Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C Le Bivic a demandé au tribunal administratif de Rennes de condamner la commune de Penvénan à lui payer la somme de 108 243 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subi en raison des fautes commises par la commune dans le classement en zone constructible de la parcelle cadastrée section E n° 1348, située impasse du Moulin de la Comtesse et dans la délivrance d’un certificat d’urbanisme positif le 10 janvier 2003.

Par un jugement n° 2001686 du 15 juillet 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 15 septembre 2022, M. C Le Bivic, représenté par M^e Jacques, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes ;

2°) de condamner la commune de Penvénan, à titre principal, à lui payer la somme de 108 000 euros en réparation de son préjudice patrimonial, outre les intérêts au taux légal à compter de sa demande indemnitaire du 3 janvier 2020 et, à titre subsidiaire, à lui payer la somme de 100 000 euros en réparation de son préjudice moral ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Penvénan le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la commune de Penvénan a commis plusieurs fautes de nature à engager sa responsabilité ; elle a illégalement classé sa parcelle en zone constructible dans le plan d’occupation des sols ; elle a délivré illégalement un certificat d’urbanisme positif le 10 janvier 2003 ; elle a illégalement accordé un permis de construire à M. F Le Bivic ;

— ces fautes lui ont causé un préjudice patrimonial à hauteur de 108 000 euros et, à tout le moins, un préjudice moral à hauteur de 100 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 décembre 2022, la commune de Penvénan, représentée par le cabinet d’avocats Coudray, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de M. Le Bivic le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— M. Le Bivic a commis une imprudence de nature à l’exonérer de toute responsabilité ;

— le requérant n’apporte pas la preuve qu’elle a commis une faute en délivrant à

M. F Le Bivic un permis de construire sur sa parcelle ;

— le requérant n’est pas recevable à solliciter l’indemnisation de son préjudice moral, qui a pour effet d’excéder de 100 000 euros le montant total de l’indemnité chiffrée en première instance ;

— aucun des moyens invoqués par le requérant n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Ody,

— les conclusions de M. Frank, rapporteur public,

— et les observations de M^e Hauuy, pour la commune de Penvénan.

Considérant ce qui suit :

1. Par un acte de donation-partage du 29 juillet 2003, M^me E Le Bivic a donné à ses deux enfants, MM. F et C Le Bivic, un terrain divisé situé au lieu-dit « Port Blanc » sur le territoire de la commune de Penvénan (Côtes-d’Armor). Dès lors, M. F Le Bivic a reçu la parcelle cadastrée section E n° 1347 pour une contenance de 1 358 m² et

M. C Le Bivic a reçu la parcelle cadastrée section E n° 1348 pour une contenance de 1 754 m². Par un arrêté du 25 septembre 2019, le maire de Penvénan a délivré à M. C Le Bivic un certificat d’urbanisme négatif déclarant non réalisable la construction d’une maison individuelle d’habitation sur sa parcelle, fondé sur les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.

2. Par un courrier du 3 janvier 2020, reçu en mairie le 6 janvier suivant, M. Le Bivic a demandé à la commune de Penvénan de lui payer une somme de 108 243 euros en réparation du préjudice patrimonial qu’il estime avoir subi en raison de fautes commises par la commune et qui seraient à l’origine d’une perte de valeur de sa parcelle. Par une décision du 14 février 2020, le maire de Penvénan a refusé de faire droit à la demande indemnitaire de M. Le Bivic.

3. Par un jugement du 15 juillet 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande de M. Le Bivic tendant à la condamnation de la commune de Penvénan à lui payer la somme de 108 243 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis en raison de fautes commises par la commune. M. Le Bivic relève appel de ce jugement et demande la condamnation de la commune de Penvénan à lui verser, à titre principal, une somme de 108 000 euros en réparation de son préjudice patrimonial et, à titre subsidiaire, une somme de 100 000 euros en réparation de son préjudice moral.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le principe de la responsabilité :

4. L’illégalité d’une décision administrative est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’administration à l’égard de son destinataire s’il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain. L’indemnité susceptible d’être allouée à la victime d’un dommage causé par la faute de l’administration a pour seule vocation de replacer la victime, autant que faire se peut, dans la situation qui aurait été la sienne si le dommage ne s’était pas produit, c’est-à-dire, lorsque la faute résulte d’une décision illégale, si celle-ci n’était jamais intervenue.

5. Pour demander la condamnation de la commune de Penvénan à l’indemniser de son préjudice patrimonial et subsidiairement de son préjudice moral, M. Le Bivic se prévaut de fautes qu’aurait commises, d’une part, la commune de Penvénan en classant partiellement sa parcelle en zone UDa constructible et, d’autre part, le maire de Penvénan en délivrant le 10 janvier 2003 un certificat d’urbanisme déclarant réalisable la construction d’une maison d’habitation sur sa parcelle puis en délivrant un permis de construire une maison individuelle à M. F Le Bivic, son frère, propriétaire de la parcelle voisine issue de la division du terrain appartenant initialement à leur mère.

6. Aux termes du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, issue de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, désormais repris à l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme : « L’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement () ». Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions mais qu’en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. De plus, lorsque les dispositions de la loi dite « Littoral » font obstacle à l’extension de l’urbanisation sur un terrain ou un secteur, un plan local d’urbanisme ne saurait légalement classer en zone constructible ce même secteur.

