Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me B… C…, veuve D…, agissant en son nom propre et en qualité d’ayant-droit de M. A… D…, son époux décédé, a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté du préfet des Côtes-d’Armor du 21 avril 2022 déclarant cessibles au profit de la communauté d’agglomération Lamballe Terre et Mer les terrains nécessaires à l’extension du parc d’activités de La Tourelle sur le territoire de la commune de Lamballe-Armor.

Par un jugement no 2203383 du 26 septembre 2024, le tribunal administratif de Rennes a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 26 novembre 2024 et les 22 avril et 20 mai 2025, M^me C…, représentée par M^e Dubreil, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 26 septembre 2024 ;

2°) d’annuler l’arrêté de cessibilité du préfet des Côtes-d’Armor du 21 avril 2022 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté de cessibilité du 21 avril 2022 est irrégulier, dès lors que le document d’arpentage réalisé en marge de l’enquête ne lui a pas été préalablement communiqué et qu’elle n’a pas été en mesure d’identifier les parcelles susceptibles de faire l’objet d’une expropriation ;

- il est privé de base légale, en raison de l’illégalité de l’arrêté du 21 avril 2022 déclarant d’utilité publique la constitution d’une réserve foncière en vue de l’extension de la ZAC de La Tourelle :

l’arrêté portant déclaration d’utilité public méconnait l’article L. 122-3 du code de l’expropriation, dès lors que l’opération projetée prive la SARL DE LA MORANDAIS de plus de 20 % de la surface exploitée, rend presque inexploitable 10 % supplémentaires de celle-ci et compromet ainsi la structure de l’exploitation ;

le projet d’extension de la zone d’activités de La Tourelle ne présente pas d’utilité publique, compte tenu de la possibilité de réaliser l’opération projetée dans des conditions équivalentes sans expropriation et d’un bilan de l’opération défavorable, avec des inconvénients et des coûts l’emportant sur les avantages ;

il méconnait les dispositions de l’article R. 112-5 du code de l’expropriation, dès lors que la condition d’urgence pour le recours à la procédure du dossier simplifié n’est pas remplie ;

il méconnait les objectifs du projet d’aménagement et de développement durable du Schéma de cohérence territorial du Pays de Saint-Brieuc.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 février 2025, le préfet des Côtes-d’Armor conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens invoqués par M^me C… ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 2 juillet 2025, la communauté d’agglomération Lamballe Terre et Mer, représentée par M^e Le Derf-Daniel, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M^me C….

Elle fait valoir que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code rural et de la pêche maritime

- le décret n°55-22 du 4 janvier 1955 ;

- le décret n°55-471 du 30 avril 1955 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Catroux,

- les conclusions de M. Chabernaud, rapporteur public,

- et les observations de M^e Pasques, substituant M^e Dubreil, représentant M^me C… et de M^e Cadic, substituant M^e Le Derf-Daniel, représentant la communauté d’agglomération Lamballe Terre et Mer.

Considérant ce qui suit :

M. D… et M^me C… étaient propriétaires des parcelles cadastrées 142 ZT 124 et 142 ZT 126 situées dans la commune de Lamballe-Armor. La communauté d’agglomération Lamballe Terre et Mer a sollicité du préfet des Côtes-d’Armor le recours à l’expropriation de terrains en vue de constituer une réserve foncière pour étendre la zone d’activités économiques de « La Tourelle » située à Lamballe-Armor. L’emprise de cette extension portait principalement sur les parcelles cadastrées 142 ZT 124 et 142 ZT 126. Le préfet a prescrit, par un arrêté du 2 novembre 2021, l’ouverture d’une enquête publique unique préalable à la déclaration d’utilité publique et parcellaire. Le commissaire enquêteur a émis un avis favorable avec recommandation sur la déclaration d’utilité publique et un avis défavorable sur l’emprise parcellaire, le 14 janvier 2022. Par deux arrêtés du 21 avril 2022, le préfet des Côtes-d’Armor a déclaré d’utilité publique la constitution d’une réserve foncière en vue de l’extension de la zone d’activités de « La Tourelle » au bénéfice de Lamballe Terre et Mer et a déclaré cessibles 17,5 hectares des parcelles de M. et M^me D…. M^me C…, veuve D…, agissant en son nom propre et en qualité d’ayant-droit de son époux décédé M. A… D…, a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté de cessibilité du préfet des Côtes-d’Armor du 21 avril 2022. Par un jugement du 26 septembre 2024, dont M^me C… relève appel, le tribunal administratif de Rennes a rejeté cette demande.

