Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association Horizons solidarités a demandé au tribunal administratif de Bastia de condamner la commune d’Ajaccio à lui verser la somme de 394 198,63 euros en réparation des préjudices causés selon elle par la rupture unilatérale du programme de coopération internationale avec les villes de Haïphong (Vietnam) et Paksé (Laos), assortie des intérêts de droit avec capitalisation à compter du 12 avril 2019.

Par un jugement n° 2101420 du 5 juillet 2024, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande et a mis à sa charge la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 5 septembre 2024, l’association Horizons solidarités, représentée par M^e Brigant, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 5 juillet 2024 ;

2°) de condamner la commune d’Ajaccio à lui verser la somme de 394 198,63 euros en réparation des préjudices subis du fait de la rupture unilatérale du programme de coopération internationale avec les villes de Haïphong et de Paksé, assortie des intérêts de droit avec capitalisation à compter du 30 août 2021 ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Ajaccio la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Elle soutient que :

- contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, la convention de subventionnement en cause doit s’analyser comme un marché public, dès lors qu’en la concluant la commune entend répondre « aux besoins de la personne publique » porteuse du projet, pour la mise en œuvre du programme européen, les premiers juges s’étant pour ce faire fondés à tort sur un critère lié au but d’intérêt général non prévu par la loi ;

- la résiliation de cet ensemble conventionnel constitué de la convention du 7 au 19 décembre 2012 et du contrat du 8 avril 2013, est fautive parce que, d’une part, elle ne repose pas sur l’accord préalable de l’Union européenne, contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, d’autre part, les conditions de résiliation posées par l’article 12-1 de l’annexe à la convention ne sont pas remplies, aucune des circonstances invoquées par la commune ne présentant un caractère exceptionnel et de nature à rendre sa mise en œuvre excessivement difficile ou dangereuse et, enfin, les stipulations de l’article 9 ne trouvent pas non plus à s’appliquer ;

- les préjudices subis du fait de cette résiliation fautive sont une perte du bénéfice des quatre dernières années du programme pour la prise en charge des coûts administratifs et du

« per diem », soit la somme de 42 320,22 euros, le reliquat de remboursement des salaires versés à ses experts en déchets, d’un montant de 19 222,60 euros, le défaut de versement de préfinancement de la deuxième année du programme, soit la somme de 166 725,84 euros, les frais et débours d’avocats à Bruxelles et à Bastia, d’un montant de 8 120,10 euros, des dépenses exposées entre la résiliation du programme et sa fin effective en novembre 2016, ainsi que le travail effectué jusqu’au 6 juillet 2018, soit la somme nette de 44 286,27 euros, les frais d’expertise comptable pour les trois années d’exercice de la loi Dailly d’un montant de 15 270 euros, les frais bancaires de la loi Dailly de 1 700 euros, le préjudice d’image, à évaluer à hauteur de 50 000 euros, ainsi que le « per diem » de 46 554 euros ;

- subsidiairement, la cour condamnera la commune à lui verser la moitié de ces sommes pour réparer la perte de chance de mettre en œuvre en intégralité le projet sur la gestion des déchets.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 janvier 2025, la commune d’Ajaccio, représentée par M^e Pugeault, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’association la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- l’association ne peut se prévaloir de la résiliation d’une convention à laquelle elle n’est pas partie ;

- la convention de subventionnement n’est ni un marché public ni un contrat ;

- les autres moyens d’appel ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 19 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 8 juillet 2025, à 12 heures.

Par deux lettres du 12 mars 2026, la cour a demandé, sur le fondement de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à l’association Horizons solidarités de produire sa demande d’indemnisation préalable reçue par la commune d’Ajaccio le 30 août 2021, et à la commune d’Ajaccio de produire l’ensemble des annexes à la convention signée avec la Commission européenne le 27 décembre 2012 et celles, le cas échéant, du contrat du 8 avril 2013 conclu avec l’association Horizons solidarités.

Les 12 et 19 mars 2026, les pièces demandées par la cour lui ont été transmises et ont été communiquées aux parties.

Le 24 mars 2026, l’association Horizons solidarités a produit des observations sur les pièces de la commune d’Ajaccio, qui ont été communiquées à cette dernière.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes ;

- le règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Revert, rapporteur,

- les conclusions de M^me Balaresque, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Brigant, représentant l’association Horizons solidarités.

Une note en délibéré, présentée pour l’association Horizons solidarités, par M^e Brigant, a été enregistrée le 31 mars 2026.

