Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et M^me D et C A E ont demandé au tribunal administratif de Caen de condamner l’État à leur verser la somme de 106 250,08 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter de la réception de leur réclamation préalable, avec capitalisation des intérêts échus à compter de cette même formalité, en réparation des préjudices subis du fait de l’accroissement des dégâts causés à leur domaine forestier par des cervidés, en raison de l’insuffisance des plans de chasse établis par l’État depuis 2012.

Par un jugement n° 2102156 du 17 octobre 2023, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 14 décembre 2023, 20 septembre 2024 et 18 octobre 2024, M. et M^me A E, représentés par M^e Delom de Mezerac, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 17 octobre 2023 ;

2°) de condamner l’État à leur verser la somme de 106 250,08 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter de la réception de leur réclamation préalable, avec capitalisation des intérêts échus à compter de cette même formalité, en réparation des préjudices subis du fait de l’accroissement des dégâts causés à leur domaine forestier par des cervidés, en raison de l’insuffisance des plans de chasse établis par l’État depuis 2012 ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

4°) de condamner l’État aux dépens, qui comprendront les frais de l’expertise judiciaire taxés et liquidés à la somme de 13 543,32 euros.

Ils soutiennent que :

— à titre principal, la responsabilité de l’État est engagée du fait d’une insuffisance fautive des attributions de bracelets et des prélèvements de cervidés autorisés depuis 2012, diminution qui est à l’origine du déséquilibre sylvo-cynégétique de leur propriété et, par suite, des dégradations causées par les cervidés ; les plans de chasse accordés par le préfet de l’Orne depuis plusieurs années sont insuffisants ;

— aucune pratique favorisant la surpopulation ne saurait leur être reprochée ;

— à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l’État est engagée pour rupture d’égalité des citoyens devant les charges publiques du fait d’un extrême déséquilibre sylvo-cynégétique concernant leur propriété, qui fait peser sur eux un préjudice anormal et spécial ;

— ils sont fondés à solliciter les sommes de 92 037 euros au titre de leurs préjudices forestiers pour les années 2019, 2020 et 2021, de 10 000 euros au titre des frais d’assistance technique exposés pour les opérations d’expertise judiciaire et pour leurs réclamations adressées à l’administration, de 1 213,08 euros au titre des frais d’huissier et de 3 000 euros au titre des troubles dans les conditions d’existence.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 juillet 2024 et 27 septembre 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— aucune faute n’a été commise dans l’attribution des bracelets ;

— M. Le E a commis des fautes de nature à exonérer l’État de toute responsabilité ;

— la responsabilité sans faute de l’État pour rupture d’égalité devant les charges publiques ne peut être retenue.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Vergne ;

— les conclusions de M. Catroux, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Delom de Mezerac, représentant M. et M^me A E.

Considérant ce qui suit :

1. M. et M^me A E sont propriétaires depuis 2004 dans l’Orne d’un domaine forestier d’une superficie d’environ 650 hectares à cheval sur les territoires des communes de Saint-Evroult-Notre-Dame-du-Bois, Beaufai et Saint-Pierre-des-Loges, divisé en trois parties : « Le bois des Laurières », d’une surface de 300 ha, occupant la partie centrale nord du grand massif de la forêt de Saint-Évroult, qui s’étend sur environ 7 000 ha, « Le bois de La Charentonne (80 ha) et » Le bois du Camp Romain (280 ha). Ils ont demandé au tribunal administratif de Caen de condamner l’État à leur verser des indemnités à hauteur de 106 250,08 euros, en réparation des préjudices qu’ils ont subis, entre 2012 et 2021, du fait des dégâts causés par des cervidés à leur domaine forestier, qu’ils imputent à l’insuffisance fautive des plans de chasse établis par l’État depuis 2012, plus précisément à l’insuffisance et même à la diminution, malgré leurs demandes, des attributions de bracelets et des prélèvements autorisés. Ils relèvent appel du jugement du 17 octobre 2023 par lequel ce tribunal a rejeté leur demande.

Sur les conclusions à fin d’indemnisation :

En ce qui concerne la responsabilité :

