Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me F… B…, M. A… E… et M. H… D… ont demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la délibération du 18 octobre 2021 par laquelle le conseil de communauté de l’agglomération du choletais a décidé d’accorder la protection fonctionnelle à son président.

Par un jugement n° 2112649 du 24 avril 2024, le tribunal administratif de Nantes a annulé la délibération du 18 octobre 2021.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 24 juin 2024, la communauté d’agglomération du chotelais, devenue Cholet Agglomération, représentée par M^e Boucher, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 24 avril 2024 du tribunal administratif de Nantes ;

2°) de rejeter la demande présentée par M^me F… B…, M. A… E… et M. H… D… devant le tribunal administratif de Nantes ;

3°) de mettre à la charge de M^me B…, M. E… et M. D… une somme de 2 000 euros, sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— en décidant de fermer, le 13 mars 2021, en urgence, la salle de La Meilleraie, afin d’éviter une contamination au virus du Covid-19, M. G… a agi en qualité de président du conseil d’agglomération du choletais, dès lors que la gestion de cette salle relève de la compétence intercommunale ; le conseil de communauté de l’agglomération du choletais était donc bien compétent pour accorder la protection fonctionnelle à son président ;

— les propos tenus par son président, qui ont donné lieu à une citation en justice, étaient justifiés ; il n’a fait qu’alerter sur les dangers encourus et les risques de contamination ; ces faits ne peuvent être considérés comme détachables des fonctions de son président, ils ne révèlent aucune préoccupation privée ou personnelle, ne procèdent pas d’un comportement incompatible avec les obligations s’imposant dans l’exercice de fonctions publiques et ne revêtent aucune particulière gravité ;

— la liberté d’expression de son président était garantie par les stipulations de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 décembre 2024, M^me B…, M. E… et M. D…, représentés par M^e D…, concluent au rejet de la requête.

Ils soutiennent que les moyens de Cholet Agglomération ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Lainé, président de chambre,

— les conclusions de M. Chabernaud, rapporteur public,

— et les observations de M^e Boucher, représentant Cholet Agglomération, et de M^e D…, représentant M. D…, M^me C… et M. E….

Considérant ce qui suit :

1. Le 13 mars 2021, le maire de la commune de Cholet et président de la communauté d’agglomération du choletais, a décidé de fermer la salle de La Meilleraie où devait se tenir le match de basket professionnel, organisée par la Ligue Nationale de Basketball (LNB) au titre de la 25ème journée du championnat de France de basket, opposant l’équipe « Cholet Basket » et l’équipe « Boulazac Basket Dordogne », afin d’éviter un risque de contamination des joueurs au virus de la Covid-19. En raison de cette décision, la LNB a décidé, le 23 mars 2021, de donner match perdu par forfait au club de « Cholet Basket ». En réaction à cette décision de la LNB, le maire de la commune de Cholet et président de la communauté d’agglomération du choletais s’est publiquement exprimé, à deux reprises, à l’occasion d’interviews données au journal Ouest-France, indiquant que le président de la LNB, « est un criminel », « une espèce d’assassin » et que la LNB « est une dictature ». La LNB et son président ont assigné le président de Cholet Agglomération devant le tribunal correctionnel d’Angers le 21 juin 2021. Par un jugement du 4 avril 2022, le tribunal correctionnel d’Angers a condamné le président de la communauté d’agglomération du choletais à une amende de 1 500 euros pour les faits de diffamation. Par une délibération du 18 octobre 2021, le conseil communautaire de l’agglomération du choletais a accordé la protection fonctionnelle à son président dans le cadre de cette action et a décidé de prendre en charge les frais engagés par lui en vue de défendre ses intérêts. Cholet Agglomération relève appel du jugement du 24 avril 2024 par lequel le tribunal administratif de Nantes a annulé la délibération du 18 octobre 2021 accordant la protection fonctionnelle.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. Aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales : « La commune est tenue d’accorder sa protection au maire, à l’élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions. ». En vertu des dispositions de l’article L. 5211-15 de ce code, le président d’un établissement public de coopération intercommunale peut également bénéficier de la protection fonctionnelle prévue à l’article L. 2123-34. Aux termes de l’article L. 2212-1 de ce code : « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, de la police municipale (…) ».