Sur la légalité de l’arrêté de cessibilité du 21 avril 2022 :

En ce qui concerne le moyen soulevé par voie d’action contre l’arrêté :

Aux termes de l’article R. 132-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Les propriétés déclarées cessibles sont désignées conformément aux prescriptions de l’article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière. L’identité des propriétaires est précisée conformément aux prescriptions du premier alinéa de l’article 5 ou du premier alinéa de l’article 6 de ce décret, sans préjudice des cas exceptionnels mentionnés à l’article 82 du décret n° 55-1350 du 14 octobre 1955 pris pour l’application du décret du 4 janvier 1955. ». Aux termes de l’article 7 du décret du 4 janvier 1955 visé ci-dessus : « Tout acte ou décision judiciaire sujet à publicité dans un service chargé de la publicité foncière doit indiquer, pour chacun des immeubles qu’il concerne, la nature, la situation, la contenance et la désignation cadastrale (section, numéro du plan et lieu-dit). (…). ». Aux termes de l’article 25 du décret du 30 avril 1955 visé ci-dessus : « Dans les communes soumises au régime de la conservation cadastrale, tout changement de limite de propriété notamment par suite de division, lotissement, partage doit être constaté par un document d’arpentage établi aux frais et à la diligence des parties et certifié par elles, qui est soumis au service du cadastre, préalablement à la rédaction de l’acte réalisant le changement de limite, pour vérification et numérotage des nouveaux îlots de propriété. / Ce document est soit un procès-verbal de délimitation, soit une esquisse, suivant la distinction établie à l’article 28 ci-après. ». Il résulte des dispositions combinées des articles R. 132-1 à R. 132-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et de l’article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière que, lorsqu’un arrêté de cessibilité déclare cessibles des parties de parcelles, ce qui implique de modifier les limites des terrains concernés, un document d’arpentage doit être préalablement réalisé afin que l’arrêté de cessibilité désigne les parcelles concernées conformément à leur numérotation issue de ce document. Le défaut d’accomplissement de cette obligation, qui constitue une garantie pour les propriétaires concernés par la procédure d’expropriation, entache d’irrégularité l’arrêté de cessibilité.

D’une part, il ressort des pièces du dossier qu’un document d’arpentage relatif aux parcelles en litige a été réalisé le 28 janvier 2021 et qu’il figurait en annexe du dossier de l’enquête parcellaire déposé le 1er juin 2021. La requérante n’a, dès lors, pas été privée de la garantie tenant à la réalisation de ce document préalablement à la décision contestée, alors même qu’il ne lui a été communiqué qu’après la notification de cette décision.

D’autre part, l’annexe de la décision contestée comportait un plan parcellaire des terrains à exproprier et un tableau d’état parcellaire qui mentionnaient la situation, la contenance et la désignation cadastrale des terrains initiaux, de l’emprise à acquérir et du surplus restant, et précisaient les superficies des surfaces à acquérir ainsi que celle du surplus restant. L’arrêté en litige désignait ainsi régulièrement les parcelles déclarées cessibles au regard des dispositions précitées de l’article R. 132-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, alors même que la désignation cadastrale utilisée ne se référait pas à leur numérotation provisoire issue du document d’arpentage, ni à leur numérotation définitive issue de l’expropriation, mais bien à celle qui était alors en vigueur.