2. Aux termes de l’article L. 425-4 du code de l’environnement : « L’équilibre agro-sylvo-cynégétique consiste à rendre compatibles, d’une part, la présence durable d’une faune sauvage riche et variée et, d’autre part, la pérennité et la rentabilité économique des activités agricoles et sylvicoles. / Il est assuré, conformément aux principes définis à l’article L. 420-1, par la gestion concertée et raisonnée des espèces de faune sauvage et de leurs habitats agricoles et forestiers. / L’équilibre agro-sylvo-cynégétique est recherché par la combinaison des moyens suivants : la chasse, la régulation, la prévention des dégâts de gibier par la mise en place de dispositifs de protection et de dispositifs de dissuasion ainsi que, le cas échéant, par des procédés de destruction autorisés. La recherche de pratiques et de systèmes de gestion prenant en compte à la fois les objectifs de production des gestionnaires des habitats agricoles et forestiers et la présence de la faune sauvage y contribue. L’indemnisation mentionnée à l’article L. 426-1 peut contribuer à cet équilibre. / L’équilibre sylvo-cynégétique tend à permettre la régénération des peuplements forestiers dans des conditions économiques satisfaisantes pour le propriétaire, dans le territoire forestier concerné. Il prend en compte les principes définis aux articles L112-1, L.121-1 à L.121-5 du nouveau code forestier ainsi que les dispositions des programmes régionaux de la forêt et du bois mentionnés à l’article L. 122-1 du même code. ». En outre, en vertu de l’article L. 420-1 de ce code, la chasse contribue à assurer un véritable équilibre agro-sylvo-cynégétique. Aux termes de l’article L. 425-6 du même code : " Le plan de chasse détermine le nombre minimum et maximum d’animaux à prélever sur les territoires de chasse. Il tend à assurer le développement durable des populations de gibier et à préserver leurs habitats, en prenant en compte les documents de gestion des forêts mentionnés à l’article L. 122-3 du code forestier et en conciliant les intérêts agricoles, sylvicoles et cynégétiques. / Pour le grand gibier, il est fixé après consultation des représentants des intérêts agricoles et forestiers pour une période qui peut être de trois ans et révisable annuellement ; il est fixé pour une année pour le petit gibier. / Pour assurer un équilibre agricole, sylvicole et cynégétique, le plan de chasse est appliqué sur tout le territoire national pour certaines espèces de gibier dont la liste est fixée par décret en Conseil d’Etat. Lorsqu’il s’agit du sanglier, le plan de chasse est mis en œuvre après avis des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs. « . Aux termes de l’article L. 426-8 de ce code : » Le plan de chasse, qui prend en compte les orientations du schéma départemental de gestion cynégétique, est mis en œuvre après avis de la commission départementale compétente en matière de chasse et de la faune sauvage par le représentant de l’État dans le département. En cas de circonstances exceptionnelles, il peut être fixé un nouveau plan de chasse se substituant au plan de chasse en cours. (). ".

3. Il résulte de l’instruction et notamment du rapport de M. B, expert, qui, en soulignant le rôle majeur de l’État dans la survenance des préjudices dont les consorts Le E demandent réparation, n’a ni statué sur une question de droit ne relevant pas de sa compétence, ni excédé les termes de sa mission consistant notamment à analyser les causes des dommages invoqués et à « se prononcer sur les responsabilités éventuellement encourues », que le domaine dont les consorts Le E sont propriétaires est affecté par un déséquilibre sylvo-cynégétique extrême, caractérisé par des dégâts importants d’abroutissement causés par une population de cervidés surabondante et anormale, ce déséquilibre sylvo-cynégétique étant directement lié, selon l’expert, à la diminution du nombre de prélèvements autorisés par l’État depuis 2012. Afin de remédier à ce déséquilibre, l’expert judiciaire préconisait en 2020, date de remise de son rapport, outre la mise en place d’outils de mesure et d’indicateurs fiables pour adapter les prélèvements aux territoires, une très forte majoration des prélèvements de cervidés accordés aux appelants, qui devraient être supérieurs à 50 par an pour permettre un prélèvement de « 100 voire 150 animaux » sur une première période de deux années, puis être fixés autour de 40/50 animaux par an pour les années suivantes.

4. Cette analyse de l’expert est cohérente avec les autres pièces du dossier, soit plusieurs constats d’huissier objectivant des dégâts forestiers importants subis par les appelants, consistant en un abroutissement systématique, des écorçages, frottis et piétinements. Il n’est pas établi que les opérations de comptage des animaux présents sur place effectuées par l’expert de manière contradictoire et suivant une méthodologie arrêtée en accord avec l’administration dans le cadre de l’expertise ne seraient pas fiables ou aboutiraient à une évaluation excessive du nombre d’animaux présents sur place. L’analyse des causes figurant dans l’expertise rejoint les chiffres, fournis par l’administration elle-même, des prélèvements autorisés, montrant une baisse importante du nombre de bracelets accordés à M. et M^me A E, suivie d’un très fort réajustement à la hausse, révélant que le problème a finalement été pris en compte. Ainsi, si durant les années 2005 à 2011 (6 campagnes de chasse), les prélèvements autorisés pour M. et M^me A E variaient entre 66 et 47 (près de 56 en moyenne), une nette diminution a suivi à partir de la campagne 2011-2012 et plus encore à partir de la campagne 2013-2014, les attributions variant entre 41 et 16 entre 2011 et 2019 (8 campagnes de chasse), avec un prélèvement moyen autorisé de 23. Par la suite, ce n’est qu’à partir de la campagne 2019-2020 (40) et surtout 2020-2021 (54) que l’on retrouve des niveaux proches de ceux appliqués jusqu’en 2010, puis nettement supérieurs les années suivantes (65, 68 et 73 bêtes). Récemment, les services de l’Etat ont pris la mesure du phénomène par des attributions fortement augmentées, une mission d’étude étant par ailleurs confiée par l’État en septembre 2024 à un lieutenant de louveterie du fait de dégâts importants et persistants depuis plusieurs années. Mais les 5 campagnes entre 2013 et 2019, correspondant à la période dont se plaignent les requérants ont connu des niveaux de prélèvements autorisés particulièrement faibles, avec des attributions fixées, pour les appelants, entre 16 et 20, le plus souvent proches de 16.

