Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association syndicale des propriétaires (ASP) de la cité lacustre de B… I a demandé au tribunal administratif de Toulon de prononcer la reprise des relations du contrat de concession conclu le 14 mai 1975 portant sur l’établissement et l’exploitation du port de plaisance « Port Grimaud I ».

Par un jugement n° 2103160 du 30 mai 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa requête.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 26 juillet 2024, l’association syndicale des propriétaires de la cité lacustre de B… I, représentée par M^e Boiton, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de faire droit à sa demande de première instance ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 5 000 euros à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal a omis de viser et d’analyser la branche du moyen tiré de l’incompétence de la commune pour résilier la convention litigieuse au motif que B… constitue également une zone d’activité touristique relevant de la seule compétence de la communauté de communes du golfe de Saint-Tropez ;

- le tribunal a omis de statuer sur cette branche du moyen ;

- le tribunal a commis une erreur de droit ;

- le tribunal a commis une erreur d’appréciation ;

- la décision de résiliation est illégale dès lors que la commune n’a pas compétence pour la gestion des zones d’activité portuaire, dont relève B… ;

- à supposer que B… ne soit pas une zone d’activité portuaire, elle constitue une zone d’activité touristique, dont la compétence revient de plein droit à la communauté de communes ;

- la division de l’opération en deux délibérations constitue un détournement de procédure ;

- la délibération du 28 septembre 2021 est intervenue aux termes d’une procédure irrégulière en raison d’une information insuffisante et erronée délivrée aux conseillers municipaux ;

- elle est entachée d’erreurs de fait ;

- l’irrégularité de la décision de résiliation justifie d’ordonner la reprise des relations contractuelles.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 août 2025, la commune de Grimaud, représentée par M^e Benjamin, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l’ASP de la cité lacustre de B… I en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la reprise des relations contractuelles porterait une atteinte excessive à l’intérêt général compte tenu de la proximité de la date d’expiration et du fait que la concession a été reprise en régie ;

- le tribunal n’a pas omis de répondre au moyen tiré de ce que B… constituerait une zone d’activité touristique, lequel était, en tout état de cause, inopérant ;

- la commune était bien compétente pour résilier le contrat litigieux dès lors que Port-Grimaud ne relève pas des dispositions de l’article R. 5214-16 du code général des collectivités territoriales ;

- les conseillers municipaux ont été suffisamment informés ;

- le conseil portuaire et le comité technique n’avaient pas à être consultés sur la résiliation de la concession.

Par une lettre en date du 24 juin 2025, la cour a informé les parties qu’il était envisagé d’inscrire l’affaire à une audience qui pourrait avoir lieu d’ici au 31 décembre 2025, et que l’instruction était susceptible d’être close par l’émission d’une ordonnance à compter du 5 septembre 2025.

Par une ordonnance du 25 septembre 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des transports ;

- le code de justice administrative.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Célie Simeray, rapporteure,

- les conclusions de M. François Point, rapporteur public,

- et les observations de M^e Mimoune, représentant l’ASP de la cité lacustre de Port-Grimaud I et de M^e Liebeaux, représentant la commune de Grimaud.

Une note en délibéré, présentée par les requérants, a été enregistrée le 5 décembre 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Par un contrat, approuvé par un arrêté du préfet du Var du 14 mai 1975, l’État a concédé à l’association syndicale des propriétaires (ASP) de la cité lacustre de B… I l’établissement et l’exploitation d’un port de plaisance dit B… A…, dans la cité lacustre de Grimaud, pour une durée de cinquante ans, soit jusqu’au 31 décembre 2025. Ce contrat a été transféré à la commune de Grimaud le 3 décembre 1984. Par une délibération du 28 septembre 2021, la commune de Grimaud a prononcé la résiliation de cette convention pour motif d’intérêt général. Par le jugement attaqué, dont l’ASP de la cité lacustre de B… I relève appel, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa requête.

