Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C… et M^me B… ont demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler l’arrêté du 29 novembre 2021 par lequel le maire de Toulon s’est opposé à la déclaration préalable qu’ils ont déposée en vue de la division en deux lots de leur terrain dont l’un déjà bâti et de la création d’une plateforme de stationnement sur un terrain cadastré section DE n° 113 situé 237 impasse de la Valbourdine, à Toulon.

Par un jugement n° 2201465 du 17 juillet 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 25 septembre 2024, les 23 janvier et 25 avril 2025, M. C… et M^me B…, représentés par M^e Reghin, demandent à la Cour :

1°) d’annuler le jugement du 17 juillet 2024 du tribunal administratif de Toulon ;

2°) d’annuler l’arrêté du 29 novembre 2021 par lequel le maire de Toulon s’est opposé à la déclaration préalable qu’ils ont déposée, ensemble la décision du 28 mars 2022 par laquelle la même autorité a rejeté leur recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Toulon la somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement attaqué est irrégulier, en tant qu’il a statué infra petita en omettant de statuer sur un moyen tiré de l’absence de méconnaissance de l’article UE9 du règlement du plan local d’urbanisme ;

- leur projet ne méconnaît par les dispositions de l’article UE9 du règlement du plan local d’urbanisme ;

- leur projet ne méconnaît par les dispositions de l’article UE3 du règlement du plan local d’urbanisme ;

- leur projet ne méconnaît par les dispositions de l’article UE12 du règlement du plan local d’urbanisme ;

- il n’y a pas de méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 décembre 2024, les 5 février et 7 mai 2025, la commune de Toulon, représentée par M^e Parisi, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Dyèvre, rapporteur,

- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,

- et les observations de M^e Marchesini représentant M^me B… et M. C… et de M^e Parisi, avocat de la commune de Toulon.

Une note en délibéré présentée par M^me B… et M. C… a été enregistrée le 29 mai 2026.

Considérant ce qui suit :

M. C… et M^me B…, propriétaires d’un terrain cadastré section DE, n° 113 situé 237 impasse de la Valbourdine à Toulon, ont déposé, le 5 novembre 2021 un dossier de déclaration préalable en vue de la division en deux lots de leur terrain, dont l’un déjà bâti et de création d’une plateforme de stationnement. Par un arrêté du 29 novembre 2021, le maire de Toulon s’est opposé à cette déclaration préalable. M. C… et M^me B… ont déposé, le 1er février 2022 un recours gracieux contre cette décision, comportant un dossier modificatif de leur déclaration préalable initiale. Par décision du 28 mars 2022, le maire de Toulon a rejeté ce recours gracieux. Par un jugement, dont les requérants relèvent appel, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 29 novembre 2021 et de la décision du 28 mars 2022.

Sur la régularité du jugement attaqué :

M. C… et M^me B… ont saisi le tribunal administratif de Toulon de conclusions tendant à l’annulation de la décision du 29 novembre 2021 par laquelle le maire de Toulon s’est opposé à leur déclaration préalable ainsi que la décision du 28 mars 2022 rejetant leur recours gracieux. Il résulte de l’instruction qu’en rejetant les conclusions à fin d’annulation présentées par les requérants, après avoir écarté chacun des moyens invoqués devant le tribunal au soutien de cette demande d’annulation, le tribunal administratif de Toulon n’a pas entaché son jugement d’irrégularité. Si en appel, les requérants soutiennent avoir invoqué un moyen développé uniquement dans leur recours gracieux mais non soulevé dans leur recours contentieux, cette circonstance n’est pas de nature à faire regarder le jugement critiqué comme irrégulier en tant qu’il aurait omis de répondre à un moyen de la demande de première instance.

Par suite, M. C… et M^me B… ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d’irrégularité.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes du premier alinéa de l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme : « Le permis de construire (…) ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les dimensions, l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords (…) ». En vertu de l’article L. 421-7 du même code : « Lorsque les constructions, aménagements, installations et travaux font l’objet d’une déclaration préalable, l’autorité compétente doit s’opposer à leur exécution ou imposer des prescriptions lorsque les conditions prévues à l’article L. 421-6 ne sont pas réunies ». Selon le premier alinéa de l’article L. 424-1 de ce code : « L’autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d’opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable ».

