Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La communauté de communes Loue Lison, anciennement communauté de communes du Pays d’Ornans, a demandé au tribunal administratif de Besançon d’annuler l’arrêté du 30 novembre 2020 par lequel le préfet du Doubs a fixé à 94 000 euros l’indemnité due par la commune de Charbonnières-les-Sapins, devenue la commune nouvelle d’Etalans, à la suite de son retrait de la communauté de communes du Pays d’Ornans le 1er janvier 2017, ainsi que la décision du 16 février 2021 par laquelle le préfet du Doubs a rejeté le recours gracieux formé contre cet arrêté.

Par un jugement n° 2100586 du 23 mai 2023, le tribunal administratif de Besançon a annulé cet arrêté, ainsi que la décision du 16 février 2021, et a enjoint au préfet du Doubs de procéder au réexamen de l’évaluation de l’indemnité mentionnée à l’article 1er de cet arrêté dans le délai de six mois à compter de la notification du jugement.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 juillet 2023 et le 8 avril 2024, la commune d’Etalans, représentée par M^e Brocard, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 23 mai 2023 en tant qu’il considère que le préfet du Doubs devait prendre en compte la situation financière de la commune nouvelle d’Etalans ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Loue Lison une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- c’est à tort que les premiers juges ont considéré qu’outre la situation financière de la communauté de communes Loue Lison, le préfet aurait dû prendre en compte la situation de la commune nouvelle d’Etalans ;

- par ailleurs, le préfet doit procéder à une répartition équilibrée et ne peut omettre la répartition de l’excédent de trésorerie de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) quitté ; il devait donc de se baser sur la situation financière de la communauté de communes du Pays d’Ornans ; le préfet ne peut se contenter d’une prise en compte du seul encours de la dette et doit justifier qu’une partie de cet encours est mis à la charge de la commune retrayante ; il n’y avait pas à tenir compte des conséquences de la dissolution du syndicat scolaire dès lors que la communauté de communes du Pays d’Ornans n’exerçait pas cette compétence.

Par des mémoires enregistrés le 29 mars 2024 et le 28 août 2024, la communauté de communes de Loue Lison, représentée par M^e Landot, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune nouvelle d’Etalans une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- conformément aux textes applicables, la direction départementale des finances publiques a, dans son étude, déterminé l’actif immobilisé de la communauté de communes, puis l’encours de sa dette et la différence entre ces deux sommes ; elle a ensuite appliqué à ce résultat un ratio correspondant à l’importance, en termes de population, de la commune de Charbonnières-les-Sapins et ainsi déterminé le montant de l’indemnité due à la communauté de communes, aboutissant à la somme de 235 258,09 euros ;

- c’est sans erreur de droit que le tribunal a considéré qu’il y avait lieu de tenir compte de la situation de la commune nouvelle d’Etalans, substituée aux communes existantes dans tous leurs biens, droits et obligations en vertu de l’article L. 2113-5 alinéa 2 du code général des collectivités territoriales ;

- le préfet n’avait pas à tenir compte du fonds de roulement de la commune de Charbonnières-les-Sapins, l’article L. 5211-25-1 ne prévoyant pas la prise en compte des capacités financières de la commune se retirant ; cette commune et son fonds de roulement n’existaient plus au moment de la prise d’effet de l’arrêté litigieux ; la dette de 235 258,09 euros détenue par cette commune a été reprise par la commune d’Etalans, de sorte qu’il n’existait pas de risque financier à arrêter le montant de l’indemnité due à la communauté de communes à cette somme ; en tout état de cause, c’est à tort que le préfet a considéré que la commune de Charbonnières-les-Sapins ne disposait que d’un fonds de roulement de 94 000 euros ; en effet, suite à l’arrêté préfectoral du 28 décembre 2016 par lequel le préfet a acté les modalités de dissolution du syndicat scolaire constitué entre les communes de Charbonnières-les-Sapins et de l’Hôpital du Grosbois, la commune de Charbonnières-les-Sapins a perçu la somme de 77 502,9 euros versée à la commune d’Etalans et qui n’a pas été prise en compte par le préfet ; par ailleurs, en limitant le montant de l’indemnité à 94 000 euros, il l’a privée d’une somme de 141 000 euros alors même que celle-ci avait engagé différents investissements et services pour le compte de ses communes membres dont la commune de Charbonnières-les-Sapins ; cette perte est susceptible d’engendrer des difficultés financières pour la communauté de communes de sorte que le partage n’est pas équilibré ; par ailleurs, elle a pris en charge, en lieu et place de la commune de Charbonnières-les-Sapins les frais liés à sa sortie du syndicat mixte de traitement des déchets et dont a bénéficié la commune d’Etalans alors qu’elle n’était pas membre de ce syndicat ;

Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à qui la requête a été communiquée, n’a pas produit.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Bauer,

- les conclusions de M. Meisse, rapporteur public,

- et les observations Barbier-Renard, substituant M^e Brocard, pour la commune d’Etalans.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 12 août 2016, le préfet du Doubs, à la demande des communes contigües de Charbonnières-les-Sapins, d’Etalans et de Verrières-du-Grosbois, a créé la commune nouvelle d’Etalans à compter du 1er janvier 2017. Les anciennes communes de Verrières-du-Grosbois et d’Etalans étaient membres de la communauté de communes du Pays de Pierrefontaine-Vercel et celle de Charbonnières-les-Sapins était membre de la communauté de communes du Pays d’Ornans. La commune nouvelle d’Etalans ayant choisi d’être rattachée à la communauté de communes du Pays de Pierrefontaine-Vercel, le préfet du Doubs a procédé à ce rattachement par un arrêté du 25 janvier 2017. Le retrait consécutif de la commune de Charbonnières-les-Sapins de la communauté de communes du Pays d’Ornans, devenue la communauté de communes Loue Lison au 1er janvier 2017, impliquait le versement par cette commune d’une indemnité à la communauté de communes quittée au titre de la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l’encours de la dette, en application des dispositions combinées des articles L. 5211-19 et L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales. Les collectivités n’étant pas parvenues à s’accorder sur le montant de cette indemnisation, par un arrêté du 30 novembre 2020, le préfet du Doubs a fixé à 94 000 euros l’indemnité due par la commune de Charbonnières-les-Sapins, devenue la commune nouvelle d’Etalans, à la communauté de communes du Pays d’Ornans, devenue la communauté de communes Loue Lison. La communauté de communes Loue Lison, en désaccord avec ce montant, a formé un recours gracieux qui a été rejeté par le préfet du Doubs par une décision du 16 février 2021. Par un jugement du 23 mai 2023, dont la commune nouvelle d’Etalans relève appel, le tribunal administratif de Besançon a annulé l’arrêté du 30 novembre 2020 du préfet du Doubs, ainsi que la décision du 16 février 2021,

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

D’une part, aux termes de l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales : « Une commune peut se retirer de l’établissement public de coopération intercommunale, sauf s’il s’agit d’une communauté urbaine ou d’une métropole, dans les conditions prévues à l’article L. 5211-25-1, avec le consentement de l’organe délibérant de l’établissement. A défaut d’accord entre l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et le conseil municipal concerné sur la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l’encours de la dette visés au 2° de l’article L. 5211-25-1, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés. Cet arrêté est pris dans un délai de six mois suivant la saisine du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou de l’une des communes concernées. (…) ». Aux termes de l’article L. 5211-25-1 du même code : « En cas de retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale : / 1° Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l’établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidés sur les mêmes bases. Le solde de l’encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restituée à la commune propriétaire ; / 2° Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire de l’établissement public de coopération intercommunale et l’établissement ou, dans le cas particulier d’un syndicat dont les statuts le permettent, entre la commune qui reprend la compétence et le syndicat de communes. Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion. Le solde de l’encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire et l’établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, entre la commune et le syndicat de communes. A défaut d’accord entre l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et les conseils municipaux des communes concernés, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés. Cet arrêté est pris dans un délai de six mois suivant la saisine du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou de l’une des communes concernées. / Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les établissements publics de coopération intercommunale n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. L’établissement public de coopération intercommunale qui restitue la compétence informe les cocontractants de cette substitution. ».

D’autre part, aux termes de l’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors en vigueur : « (…) II.- Lorsque la commune nouvelle est issue de communes contiguës membres d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre distincts, le représentant de l’Etat dans le département, en cas de désaccord avec le souhait, émis par les conseils municipaux conformément au sixième alinéa de l’article L. 2113-2, de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de rattachement de la commune nouvelle, saisit la commission départementale de la coopération intercommunale, dans un délai d’un mois à compter de la réception de la dernière des délibérations concordantes des conseils municipaux, d’un projet de rattachement de la commune nouvelle à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. (…) Le retrait du ou des autres établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre s’effectue dans les conditions prévues à l’article L. 5211-25-1. (…) ». Aux termes de l’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales : « I. – Des établissements publics de coopération intercommunale, dont au moins l’un d’entre eux est à fiscalité propre, peuvent être autorisés à fusionner dans les conditions suivantes (…) III. (…) L’ensemble des biens, droits et obligations des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés sont transférés à l’établissement public issu de la fusion (…) L’établissement public issu de la fusion est substitué de plein droit, pour l’exercice de ses compétences, aux anciens établissements publics et, le cas échéant, aux communes incluses dans son périmètre dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes (…) ».