5. Si l’administration oppose à la thèse d’une surpopulation de cervidés ses propres paramètres d’appréciation, consistant à tenir compte de la présence locale d’animaux rapportée par ses experts, des dommages sur les activités agricoles ou sylvicoles qui lui sont rapportés par les estimateurs des fédérations départementales des chasseurs, les propriétaires, les détenteurs de plans de chasse et les gestionnaires forestiers, mais surtout de l’indicateur constitué par l’indice kilométrique d’abondance (IKA), conçu pour traduire la tendance des populations dans la durée en suivant, d’une année sur l’autre, le même circuit de comptage couvrant la majeure partie du massif, deux passages étant effectués annuellement à la même période, fin mars, en observation discrète (au phare), elle n’expose pas la méthodologie et les données précises qui lui ont permis de conclure, au cas particulier, à l’absence de déséquilibre et, surtout, elle ne saurait justifier l’absence de mesures particulières ou d’interventions différenciées mises en œuvre ou autorisées sur les propriétés des appelants, en particulier le « Bois des Laurières », particulièrement sur-fréquenté et dégradé, en raison notamment d’un « réflexe de résidence de nombreuses biches matriarcales », par la circonstance que, globalement à l’échelle des grands massifs départementaux ou sur l’ensemble du « massif de Saint-Évroult » l’équilibre agro-sylvo-cynégétique ne serait pas en péril. L’administration compétente a, en outre, reconnu en 2024 la nécessité de rétablir l’équilibre agro-sylvo-cynégétique sur le massif de Saint-Evroult de façon plus générale, comme en témoigne l’arrêté pris le 26 septembre 2024 pour arrêter des mesures spécifiques en ce sens.

6. Il résulte de ce qui précède qu’alors même que le préfet de l’Orne n’a pas été indifférent à la situation propre des consorts Le E, répondant favorablement bien qu’insuffisamment, à leurs demandes d’autorisations de chasse supplémentaires, qui leur ont été accordées, plus généreusement qu’à d’autres propriétaires, au-delà de l’application arithmétique d’une clé d’attribution des droits de chasse proportionnelle aux surfaces boisées dont ils sont propriétaires dans l’ensemble des superficies du « massif de Saint-Évroult », il doit être retenu, conformément à l’analyse des causes de l’expert, une faute de cette autorité dans la fixation des plans de chasse, qui lui incombe, consistant en une attribution de bracelets ou d’autorisations de prélèvement inadaptée à la situation que les appelants avaient fait valoir de manière réitérée, produisant à l’instance plusieurs réclamations adressées à l’administration à partir d’une première réclamation écrite du 1er avril 2015, faisant elle-même état d’un recours déjà exercé deux ans auparavant mais resté sans résultat. Cette faute engage la responsabilité de l’État.

