, à ce titre, en tout état de cause, inopérant.

3. Pour le même motif, les moyens tirés des erreurs de qualification juridique des faits et d’appréciation quant au motif de résiliation sont inopérants.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne les conclusions aux fins de reprise des relations contractuelles :

4. Il incombe au juge du contrat, saisi par une partie d’un recours de plein contentieux contestant la validité d’une mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles, lorsqu’il constate que cette mesure est entachée de vices relatifs à sa régularité ou à son bien-fondé, de déterminer s’il y a lieu de faire droit, dans la mesure où elle n’est pas sans objet, à la demande de reprise des relations contractuelles, à compter d’une date qu’il fixe, ou de rejeter le recours, en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d’ouvrir, au profit du requérant, un droit à indemnité.

Quant à la régularité de la mesure de résiliation :

5. D’une part, aux termes de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : « I. – La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : / (…) 2° Actions de développement économique dans les conditions prévues à l’article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; (…) ».

6. Aucune disposition réglementaire ne définit les critères permettant d’identifier les zones d’activités portuaires, au sens de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions ne sont, par elles-mêmes, en tant qu’elles concernent le transfert de plein droit de ces zones, pas directement applicables. En se bornant à soutenir que B… constitue une entité géographique homogène et cohérente et qu’elle accueille des activités économiques dès lors qu’elle contient un chantier naval, une offre de restauration diverse, des services de transports, des agences de location de bateaux, des postes d’amarrage destinés à l’accueil de plaisanciers de passage, une école de ski nautique ainsi que des stations d’avitaillement, la société requérante n’établit pas que la cité lacustre ne relèverait pas des ports de plaisance et qu’elle devrait être qualifiée de zone portuaire, dont la compétence relèverait de la communauté de communes.

7. D’autre part, aux termes de l’article L. 5314-4 du code des transports : « Les communes ou, le cas échéant, les communautés de communes, les communautés urbaines, les métropoles ou les communautés d’agglomération, sont compétentes pour créer, aménager et exploiter les ports maritimes dont l’activité principale est la plaisance. Toutefois, les compétences exercées par d’autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales sur les ports maritimes dont l’activité principale est la plaisance ne peuvent être transférées aux communes ou, le cas échéant, aux communautés de communes, aux communautés urbaines, aux métropoles ou aux communautés d’agglomération, sans l’accord exprès de ces autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales (…) ».

8. Il résulte de ces dispositions que la compétence de droit commun en matière de création, aménagement et exploitation des ports de plaisance est dévolue à la commune. En l’espèce et dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction que cette compétence aurait fait l’objet d’un transfert volontaire à la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez, la commune de Grimaud était bien compétente pour assurer l’exploitation de B… et ainsi, prononcer sa mise en régie. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la délibération attaquée serait entachée d’un vice de compétence.

9. Aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (…) ». Aux termes de l’article L. 2121-13 du même code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ».

10. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n’impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