Il résulte de ces dispositions qu’il revient à l’autorité administrative compétente en matière d’autorisations d’urbanisme de s’assurer de la conformité des projets qui lui sont soumis aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6 et de n’autoriser, sous le contrôle du juge, que des projets conformes à ces dispositions. En l’absence de dispositions y faisant obstacle, il est loisible au pétitionnaire, le cas échéant après que l’autorité administrative compétente lui a fait part des absences de conformité de son projet aux dispositions mentionnées à l’article L. 421-6, d’apporter à ce projet, pendant la phase d’instruction de sa demande et avant l’intervention d’une décision expresse ou tacite, des modifications qui n’en changent pas la nature, en adressant une demande ou en complétant sa déclaration en ce sens accompagnée de pièces nouvelles qui sont intégrées au dossier afin que la décision finale porte sur le projet ainsi modifié. L’autorité administrative compétente dispose également, sans jamais y être tenue, de la faculté d’accorder le permis de construire ou de ne pas s’opposer à la déclaration préalable en assortissant sa décision de prescriptions spéciales qui, entraînant des modifications sur des points précis et limités et ne nécessitant pas la présentation d’un nouveau projet, ont pour effet d’assurer la conformité des travaux projetés aux dispositions législatives et réglementaires dont l’administration est chargée d’assurer le respect.

Il ressort des pièces du dossier que M. C… et M^me B… ont déposé, le 5 novembre 2021 un dossier complet de déclaration préalable en vue de la division en deux lots de leur terrain. Le maire de Toulon s’est, par un arrêté du 29 novembre 2021, opposé à cette déclaration. Si M. C… et M^me B… ont alors entendu apporter des modifications à leur projet dans le cadre de leur recours gracieux introduit le 1er mars 2022, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la phase d’instruction pendant laquelle ces modifications pouvaient être apportées a été close par l’intervention de l’arrêté du 29 novembre 2021. Les modifications apportées postérieurement ne peuvent utilement être invoquées pour régulariser les absences de conformité du projet relevées dans l’arrêté d’opposition à déclaration préalable.

En premier lieu, aux termes de l’article UE 9 du règlement du plan local d’urbanisme relatif à l’emprise au sol : « A l’exception des lots voués aux voies de lotissement, l’emprise au sol de toutes constructions ne doit pas excéder : (…) – 20 % de la superficie de l’unité foncière en zone UEp (…) ». Selon le lexique du règlement du plan local d’urbanisme : « Emprise au sol : projection verticale du volume de la construction, non compris les simples débords de toiture et les saillies de balcon jusqu’à 2 m maximum de profondeur (…) Seront exclues du calcul de l’emprise au sol, si elles n’excèdent pas 0,50m au-dessus du terrain naturel avant travaux : (…) les voies internes, les rampes et trémies d’accès au sous-sol. // Seront également exclues les constructions liées aux aménagements paysagers et ludiques types : murets, restanques, jeux d’enfants, cheminements piétons… ».

Il ressort des pièces du dossier que la division foncière de la déclaration préalable litigieuse prévoit la création d’un lot A de 909 m², déjà construit, permettant une ou plusieurs constructions d’une emprise au sol totale de 181,80 m² et d’un lot B d’une surface de 400 m², permettant une ou plusieurs constructions de 80 m² d’emprise au sol. Pour s’opposer à la déclaration préalable ainsi déposée, le maire de Toulon a estimé que le plan de division présenté ne fait pas mention de l’emprise au sol totale de la plateforme de stationnement qui doit mesurer 20 mètres de long, selon l’avis du service voirie déplacement du 8 novembre 2021, et qu’il n’est pas indiqué si les escaliers présents sur la parcelle sont constitutifs d’emprise au sol.