En ce qui concerne les moyens tirés, par voie d’exception, de l’illégalité de l’arrêté du 21 avril 2022 portant déclaration d’utilité publique :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 122-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Lorsqu’une opération déclarée d’utilité publique est susceptible de compromettre la structure d’une exploitation agricole, le maître de l’ouvrage, dans l’acte déclarant l’utilité publique, participe financièrement à la réparation des dommages dans les conditions prévues aux articles L. 123-24 à L. 123-26 et L. 352-1 du code rural et de la pêche maritime. ». Aux termes de l’article L. 352-1 du code rural et de la pêche maritime : « Lorsque les expropriations en vue de la réalisation des aménagements ou ouvrages mentionnés aux articles L. 122-1 à L. 122-3 du code de l’environnement sont susceptibles de compromettre la structure des exploitations dans une zone déterminée, l’obligation est faite au maître de l’ouvrage, dans l’acte déclaratif d’utilité publique, de remédier aux dommages causés en participant financièrement à l’installation, sur des exploitations nouvelles comparables, des agriculteurs dont l’exploitation aurait disparu ou serait gravement déséquilibrée, ou, s’ils l’acceptent, à la reconversion de leur activité. (…) La même obligation est faite au maître de l’ouvrage dans l’acte déclaratif d’utilité publique en cas de création de zones industrielles ou à urbaniser ou de constitution de réserves foncières. (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que la SARL de la Morandais, exploitant des cultures de céréales et surtout un élevage de porcs, est susceptible de perdre, du fait de la constitution de la réserve foncière 17,5 hectares de terres agricoles qui font l’objet de l’arrêté de cessibilité en litige. Si la requérante mentionne la perte de 4 hectares supplémentaires qui ont été acquis à l’amiable en vue de l’extension de la zone d’activités commerciales, il n’est pas établi que ces terres seraient exploitées par la même société. Cette perte de surface agricole utile peut entraîner, pour cette exploitation, dont le résultat en 2023-2024 était légèrement négatif, notamment une diminution correspondante de sa marge brute d’exploitation. Mais elle conserverait, toutefois, après la réalisation de l’opération, 72,5 hectares exploitables sur les 90 hectares initiaux. Alors même que 6 hectares de terres seraient plus difficilement exploitables, le déséquilibre que peut causer l’opération en litige à la structure de l’exploitation de la SARL de la Morandais ne menace pas ainsi la viabilité de cette exploitation et ne revêt pas un caractère de gravité, cette opération pouvant aussi donner lieu, si nécessaire, à des compensations foncières. Par suite, l’arrêté contesté ne méconnaît pas l’article L. 122-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

En deuxième lieu, il appartient au juge, lorsqu’il doit se prononcer sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu’elle répond à une finalité d’intérêt général, que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l’environnement, et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics que comporte l’opération ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente.

Tout d’abord, il ressort des pièces du dossier que l’opération projetée répond à l’objectif de favoriser le développement économique de la commune de Lamballe-Armor en étendant sur son territoire la zone d’activités permettant d’accueillir des entreprises souhaitant s’y installer. Elle présente donc une finalité d’intérêt général, ce que ne conteste pas la requérante.

De plus, si la requérante indique que d’importantes surfaces non commercialisées sur la commune et la communauté d’agglomération sont encore disponibles sur les zones actuelles pour l’installation d’activités économiques, il ressort, au contraire, du rapport du commissaire-enquêteur que le stock foncier de la commune est presque épuisé et qu’il n’existe aucune autre surface sur son territoire que les terres en litige qui suffirait pour accueillir de nouvelles activités économiques sans les disperser. La circonstance que plusieurs entreprises du secteur tertiaire se soient installées sur la zone d’activités « Tourelle 1 » ne permet pas d’établir qu’il n’existerait pas un besoin de foncier économique sur le territoire de la commune. Il ressort ainsi du rapport d’enquête publique qu’il ne restait, à la date de ce rapport établi le 14 janvier 2022, que 21 hectares environ à commercialiser sur le territoire de Lamballe Terre et Mer et seulement 5 hectares environ sur les espaces d’activité de la commune de Lamballe-Armor. Or, les activités économiques de la communauté d’agglomération se concentrent sur le territoire de cette commune, qui occupe un rôle central dans le développement de l’agglomération. Les parcelles concernées par l’opération de réserve foncière sont situées, en outre, dans la continuité du parc d’activité de la Tourelle, qui bénéficie d’une connexion routière immédiate avec la RN 12 et comporte des réseaux techniques et d’équipements communs qui peuvent desservir la nouvelle zone envisagée de la Tourelle 3. Il ne ressort pas, dès lors, des pièces du dossier que l’opération projetée pourrait se réaliser dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation.