11. La délibération attaquée indique que l’indemnité de résiliation due en application de l’article 44 du contrat de concession se calcule à partir des dépenses de premier établissement et que, sur les bases des informations communiquées par les concessionnaires, aucune indemnité ne leur serait due. La commune y précise « qu’en l’état des informations communiquées par les trois concessionnaires, elle n’est pas en mesure de mettre en œuvre la formule mathématique prévue pour chiffrer une éventuelle indemnisation ». La délibération expose ensuite le droit à indemnisation du cocontractant pour résiliation fondée sur un motif d’intérêt général en dehors de toute stipulation contractuelle, comprenant les dépenses engagées et le manque à gagner, dont les modalités de calcul sont détaillées. Elle précise enfin qu’il « existe un risque de demandes indemnitaires conséquence de la mesure de résiliation, mais que celui-ci ne peut être appréhendé aujourd’hui en l’état des pièces et/ou éléments transmis » et que « c’est précisément pour affiner son analyse financière que la commune de Grimaud insiste auprès des trois concessionnaires pour obtenir les pièces et/ou éléments complémentaires demandés. Elle s’en remettra, si besoin à une expertise judiciaire ». Dans ces conditions, et alors que la commune a fourni aux conseillers municipaux toutes les informations dont elle disposait sur l’éventuelle indemnisation des concessionnaires due en raison de la résiliation, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que ces derniers n’auraient pas pu mesurer la portée de « l’indemnisation financière du concessionnaire ». Contrairement à ce que soutient encore la société de navigation de Port-Grimaud, la nature privée des quais, établie depuis 1994, n’avait pas à être spécifiquement rappelée aux élus municipaux, dès lors que, si elle a un impact sur le futur mode de gestion du port de plaisance, elle est en revanche sans lien avec la décision de résiliation litigieuse. De plus, il résulte de l’instruction qu’en tout état de cause, cette information a été communiquée aux élus à l’occasion du rapport d’audit qui leur a été présenté lors de la séance du 30 novembre 2020. La société requérante ne produit pas davantage d’élément en appel démontrant que la présentation du rapport d’audit lors de cette séance aurait été insuffisante. Enfin, il y a lieu d’écarter les autres arguments, déjà soulevés en première instance, à l’appui du moyen tiré de l’insuffisante information des conseillers municipaux en méconnaissance des dispositions précitées, par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif de Toulon au point 6 de son jugement.

Quant au bien-fondé de la mesure de résiliation :

12. Aux termes de l’article 2 de la convention de concession litigieuse : « Les conditions qui régissent la concession sont définies au cahier des charges annexé à la présente convention ». Aux termes de l’article 44 du cahier des charges de la concession litigieuse : « A partir de la 21ème année, l’État aura le droit de racheter la concession moyennant un préavis de trois mois. / En cas de rachat, le concessionnaire recevra pour toute indemnité une somme déterminée par la formule suivante (…) ».

13. L’administration cocontractante dispose du pouvoir, qu’elle tient des règles générales applicables aux contrats administratifs, de résilier unilatéralement le contrat pour des motifs d’intérêt général, sous réserve des droits à indemnité du contractant.

14. En l’espèce, si la délibération attaquée précise que « les motifs ne manquent pas » et que « la décision de résiliation pourrait être fondée sur les fautes contractuelles des trois concessionnaires », elle mentionne également que « le modèle actuel (trois plans d’eau exploités en concession, un plan d’eau exploité en régie) n’a plus aucune justification aujourd’hui », et que les quatre ports doivent être fusionnés en un seul, ce qui permettra une réorganisation du service destinée à présenter un port unique aux usagers et à assurer la réalisation de certains projets comme le désensablement du port et le passe d’entrée hors concessions, de mutualiser les dépenses, d’uniformiser les tarifs, les contrats d’amodiation et les sous-contrats d’exploitation. La délibération évoque également la mésentente des trois concessionnaires et indique que l’instabilité de gouvernance de l’association syndicale des propriétaires de la cité lacustre de B… I vient heurter le principe de continuité du service public. De tels motifs, liés à la réorganisation du service, relèvent de l’intérêt général et justifiaient ainsi la résiliation unilatérale du contrat de concession par l’administration.

15. Dès lors que la décision de résiliation n’est pas intervenue pour faute du concessionnaire, la société requérante n’est pas fondée à soutenir qu’elle devait être précédée d’une procédure contradictoire.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la société de navigation de Port-Grimaud n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

17. L’article L. 761-1 du code de justice administrative fait obstacle à ce qu’une somme quelconque soit laissée à la charge de la commune de Grimaud, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société de navigation de B… une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Grimaud au titre des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société de navigation de B… est rejetée.

Article 2 : La société de navigation de B… versera à la commune de Grimaud une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société de navigation de B… et à la commune de Grimaud.

Délibéré après l’audience du 1er décembre 2025, où siégeaient :

- M. Jean-Christophe Duchon-Doris, président de la cour,

- M. Renaud Thielé, président assesseur,

- M^me Célie Simeray, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 décembre 2025.