A… un premier temps, il ressort des pièces du dossier que, sur le terrain d’assiette du projet, sont matérialisés trois escaliers. Le premier escalier, au nord du terrain, permet d’accéder à la plateforme de manœuvre et de stationnement, les deuxième et troisième escaliers se situent au centre et au sud du terrain et permettent d’accéder aux restanques qui y sont aménagées. A… ces conditions, ces escaliers qui, pour ceux permettant d’accéder aux restanques, sont des constructions liées aux aménagements paysagers et pour celui permettant l’accès à la plateforme relève d’une voie interne, n’ont pas à être pris en compte pour le calcul de l’emprise au sol du lot A.

A… un second temps, s’agissant de la plateforme de stationnement, le dossier de déclaration préalable fait état, en plus de la plateforme déjà existante de 14,02m², de la création d’une plateforme de 35 m², comprenant l’aire de manœuvre et de stationnement des véhicules -hors garage – d’une longueur de 15,30 mètres et d’une largeur de 2,70 mètres. Pour justifier le dépassement de l’emprise au sol totale autorisée, l’arrêté en litige se fonde sur l’avis du service voirie déplacement de la commune, favorable sous réserve que la plateforme de stationnement soit portée à une longueur de 20 mètres. Toutefois, le maire de Toulon ne pouvait se fonder sur l’avis de l’un de ses services qui ne relève ni d’une prescription, ni d’un élément du dossier soumis à son appréciation, pour refuser la délivrance de l’autorisation sollicitée, dès lors qu’il ne peut se prononcer qu’au vu du projet tel que présenté par le pétitionnaire. A… ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet de division foncière, tel que présenté par les pétitionnaires et faisant état d’une emprise au sol totale de 177, 79 m², ne respecterait pas les dispositions de l’article UE 9 du règlement du plan local d’urbanisme.

En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. ».

Il ressort des pièces du dossier, notamment du plan parcellaire côté DP 9, que le terrain d’assiette est situé à proximité de trois points d’eau incendies normalisés, tous trois situés entre 58m et 175m du lot A. En outre, les documents graphiques présentés font état de ce que l’impasse de la Valbourdine est d’une largeur de 4 mètres, suffisante pour le passage des engins de lutte contre l’incendie. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la pente d’accès au tènement foncier excéderait les 18 % tels qu’exigés par le certificat d’urbanisme obtenu le 25 mai 2020, préalablement au dépôt de la déclaration préalable en litige. A… ces conditions, ce motif de l’arrêté litigieux ne peut être regardé comme fondé.

En troisième lieu, aux termes des dispositions de l’article UE 3 du règlement du plan local d’urbanisme de Toulon : « Les caractéristiques des accès et des voiries existantes doivent permettre de satisfaire aux règles minimales de desserte : défense contre l’incendie, protection civile, brancardage, etc… // 1°) Accès // a) Les accès doivent être en nombre limité, localisés et configurés en tenant compte des critères suivants : // – la topographie et morphologie des lieux dans lesquels s’insère la construction ; // – la nature des voies sur lesquelles les accès sont susceptibles d’être aménagés afin de préserver la sécurité des personnes (visibilité, vitesse sur voie, intensité du trafic.) ; // – le type de trafic engendré par la construction (fréquence journalière et nombres de véhicules accédant à la construction, type de véhicules concernés.) ; // – les conditions permettant l’entrée et la sortie des véhicules dans le terrain sans manœuvre sur la voie de desserte. // b) Pour être constructible, un terrain doit comporter un accès automobile à une voie publique ou privée, soit directement, soit par l’intermédiaire d’un passage aménagé sur fonds voisin ou éventuellement obtenu par l’application de l’article 682 du code civil relatif aux terrains enclavés. L’accès doit répondre à l’importance et à la destination de la construction ou de l’ensemble des constructions qui y sont édifiés ou dont l’édification est demandée. // 2°) Desserte // – Les terrains doivent être desservis par des voies publiques ou privées, répondant à l’importance et à la destination de la construction ou de l’ensemble des constructions qui y sont édifiées ou dont l’édification est demandée. // – La largeur des voies nouvelles desservant des constructions à usage d’habitation est fixée à 4 m minimum ou 3,50 m lorsqu’elles sont en sens unique. Pour les opérations de plus de 4 logements, elles devront en plus de ces 4 m ou 3,50 m comporter la réalisation d’aménagements (cheminement piétons, circulation des personnes à mobilité réduite, etc..). //- Aucune voie automobile nouvelle d’intérêt privé ne doit avoir une largeur utile inférieure à 4 M. // – A… tous les cas, le pourcentage maximal de la pente de ces voies nouvelles sera de 15 % en tout point dans l’axe de la voie. Pour les rampes d’accès en sous-sol, le pourcentage maximal de la pente sera de 18 % en tout point dans l’axe de la voie. // – Les voies en impasse doivent être aménagées pour permettre le retournement et la manœuvre des véhicules y compris des véhicules de secours. Une aire de retournement aux dimensions adaptées sera obligatoire pour toute impasse de plus de 60 M. ».