Considérant ce qui suit :

1. La commune d’Ajaccio a conclu un contrat de subvention avec l’Union européenne, le 19 décembre 2012, dans le cadre du programme Europaid. Cette convention portait sur une action intitulée « Bonne gouvernance de la gestion des déchets à Paksé (Laos) et Haïphong (Vietnam) dans la continuité des relations Ajaccio, Haïphong Asie horizon 2020 et Ajaccio Paksé Asie horizon 2020 ». Pour réaliser cette action, la commune d’Ajaccio a conclu le 8 avril 2013 une seconde convention de subvention avec l’association Asie horizon 2020 devenue Horizons solidarités. Ce contrat d’une durée d’un an prévoyait un premier paiement de 133 380,67 euros. Par une lettre du 21 décembre 2015, le maire d’Ajaccio a sollicité de la Commission européenne la résiliation de la convention de subvention du 19 décembre 2012 et par décision du 3 mai 2016, la Commission européenne a accepté de résilier cette convention. Le 30 décembre 2021, l’association Horizons solidarités a présenté au maire d’Ajaccio une demande d’indemnisation préalable des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de la résiliation de la convention du 8 avril 2013 la liant à la commune. Par un jugement du 5 juillet 2024 dont l’association Horizons solidarités relève appel, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune d’Ajaccio à lui verser la somme totale de 394 198,63 euros, assortie des intérêts de droit et de leur capitalisation, en réparation des préjudices causés selon elle par la résiliation du contrat de subvention du 19 décembre 2012 et de la convention du 8 avril 2013.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable :

2. Aux termes de l’article 108 du règlement du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes, abrogé à compter du 1er janvier 2013 par le règlement du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, et dont le contenu a été repris par l’article 121 de ce règlement, les subventions versées par l’Union européenne sont « des contributions financières directes à la charge du budget, accordées à titre de libéralité en vue de financer : a) soit une action destinée à promouvoir la réalisation d’un objectif qui s’inscrit dans le cadre d’une politique de l’Union européenne; b) soit le fonctionnement d’un organisme poursuivant un but d’intérêt général européen ou un objectif qui s’inscrit dans le cadre d’une politique de l’Union européenne ». L’article 166 du règlement financier du 25 juin 2002, relatif aux subventions de l’Union européenne dans le cadre de ses actions extérieures, et dont le contenu est repris à l’article 189 du règlement du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, précise que ces subventions donnent lieu, d’une part, à « l’établissement d’une convention de financement entre la Commission, agissant au nom des Communautés, et le ou les pays tiers bénéficiaires ou les organismes désignés par ceux-ci, ci–après dénommés «bénéficiaires» » et, d’autre part, « à un contrat ou une convention de subvention entre la Commission et des organismes de droit public national ou international ou entre la Commission et des personnes physiques ou morales chargées de la réalisation des actions en question ».

3. Par ailleurs, aux termes de l’alinéa 3 de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dans sa rédaction alors en vigueur : « L’autorité administrative qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec l’organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l’objet, le montant et les conditions d’utilisation de la subvention attribuée. Cette disposition ne s’applique pas aux organismes qui bénéficient de subventions pour l’amélioration, la construction, l’acquisition et l’amélioration des logements locatifs sociaux prévues au livre III du code de la construction et de l’habitation ».

4. Enfin, une décision qui a pour objet l’attribution d’une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire. De tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu’elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d’octroi, qu’elles aient fait l’objet d’une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu’elles découlent implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention. Indépendamment des actions indemnitaires qui peuvent être engagées contre la personne publique, les recours relatifs à une subvention, qu’ils aient en particulier pour objet la décision même de l’octroyer, quelle qu’en soit la forme, les conditions mises à son octroi par cette décision ou par la convention conclue en application des dispositions précitées de la loi du 12 avril 2000, ou encore les décisions de la personne publique auxquelles elle est susceptible de donner lieu, notamment les décisions par lesquelles la personne publique modifie le montant ou les conditions d’octroi de la subvention, cesse de la verser ou demande le remboursement des sommes déjà versées, ne peuvent être portés que devant le juge de l’excès de pouvoir, par le bénéficiaire de la subvention ou par des tiers qui disposent d’un intérêt leur donnant qualité à agir.

En ce qui concerne la nature de l’action indemnitaire exercée par l’association Horizons solidarités :

5. Il résulte de l’instruction que par le contrat de subvention conclu le 19 décembre 2012 entre l’Union européenne et la commune d’Ajaccio en application de l’article 166 du règlement financier du 25 juin 2002, la première représentée par la Commission européenne s’engage à verser la somme de 1 250 334,12 euros à la seconde qui s’engage à la réalisation sous sa responsabilité de l’action de « Bonne gouvernance de la gestion des déchets à Paksé et Haïphong ». En outre, la convention du 8 avril 2013 conclue entre l’association Horizons solidarités et la commune d’Ajaccio, intitulée « convention dans le cadre du programme européen Europaid projet de coopération internationale avec les villes d’Haïphong (Vietnam) et de Paksé (Laos) », prévoit, pour sa durée d’exécution d’un an, non seulement de confier à l’association la mission d’accompagnement en tant que partenaire technique associé, expert dans les domaines de la santé et de l’environnement, pour la réalisation du projet de bonne gouvernance de la gestion des déchets à Paksé et Haïphong, mais également de reverser à l’association une partie du financement européen reçu par la commune pilote du projet et garante de sa bonne exécution, à hauteur de 80 % de son montant réparti entre les différents partenaires du projet, soit la somme de 133 380,67 euros au bénéfice de l’association.