Enfin, eu égard à ce qui a été dit au point 6, les conséquences de l’opération pour la structure de l’exploitation de la SARL de la Morandais sont modérées. Cette opération a aussi, il est vrai, pour effet de priver la requérante de la propriété de 17,5 hectares de terres agricoles alors que sa famille a déjà été expropriée de 16 autres hectares de terres depuis 2003. Toutefois, cette famille avait en 2021 la pleine propriété ou l’usufruit de plus de 328 hectares. Il ressort, également, de l’avis de la direction départementale des territoires et de la mer que le projet de réserve foncière se situe en dehors de toute zone humide et de cours d’eau et que les espaces boisés ne sont pas inclus dans l’emprise foncière. En tout état de cause, il ressort de la notice explicative de la déclaration d’utilité publique qu’une étude d’impact environnementale sera réalisée. En outre, le coût de l’opération foncière peut être estimé, comme l’a relevé le commissaire enquêteur, à un peu moins d’un million d’euros, incluant l’indemnité d’éviction de l’exploitant. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la communauté d’agglomération Lamballe Terre et Mer ne serait pas en mesure de financer ce coût, en dépit du déficit prévisionnel global de son budget concernant l’aménagement des zones en cours de près de 9 millions d’euros. Dans ces conditions, les atteintes à la propriété privée et le coût financier que comporte l’opération ne sont pas excessifs au regard de l’intérêt qu’elle présente s’agissant du développement de l’activité économique du territoire de l’agglomération concernée.

Eu égard, à ce qui a été dit aux points 8 à 10, l’opération projetée présente un caractère d’utilité publique, contrairement à ce que soutient la requérante.

En troisième lieu, aux termes de l’article R. 112-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de l’acquisition d’immeubles, ou lorsqu’elle est demandée en vue de la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme importante et qu’il est nécessaire de procéder à l’acquisition des immeubles avant que le projet n’ait pu être établi, l’expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu’il soit soumis à l’enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; / 4° L’estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser. ».

Le préfet des Côtes-d’Armor fait valoir qu’il était nécessaire d’acquérir les terres en litige avant que le projet d’opération d’aménagement ait été établi, eu égard à l’urgence de cette acquisition. Il ressort, en effet, de la notice explicative de demande de déclaration d’utilité publique qu’il existe sur le territoire de la commune de Lamballe-Armor une forte pression sur le foncier économique, avec un rythme de consommation important et un stock faible. Il ressort ainsi des pièces du dossier qu’il n’y avait plus, sur ce territoire, d’autres surfaces disponibles que les terres en litige pour réaliser le projet d’extension du parc d’activité de la Tourelle afin de répondre aux besoins d’installation des entreprises, en particulier, sur des grandes surfaces. La circonstance que ces terres font l’objet d’une exploitation agricole ne suffit pas à établir qu’elles ne pourraient pas donner lieu à une spéculation foncière, étant donné, en particulier, la possibilité qu’elles soient classées en zone constructible par le prochain plan local d’urbanisme de la commune. Il n’est pas, enfin, établi que la communauté d’agglomération Lamballe Terre et Mer ait le pouvoir de déterminer les prescriptions de ce nouveau plan local d’urbanisme ou qu’elle puisse préempter les terres en litige. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent doit donc être écarté.

En dernier lieu, aux termes de l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme : « Sont compatibles avec le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale : (…) / 4° Les opérations foncières et les opérations d’aménagement définies par décret en Conseil d’Etat ; (…) ». Il ressort du document d’orientation et d’objectif du schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Brieuc que les terres concernées par l’opération en cause se situent dans une zone inscrite dans ce schéma comme une surface dévolue à l’activité économique. Cette opération répond, dans ces conditions, à l’objectif d’optimisation du foncier du schéma, en étendant les parcs d’activité de la Tourelle et en permettant ainsi une continuité des activités économiques. Il ne ressort pas des pièces du dossier, par ailleurs, que la zone d’activités projetée s’étendrait de façon linéaire le long d’un axe routier et non en profondeur de cet axe, et qu’elle serait donc incompatible avec le point 2-e de l’axe II du plan d’aménagement et de développement durable du SCoT. Le moyen tiré de l’incompatibilité de l’opération avec ce SCoT ne peut donc qu’être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que M^me C… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

En vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, la cour ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M^me C… doivent dès lors être rejetées.

En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me C… une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d’agglomération Lamballe Terre et Mer et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M^me C… est rejetée.

Article 2 : M^me B… C…, veuve D…, versera à la communauté d’agglomération Lamballe Terre et Mer une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me B… C…, veuve D…, au préfet des Côtes-d’Armor et à la communauté d’agglomération Lamballe Terre et Mer.

Délibéré après l’audience du 23 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Catroux, premier conseiller,

- M. Mas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 octobre 2025.

Le rapporteur,

X. CATROUXLe président,

L. LAINÉ

Le greffier,

C. WOLF

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d’Armor en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.