Il résulte de la combinaison des articles L. 5211-19 et L. 5211-25-1 précités du code général des collectivités territoriales qu’en cas de retrait d’une commune d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), il appartient à la commune et à l’établissement ou, à défaut d’accord, au représentant de l’Etat dans le département, de procéder à la répartition, d’une part, de l’ensemble des actifs dont l’établissement est devenu propriétaire postérieurement au transfert de compétences, à l’exception des disponibilités nécessaires pour faire face aux besoins de financement relatifs à des opérations décidées avant la date de la répartition et non encore retracées au bilan de l’établissement public, d’autre part, de l’encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences. Cette répartition doit être fixée dans le but, d’une part, d’éviter toute solution de continuité dans l’exercice, par les personnes publiques, de leur compétence, d’autre part, de garantir un partage équilibré compte tenu de l’importance de la participation de la commune dans l’établissement public de coopération intercommunale. L’excédent de trésorerie de l’EPCI constitue un bien au sens du 2° de l’article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales devant être totalement réparti, dans les conditions et sous les réserves précisées ci-dessus.

Dans le cas particulier où le retrait de la commune est consécutif à la création d’une commune nouvelle, issue de communes contiguës membres d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre distincts, et au rattachement de cette commune nouvelle à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, il y a lieu, en application des dispositions précitées et, notamment, de l’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, de procéder dans un premier temps à la répartition des actifs et de l’encours des dettes de l’EPCI quitté, en tenant compte du poids de la population de la commune qui se retire de l’EPCI, puis, dans la mesure où cela serait nécessaire pour garantir la continuité de l’exercice des compétences par les nouvelles entités, de tenir compte de la situation financière de la commune nouvelle et de celle du nouvel EPCI de rattachement.

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que, pour déterminer le montant de l’indemnité de retrait due en cas de retrait par la commune de Charbonnières-les-Sapins, le préfet du Doubs a fait procéder, par la direction départementale des finances publiques du Doubs, d’une part, à une analyse de la situation financière de cette commune et, d’autre part, à la détermination de l’actif immobilisé net et de l’encours de la dette de la communauté de communes du Pays d’Ornans, la différence entre ces deux montants étant affecté d’un coefficient correspondant à la part de la population de la commune dans la population de la communauté de communes.

Toutefois, d’une part, la direction départementale des finances publiques du Doubs s’est bornée à déterminer l’actif immobilisé net et l’encours de la dette de la communauté de communes du Pays d’Ornans, sans prendre en compte l’éventuel excédent de trésorerie, ni réservé, le cas échéant, les disponibilités nécessaires pour faire face aux besoins de financement relatifs à des opérations décidées avant la date de la répartition et non encore retracées au bilan de cet établissement public. Par ailleurs, si, à la suite de l’application au solde issu de la soustraction des dettes de l’actif immobilisé, de la quote-part de la commune de Charbonnières-les-Sapins, résultant du nombre de ses habitants rapporté à celui des habitants de la communauté de communes, l’analyse a conclu à un montant indemnitaire dû de 235 258,09 euros, le préfet l’a ensuite fixée à un montant de 94 000 euros correspondant au seul fonds de roulement de la commune de Charbonnières-les-Sapins au 31 décembre 2016, sans prise en compte de sa situation financière globale.

D’autre part, il est constant que le préfet n’a pas, dans un second temps, confronté le montant ainsi déterminé à la situation de la commune nouvelle d’Etalans, substituée dans les droits et obligations de la commune de Charbonnières-les-Sapins et débitrice à ce titre de l‘indemnité, ni à celle de la communauté de communes Loue-Lison, collectivité nouvellement en charge des compétences antérieurement exercées par la communauté de communes du Pays d’Ornans, afin de garantir la continuité de l’exercice par la communauté de communes Loue Lison et par la commune nouvelle d’Etalans de leurs compétences respectives.

En conséquence, l’arrêté du 30 novembre 2020 du préfet du Doubs est entaché d’erreur de droit.

Il résulte de tout ce qui précède que la commune d’Etalans n’est pas fondée à se plaindre que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a annulé l’arrêté du 30 novembre 2020 du préfet du Doubs, ainsi que la décision du 16 février 2021.

Sur les frais de l’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la communauté de communes Loue Lison, qui n’est pas la partie perdante, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune d’Etalans une somme au titre des frais exposés par la communauté de communes Loue Lison et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par la commune d’Etalans est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Loue Lison sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d’Etalans, à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et à la communauté de communes de Loue Lison.

Copie en sera adressée au préfet du Doubs.

Délibéré après l’audience du 21 mai 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Wurtz, président,

- M^me Bauer, présidente-assesseure,

- M. Berthou, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2026.

La rapporteure,

Signé : S. BAUER

Le président,

Signé : Ch. WURTZ

Le greffier,

Signé : F. LORRAIN

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

F. LORRAIN