6. Il résulte également de l’instruction, et notamment du rapprochement entre les énonciations de l’annexe 1 du contrat de subvention du 19 décembre 2012, et les termes du préambule de la convention du 8 août 2013, que l’association Horizons solidarités et la commune d’Ajaccio ont répondu conjointement à l’appel à propositions lancé par la Commission européenne en présentant, dans la continuité d’un programme européen « Asia urbs » actif de 2003 à 2007 auquel l’association avait déjà concouru et dans le cadre de l’action extérieure de la commune,

le projet de bonne gouvernance de la gestion des déchets à Haïphong et à Paksé.

7. Il résulte de l’ensemble de ces circonstances que ce projet ainsi financé a été initié, défini et mis en œuvre notamment par l’association. La circonstance que la commune d’Ajaccio a également pris part à ce projet et que de la sorte, elle ait mené l’une de ses actions extérieures en application de l’article L. 1111-5 du code général des collectivités territoriales, n’est pas de nature à conférer à la contribution financière prévue dans la convention du 8 août 2013 au bénéfice de l’association le caractère d’une rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins de cette collectivité, dès lors que par cette convention, la commune se borne à reverser à cet organisme une subvention d’origine européenne. Par suite, contrairement à ce que soutient l’appelante, la convention du 8 août 2013 n’a le caractère ni d’un marché public ni d’un contrat, mais la nature d’une décision attributive d’une subvention, alors même qu’elle constitue une modalité d’exécution du contrat de subvention du 19 décembre 2012. L’association Horizons solidarités ne peut donc utilement rechercher la responsabilité contractuelle de la commune d’Ajaccio pour cause de « résiliation fautive » de cette convention, mais peut être regardée comme présentant également, compte tenu des termes de sa demande, des conclusions indemnitaires tendant à l’engagement de la responsabilité extracontractuelle de la commune.

En ce qui concerne les fautes alléguées :

8. Néanmoins, d’une part, malgré le lien fonctionnel existant entre l’acte d’attributif de subvention du 8 août 2013 et le contrat de subvention du 19 décembre 2012 liant la Commission européenne et la commune d’Ajaccio, l’association Horizons solidarités, qui n’est pas partie à ce contrat international ni n’en est le bénéficiaire suivant stipulation pour autrui, ne peut utilement se prévaloir de sa résiliation prétendument fautive par la commune à l’appui de son action indemnitaire.

9. D’autre part, il ne résulte pas de l’instruction, notamment pas de la décision du 15 juin 2017 par laquelle le maire d’Ajaccio a refusé d’accorder à l’association une remise gracieuse des sommes réclamées par les titres exécutoires des 31 janvier et 22 février 2017, que la commune d’Ajaccio, qui affirme avoir complètement mis en œuvre la décision attributive de subvention du 8 août 2013, aurait pris une décision prononçant l’abrogation ou le retrait de cette mesure dont la validité était fixée à une année à compter du démarrage du projet en vertu de son article 4. Ainsi, dès lors qu’il est constant que cette décision de subvention a produit ses effets pour une année et qu’il n’est ni établi ni même allégué que la commune d’Ajaccio se serait engagée à en renouveler les effets pour une ou plusieurs années supplémentaires, ni que des assurances précises et constantes auraient été données en ce sens à l’association, celle-ci n’est pas fondée à prétendre que la commune aurait commis une faute en « résiliant la convention » du 8 août 2013 sans respecter les conditions posées par l’article 9 de cet acte.

10. Il résulte de tout ce qui précède que l’association Horizons solidarités n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande indemnitaire dirigée contre la commune d’Ajaccio.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune d’Ajaccio, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par l’association appelante et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune d’Ajaccio tendant à l’application de ces dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de l’association Horizons solidarités est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune d’Ajaccio au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l’association Horizons solidarités et à la commune d’Ajaccio.

Délibéré après l’audience du 31 mars 2026 à laquelle siégeaient :

- M^me Karine Jorda-Lecroq, présidente,

- M. Michaël Revert, président assesseur,

- M. Laurent Lombart, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 avril 2026.