3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le président de la communauté d’agglomération du choletais, également maire de la commune de Cholet, a décidé de fermer, le 13 mars 2021, la salle de la Meilleraie où devait se tenir le jour même un match de basket professionnel, ce qui a, par la suite, conduit aux propos litigieux pour lesquels il a été poursuivi. Il ressort de l’arrêté du sous-préfet de Cholet du 18 mai 2020 portant modification des statuts de l’agglomération du choletais que, en application du II-5° de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, la communauté d’agglomération dispose d’une compétence optionnelle en matière de « Construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire », la définition des équipements d’intérêt communautaire étant renvoyée à une délibération du conseil communautaire du 18 mars 2019, et s’est dotée également d’une compétence facultative en matière d’« Accompagnement (…) de clubs sportifs et de manifestations ou événements sportifs » concernant notamment le club « Cholet Basket ». Il n’est pas contesté que le Parc de la Meilleraie et notamment sa salle de basket constituent des équipements d’intérêt communautaire et que Cholet Agglomération en est le propriétaire. Dans ces conditions, en sa double qualité de propriétaire et de collectivité disposant de la compétence sur ce type d’équipement, Cholet Agglomération pouvait prendre toutes les décisions de disposition et de gestion de cet équipement et son président était donc compétent pour prendre la décision de fermer la salle de basket en raison des risques sanitaires le 13 mars 2021. Il en résulte que les propos de M. G… ayant entraîné l’action en diffamation exercée contre lui par la Ligue Nationale de Basket (LNB) et son président peuvent être considérés comme tenus en qualité de président de la communauté d’agglomération et que le conseil communautaire était ainsi compétent pour examiner la question de l’octroi éventuel de la protection fonctionnelle à son président.

4. En deuxième lieu, toutefois, il résulte des dispositions précitées de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales que, lorsqu’un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales, sauf s’il a commis une faute personnelle, et, à moins qu’un motif d’intérêt général ne s’y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l’objet. Pour l’application de cette disposition, présentent le caractère d’une faute personnelle détachable des fonctions de maire des faits qui révèlent des préoccupations d’ordre privé, qui procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité. En revanche ni la qualification retenue par le juge pénal ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l’intéressé ne suffisent par eux-mêmes à regarder une faute comme étant détachable des fonctions, et justifiant dès lors que le bénéfice du droit à la protection fonctionnelle soit refusé au maire qui en fait la demande.

5. En réaction à la décision de la LNB de donner match perdu par forfait au club de « Cholet Basket », le président de la communauté d’agglomération du choletais a indiqué, à deux reprises, à l’occasion d’interviews données pour le journal Ouest-France, que le président de la LNB, « est un criminel », « une espèce d’assassin » et que la LNB « est une dictature ». Ces propos, d’une particulière violence et qualifiés de diffamatoires par le juge pénal, procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques. Ils présentent ainsi le caractère d’une faute personnelle détachable des fonctions de l’intéressé. Cholet Agglomération n’est donc pas fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a jugé que la délibération du conseil communautaire accordant la protection fonctionnelle à son président était entachée d’une erreur d’appréciation.

6. En troisième lieu, aux termes de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations. / 2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire. ».

7. Les propos précités tenus par le président de la communauté d’agglomération du choletais excédaient les limites de la liberté d’expression. Par suite, cet établissement public de coopération intercommunale n’est pas fondé à soutenir que les stipulations de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales impliquaient que la protection fonctionnelle soit accordée à son président.

8. Il résulte de tout ce qui précède que Cholet Agglomération n’est pas fondée à se plaindre de ce que c’est à tort que le tribunal administratif de Nantes a annulé la délibération du 18 octobre 2021.

Sur les frais liés au litige :

9. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle, à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de M^me B…, M. E… et M. D…, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante.

10. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Cholet Agglomération le versement à M^me B…, M. E… et M. D… d’une somme globale de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la communauté d’agglomération Cholet Agglomération est rejetée.

Article 2 : Cholet Agglomération versera la somme globale de 1 500 euros à M^me B…, M. E… et M. D…, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Cholet Agglomération, à M^me F… B…, à M. A… E… et à M. H… D….

Délibéré après l’audience du 9 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Lainé, président de chambre,

— M^me Brisson, présidente,

— M. Catroux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 septembre 2025.

Le président, rapporteur,

L. LAINÉ

L’assesseur le plus ancien dans le grade le plus élevé,

C. BRISSON

La greffière,

A. MARTIN

La République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.