7. Il résulte de l’instruction qu’antérieurement à la réalisation de la donation-partage entre ses deux fils, M^me Le Bivic a obtenu un certificat d’urbanisme pré-opérationnel positif déclarant réalisable la construction d’une maison individuelle sur le lot B de son terrain destiné à devenir la parcelle de M. C Le Bivic. Il résulte de l’instruction, notamment du certificat d’urbanisme délivré le 10 janvier 2003 et des plans qui y sont joints ainsi que de l’acte de donation-partage du 29 juillet 2003, que la parcelle E 1347 était classée en zone UDa, zone urbaine à vocation d’habitat peu dense et d’activités compatibles avec l’habitat, et que la parcelle E 1348 était classée pour le tiers situé au nord en zone UDa également, et pour les deux tiers restants, situés au sud, en zone NCa, zone agricole, par le plan d’occupation des sols de la commune alors en vigueur adopté le 1er mars 1999. De plus, le plan local d’urbanisme adopté par la commune de Penvénan le 4 juin 2011 a maintenu le classement des parcelles en zone UDa. Il résulte de l’instruction qu’aux dates du classement des deux parcelles par les documents locaux d’urbanisme, les terrains appartenant à MM. Le Bivic se situaient dans un secteur comprenant seulement quelques constructions, implantées de manière peu dense sur de vastes parcelles arborées et entourées de terres agricoles et de boisements. Dès lors les parcelles en litige ne se situaient pas en continuité avec une agglomération ou un village existant, au sens de l’article

L. 146-4 précité, applicable à la commune littorale de Penvénan. Par suite, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 1986, les dispositions du code de l’urbanisme applicables aux communes littorales s’opposaient à toute construction sur les parcelles de MM. Le Bivic ainsi qu’à leur classement en zone constructibles par les documents locaux d’urbanisme. Dès lors, la commune de Penvénan a fait une inexacte application des dispositions précitées du code de l’urbanisme en classant en zone UDa constructible ces terrains, lors de l’approbation de son plan d’occupation des sols le 1er mars 1999, puis de son plan local d’urbanisme le 4 juin 2011. Pour les mêmes raisons, le certificat d’urbanisme positif déclarant constructible le terrain, délivré par le maire le 10 janvier 2003 est entaché d’illégalité. Ces illégalités constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de la commune de Penvénan à l’égard du requérant qui peut, dès lors, prétendre à la réparation des conséquences dommageables de ces illégalités fautives, sous réserve de justifier d’un préjudice direct et certain.

En ce qui concerne la réparation des préjudices :

8. En premier lieu, il résulte de l’instruction que la parcelle en litige issue de la division de la propriété de M^me Le Bivic était considérée comme étant constructible, compte tenu de son classement en zone UDa par le plan d’occupation des sols de la commune de Penvénan et du certificat d’urbanisme positif du 10 janvier 2003 déclarant réalisable la construction d’une maison d’habitation sur cette parcelle. Si le requérant se prévaut d’une perte de valeur de son terrain, sa parcelle est toutefois, ainsi qu’il a été dit au point 7, inconstructible depuis l’entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 1986, dite loi Littoral. Dans ces conditions, l’illégalité du classement en zone UDa affectait la parcelle en litige avant l’acte de donation-partage et n’a dès lors eu aucune incidence sur une prétendue perte de valeur de sa parcelle invoquée par M. C Le Bivic.

9. En deuxième lieu, il ne résulte pas de l’instruction que le bien donné au frère de

M. Le Bivic à l’occasion de la donation-partage du 29 juillet 2003, était constructible ou ait fait l’objet d’une construction acquise à la date de l’acte notarié. Dans la mesure où les deux parcelles ont été évaluées au même prix, sur la base des mêmes caractéristiques et au regard des règles d’urbanisme, et alors même qu’un permis de construire a été postérieurement délivré à une date non précisée sur la parcelle donnée à son frère, M. Le Bivic n’est fondé ni à soutenir que les fautes de la commune auraient causé pour lui une perte de chance de bénéficier d’un partage équitable, ou entraîné une « rupture d’égalité » avec son frère ni à demander une indemnisation à ce titre.

10. En troisième et dernier lieu, M. C Le Bivic se prévaut d’un préjudice moral lié à la circonstance qu’il a vécu depuis 2003 avec la certitude qu’il possédait un terrain constructible présentant une certaine valeur et demande à la cour l’indemnisation de ce qu’il estime être une injustice au regard de la situation de son frère. Pour autant, le préjudice ainsi allégué ne saurait être regardé comme trouvant sa cause dans une faute commise par la commune de Penvénan dans la mesure où les deux parcelles faisant l’objet de la donation-partage du 29 juillet 2003 ont été évaluées à la même valeur, au regard des mêmes caractéristiques vis-à-vis des règles d’urbanisme alors applicables. En outre, la circonstance que l’ensemble du terrain ait été considéré comme constructible en 2003 n’impliquait nullement que M. C Le Bivic ait la garantie de pouvoir construire sur sa parcelle en 2019 lorsqu’il a déposé sa demande de permis de construire. Par suite, le préjudice moral invoqué à titre subsidiaire par M. Le Bivic ne présente pas le caractère d’un préjudice indemnisable.

11. Il résulte tout de ce qui précède que M. Le Bivic n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l’indemnisation de ses préjudices.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Penvénan, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à M. Le Bivic de la somme qu’il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En outre, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge du requérant la somme que la commune de Penvénan demande au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. Le Bivic est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Penvénan au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C Le Bivic et à la commune de Penvénan.

Délibéré après l’audience du 14 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

— M. Degommier, président de chambre,

— M. Rivas, président assesseur,

— M^me Ody, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 décembre 2024.

La rapporteure,

C. ODY

Le président,

S. DEGOMMIER

La greffière,

S. PIERODÉ

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d’Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.