Sur la régularité du jugement :

2. L’association requérante soutenait en première instance que B… constituait une zone d’activité touristique, laquelle relève de la compétence de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez en application de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, rendant ainsi la commune incompétente pour résilier la convention en litige. Les premiers juges, qui ont répondu sur la branche du moyen relative à la qualification de zone d’activité portuaire, ont omis de statuer sur cette branche, qui n’était pas inopérante. Par suite, l’association requérante est fondée à soutenir que le jugement attaqué est irrégulier pour ce motif et à en demander l’annulation.

3. Il y a lieu d’annuler le jugement attaqué et de statuer sur la demande de l’ASP de la cité lacustre de B… I par la voie de l’évocation.

Sur les conclusions aux fins de reprise des relations contractuelles :

4. Il incombe au juge du contrat, saisi par une partie d’un recours de plein contentieux contestant la validité d’une mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles, lorsqu’il constate que cette mesure est entachée de vices relatifs à sa régularité ou à son bien-fondé, de déterminer s’il y a lieu de faire droit, dans la mesure où elle n’est pas sans objet, à la demande de reprise des relations contractuelles, à compter d’une date qu’il fixe, ou de rejeter le recours, en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d’ouvrir, au profit du requérant, un droit à indemnité.

En ce qui concerne la régularité de la mesure de résiliation :

5. D’une part, aux termes de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : « I. – La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : / (…) 2° Actions de développement économique dans les conditions prévues à l’article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; (…) ».

6. Aucune disposition réglementaire ne définit les critères permettant d’identifier les zones d’activités portuaires, au sens de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions ne sont, par elles-mêmes, en tant qu’elles concernent le transfert de plein droit de ces zones, pas directement applicables. L’association requérante soutient que B… répond aux trois critères d’identification d’une zone d’activité portuaire dès lors qu’elle constitue une entité géographique homogène et cohérente et qu’elle accueille des activités économiques dès lors qu’elle contient un chantier naval, des relais d’avitaillement et de nombreux services portuaires tels la location de deux cent soixante-neuf postes d’amarrage publics, un service de navettes entre Grimaud et Saint-Tropez, le transport de touristes et de résidents, la vente de bateaux, d’accastillage et de matériel d’armement. Ce faisant, elle n’établit pas que la cité lacustre ne relèverait pas des ports de plaisance et qu’elle devrait être qualifiée de zone portuaire dont la compétence devrait être transférée de plein droit à la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez. La circonstance que B… forme un ensemble géographique cohérent labellisé « architecture contemporaine remarquable », qu’elle est qualifiée de « venise provençale », qu’elle dispose de nombreux équipements touristiques, de coches d’eau et de bateaux électriques dédiés à des visites touristiques de la cité lacustre, ne permet pas davantage de qualifier celle-ci de zone d’activité touristique au sens des dispositions de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, laquelle relèverait de la compétence de la commune.

7. D’autre part, aux termes de l’article L. 5314-4 du code des transports : « Les communes ou, le cas échéant, les communautés de communes, les communautés urbaines, les métropoles ou les communautés d’agglomération, sont compétentes pour créer, aménager et exploiter les ports maritimes dont l’activité principale est la plaisance. Toutefois, les compétences exercées par d’autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales sur les ports maritimes dont l’activité principale est la plaisance ne peuvent être transférées aux communes ou, le cas échéant, aux communautés de communes, aux communautés urbaines, aux métropoles ou aux communautés d’agglomération, sans l’accord exprès de ces autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales (…) ».

8. Il résulte de ces dispositions que la compétence de droit commun en matière de création, aménagement et exploitation des ports de plaisance est dévolue à la commune. En l’espèce et dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction que cette compétence aurait fait l’objet d’un transfert volontaire à la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez, la commune de Grimaud était bien compétente pour assurer l’exploitation de B… et ainsi, prononcer sa mise en régie. Par suite, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que la délibération attaquée serait entachée d’un vice de compétence.

9. Aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (…) ». Aux termes de l’article L. 2121-13 du même code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ».

10. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n’impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

11. Il résulte de l’instruction que le projet de délibération, comprenant sept pages, adressé aux élus municipaux en vue de la séance du 28 septembre 2021, revient sur l’historique et le périmètre des trois concessions attribuées pour l’exploitation du port ainsi que la gestion en régie du port communal, présente les éléments d’information dont dispose la commune sur les conditions d’exploitation en l’état des rapports transmis par les concessionnaires, lesquels sont estimés insuffisants, les motifs justifiant la proposition de résiliation, se fondant notamment sur les conclusions de l’audit technique-juridique-financier-fonctionnel des trois concessions lancé en 2019 et présentées au conseil municipal le 30 novembre 2020. Ce projet exposait également les modalités de la procédure de résiliation, en application de l’article 44 du cahier des charges de la concession, dont le respect d’un préavis de trois mois, l’évaluation du montant de l’indemnisation financière du concessionnaire en résultant, ainsi que la reprise des biens de la concession et des contrats d’amodiation et de travail par la commune. Si l’association requérante soutient que les élus municipaux n’ont pas été informés des modalités de reprise du service public portuaire, la délibération litigieuse précise que le conseil municipal sera ultérieurement saisi d’un rapport sur le futur mode de gestion du service public portuaire et ces modalités n’avaient, en tout état de cause, pas à être présentées de façon précise et certaine au stade de la mesure de résiliation. Par ailleurs, l’association syndicale requérante ne peut utilement faire valoir que le fait d’avoir fixé l’entrée en vigueur de la résiliation au 1er janvier 2022 a eu pour effet d’imposer aux élus une reprise du service public portuaire en régie. Enfin, en se bornant à faire valoir que le rapport d’audit n’a pas été communiqué aux élus et qu’ils n’ont eu connaissance de son contenu que par le biais de la présentation en séance du 30 novembre 2020 de ses conclusions, sans établir qu’ils n’auraient pas été régulièrement convoqués à cette séance, l’association requérante n’avance aucun élément de nature à établir que cette présentation aurait été insuffisante. Ils n’établissent pas davantage, par la seule production d’une allocation des élus de l’opposition s’adressant au maire, non datée, indiquant que « les membres du conseil (…) ne savent rien des questions complexes que vous avez énumérées », qu’ils en auraient sollicité en vain la communication. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseillers municipaux auraient sollicité des documents ou informations complémentaires concernant la mesure de résiliation. Dans ces conditions, le projet de délibération transmis a permis aux conseillers municipaux de disposer d’une information adéquate pour exercer leur mandat. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisante information des élus municipaux en méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.

12. Aux termes de l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984 en vigueur à la date de la délibération litigieuse : « Les comités techniques paritaires sont consultés pour avis sur les questions relatives : 1° A l’organisation et au fonctionnement des services (…) ». Aux termes de l’article R. 5314-22 du code des transports :« Le conseil portuaire est obligatoirement consulté sur les objets suivants :1° La délimitation administrative du port et ses modifications ; 2° Le budget prévisionnel du port, les décisions de fonds de concours du concessionnaire ; 3° Les tarifs et conditions d’usage des outillages, les droits de port ; 4° Les avenants aux contrats de concession et les nouveaux contrats de concession ; 5° Les projets d’opérations de travaux neufs ; 6° Les sous-traités d’exploitation ;7° Les règlements particuliers de police. (…). ».

13. Contrairement à ce que soutenait l’association requérante en première instance, le comité technique paritaire et le conseil portuaire n’avaient pas à être consultés concernant la résiliation des concessions dès lors que cette mesure n’emporte pas, par elle-même, une modification de l’organisation et du fonctionnement du service et qu’elle ne rentre pas dans les objets pour lesquels le conseil portuaire est obligatoirement consulté en application de l’article R. 5314-22 du code des transports précité.