Il ressort des pièces du dossier que l’accès automobile à la voie publique du lot B est prévu par une plateforme de stationnement uniquement implantée sur le lot A. Il résulte de la lecture du dossier de déclaration préalable, notamment du plan des servitudes côté DP10c, que la plateforme d’accès et de stationnement est grevée d’une servitude de passage et d’usage grevant le lot A mais qui ne permet pas un accès automobile au lot B, lequel est ainsi totalement enclavé. A… ces conditions, il ressort des pièces du dossier que le lot B n’a pas d’accès direct ou indirect à la voie publique, en méconnaissance des dispositions de l’article UE 3 du règlement du plan local d’urbanisme.

En quatrième lieu, aux termes des dispositions de l’article UE 12 du règlement du plan local d’urbanisme de Toulon : « Des aires de stationnement correspondant à l’importance et à la destination de l’opération doivent être réalisées sur l’unité foncière conformément aux dispositions applicables aux zones urbaines. ».

Aux termes de l’article 5 des dispositions générales de ce règlement : « règles spécifiques aux lotissements et divisions de terrain : « L’article R. 151-21 du code de l’urbanisme dispose que dans le cas d’un lotissement ou dans celui de la construction, sur un même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain doit faire l’objet d’une division en propriété ou en jouissance, les règles édictées par le plan local d’urbanisme sont appréciées au regard de l’ensemble du projet sauf si le règlement de ce plan s’y oppose. Le présent PLU s’oppose à ce principe ».

Il résulte des dispositions du code de l’urbanisme que les lotissements, qui constituent des opérations d’aménagement ayant pour but l’implantation de constructions, doivent respecter les règles tendant à la maîtrise de l’occupation des sols édictées par le code de l’urbanisme ou les documents locaux d’urbanisme, même s’ils n’ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n’existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d’un lot d’une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l’autorité compétente de refuser le permis d’aménager sollicité ou de s’opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu’elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l’implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d’urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme requises.

Il ressort des pièces du dossier que l’unité foncière du lot B à créer ne comporte aucune aire de stationnement, dès lors que les deux places de stationnement allouées à ce lot seront situées sur le lot A. A… ces conditions, l’absence de places de stationnement sur l’unité foncière du lot B est constitutive d’une méconnaissance des dispositions précitées. Il s’ensuit que le motif fondé sur la méconnaissance des dispositions précitées de l’article UE12 du PLU n’est pas entaché d’illégalité.

Il résulte de ce qui précède que M. C… et M^me B… ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Toulon, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande M. C… et M^me B… au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, de mettre à la charge de M. C… et M^me B… le versement, à la commune de Toulon, d’une somme de 2 000 euros sur le fondement de ces dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête présentée par M. C… et M^me B… est rejetée.

Article 2 : M. C… et M^me B… verseront à la commune de Toulon une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C… et M^me B… et à la commune de Toulon.

Délibéré après l’audience du 21 mai 2026, où siégeaient :

M. Portail, président,

M^me Hameline, présidente assesseure,

M^me Dyèvre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2026.