14. Enfin, la seule circonstance que la commune a procédé à la résiliation des conventions de concession sans adopter, de manière concomitante, le futur mode de gestion du service public ne saurait, à elle seule, caractériser un détournement de procédure, ainsi que le soutenait l’association requérante en première instance. En tout état de cause, il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire ni d’aucun principe que le conseil municipal doive, lors de l’adoption d’une décision de résiliation d’une concession de service public, se prononcer, dans le même temps, sur le choix du futur mode de gestion du service public. Au demeurant, il résulte de l’instruction que la résiliation intervient au 1er janvier 2022, soit avec un préavis de plus de trois mois, et que la délibération litigieuse précise que le conseil municipal sera saisi d’un rapport sur le mode de gestion « qui permettra d’adopter la meilleure solution d’exploitation pour l’avenir ». Par suite, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que la délibération litigieuse serait entachée d’un détournement de procédure au motif que la commune aurait artificiellement scindé procédures de résiliation et de reprise en régie du service public portuaire.

En ce qui concerne le bien-fondé de la mesure de résiliation :

15. Aux termes de l’article 2 de la convention de concession litigieuse : « Les conditions qui régissent la concession sont définies au cahier des charges annexé à la présente convention ». Aux termes de l’article 44 du cahier des charges de la concession litigieuse : « A partir de la 21ème année, l’État aura le droit de racheter la concession moyennant un préavis de trois mois. / En cas de rachat, le concessionnaire recevra pour toute indemnité une somme déterminée par la formule suivante (…) ».

16. L’administration cocontractante dispose du pouvoir, qu’elle tient des règles générales applicables aux contrats administratifs, de résilier unilatéralement le contrat pour des motifs d’intérêt général, sous réserve des droits à indemnité du contractant.

17. En l’espèce, si la délibération attaquée précise que « les motifs ne manquent pas » et que « la décision de résiliation pourrait être fondée sur les fautes contractuelles des trois concessionnaires », elle mentionne également que « le modèle actuel (trois plans d’eau exploités en concession, un plan d’eau exploité en régie) n’a plus aucune justification aujourd’hui », et que les quatre ports doivent être fusionnés en un seul, ce qui permettra une réorganisation du service destinée à présenter un port unique aux usagers et à assurer la réalisation de certains projets comme le désensablement du port et le passe d’entrée hors concessions, de mutualiser les dépenses, d’uniformiser les tarifs, les contrats d’amodiation et les sous-contrats d’exploitation. La délibération évoque également la mésentente des trois concessionnaires et indique que l’instabilité de gouvernance de l’ASP de la cité lacustre de B… I vient heurter le principe de continuité du service public. En se prévalant d’erreurs de faits commises par la commune tenant à l’absence de disruption du service public portuaire et à des informations erronées sur les conséquences financières de la résiliation, l’association requérante ne critique par utilement les motifs retenus par la commune et liés à la réorganisation du service, lesquels relèvent de l’intérêt général et justifiaient ainsi la résiliation unilatérale du contrat de concession par l’administration.

18. La mesure de résiliation litigieuse n’étant entachée d’aucune illégalité, les conclusions présentées par l’ASP de la cité lacustre de B… I sollicitant la reprise des relations contractuelles doivent être rejetées.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de l’ASP de la cité lacustre de Port-Grimaud I doit être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

20. L’article L. 761-1 du code de justice administrative fait obstacle à ce qu’une somme quelconque soit laissée à la charge de la commune de Grimaud, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’ASP de la cité lacustre de B… I une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Grimaud au titre des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2103160 du 30 mai 2024 du tribunal administratif de Toulon est annulé.

Article 2 : La requête de l’ASP de la cité lacustre de Port-Grimaud I est rejetée.

Article 3 : L’ASP de la cité lacustre de B… I versera à la commune de Grimaud une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l’association syndicale des propriétaires (ASP) de la cité lacustre de B… I et à la commune de Grimaud.

Délibéré après l’audience du 1er décembre 2025, où siégeaient :

- M. Jean-Christophe Duchon Doris, président de la cour,

- M. Renaud Thielé, président assesseur,

- M^me Célie Simeray, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 décembre 2025.