7. Toutefois, cette responsabilité n’est engagée en raison de la faute caractérisée ci-dessus que pour les conséquences qui en sont la conséquence directe et certaine. La modulation des plans de chasse permettant des prélèvements de gibier plus importants sur certaines zones particulières n’est pas le seul moyen permettant de remédier à des surpopulations animales constatées localement et ne garantit pas l’absence de dégâts forestiers compte tenu de la mobilité des animaux sauvages qui en sont la cause, dont les déplacements sont libres. L’État doit aussi concilier son obligation de prendre des mesures garantissant localement l’équilibre agro-sylvo-cynégétique avec celle de ne pas mettre en péril, par des interventions trop massives ou brutales, la protection dans la durée de l’équilibre des populations animales à une échelle plus large correspondant aux zones de vie et de déplacement des animaux. Il doit être aussi tenu compte de la responsabilité propre des consorts Le E, en tant que propriétaires forestiers sylviculteurs et en tant que titulaires de droit de chasse, dans les préjudices dont ils demandent réparation. Sur ce point, s’il ne peut être reproché aux appelants de ne pas avoir enclos leurs propriétés, procédé général contestable en raison des blessures occasionnées aux bêtes et à l’atteinte à la circulation de ces animaux sauvages, ils n’apportent aucune précision sur des mesures de clôture ou de protection partielle qu’ils auraient mises en œuvre pour protéger les plants, ou les jeunes arbres dont la vulnérabilité est plus grande que celle des arbres adultes. Il doit être aussi tenu compte d’une responsabilité partielle des consorts Le E, en tant que propriétaires forestiers sylviculteurs et titulaires de droit de chasse, dans le fait que le domaine de Laurière constitue, sinon une « zone de quiétude » volontairement confortée par les appelants, du moins une zone de fixation et de concentration des cervidés, qui a été favorisée par certaines pratiques. Ainsi, il peut être reproché aux appelants la mise en œuvre de pratiques de chasse qui n’étaient pas les plus adaptées à la situation qu’ils dénonçaient ou qui n’étaient pas optimales, telles que des chasses au tir neutralisant des animaux isolés, plutôt que par des battues, plus efficaces pour chasser plus durablement d’un territoire des groupes d’animaux, des actions de chasses organisées tardivement dans la saison, un recours à l’affouragement en période hivernale, qui doit être considéré comme établi même s’il n’a été constaté par procès-verbal d’infraction qu’une seule fois, et qui a pu contribuer à fixer le gibier, et un recours, de même effet, à l’agrainage, pratique autorisée consistant à enfouir de la nourriture pour les sangliers, mais profitant aussi, bien que dans une moindre mesure, aux cervidés. Néanmoins, ces causalités apparaissent secondaires par rapport à celle, très prépondérante et ressortant clairement de rapport d’expertise, liée à une gestion fautive par l’Etat des plans de chasse dont il a la maîtrise.

8. Compte tenu des conclusions du rapport d’expertise, mais aussi de l’ensemble des éléments rappelés ci-dessus au point 7, il y a lieu de retenir une part de responsabilité de l’État à hauteur des deux tiers des préjudices dont M. et M^me A E demandent l’indemnisation.

En ce qui concerne l’évaluation des préjudices :

9. En premier lieu, l’expert désigné par le président du tribunal administratif de Caen et qui s’est adjoint l’assistance d’un sapiteur expert forestier a constaté, lors de sa visite d’expertise du 20 février 2019, que « tous les indices de dégradation du milieu forestier sont ici compilés, abroutissement systématique, écorçages, frottis, piétinements, etc. », qu’en dehors des zones protégées correspondant aux enclos témoins mis en place par les propriétaires, « aucune végétation n’est possible », et que « sur l’ensemble de la propriété des Laurières, la végétation basse est systématiquement et méthodiquement ravagée, ce qui interdit tout renouvellement ou régénération ». Il a évalué à la somme de 77 517 euros les préjudices forestiers de M. et M^me A E jusqu’à la fin de l’année 2019, période à retenir dès lors que les attributions de bracelets ont été relevées après cette date. Cette évaluation, correspondant à la perte de valeur commerciale de certains produits, à la perte de valeur d’avenir des bois immatures, à des troubles de gestion et à une perte de valeur cynégétique et d’ambiance forestière ne fait l’objet d’aucune critique du préfet dans ses écritures contentieuses et n’apparaît pas excessive.

10. En deuxième lieu, les appelants demandent l’indemnisation du préjudice lié à l’assistance technique et juridique à laquelle ils ont dû recourir durant l’expertise judiciaire qu’ils chiffrent à 10 000 euros, mais dont ils ne justifient par trois factures qu’à hauteur de 6 302,47 euros, la quatrième facture qu’ils produisent, correspondant aux frais d’avocat de la présente instance, rentrant dans le cadre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu d’ajouter à ce montant les frais d’huissier dont il est justifié, dont les factures acquittées s’élèvent à 1 213,08 euros.

11. En troisième lieu, les requérants, qui ont subi pendant plusieurs années une situation anormale tardivement prise en charge par l’État malgré leurs diligences, ont subi des troubles dans leurs conditions d’existence dont il sera fait une juste appréciation en les évaluant à une somme de 2 000 euros.

12. Il résulte de ce qui précède que les préjudices dont il est justifié par M. et M^me A E s’élèvent à une somme totale de 87 032,55 euros dont il y a lieu, compte tenu de ce qui a été dit ci-dessus aux points 7 et 8, de mettre à la charge de l’État les deux tiers, soit une somme de 58 021,70 euros, qui portera intérêt au taux légal à compter de la date de réception par l’administration de la réclamation préalable de M. et M^me A E datée du 18 juin 2021. Ces intérêts seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts à compter du 18 juin 2022. Les appelants sont donc fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande.

Sur les dépens :

13. Il y a lieu de mettre à la charge définitive de l’État les frais de l’expertise ordonnée en référé par le président du tribunal administratif de Caen, liquidés et taxés par une ordonnance n° 1702150 de ce président du 24 décembre 2020 à la somme de 13 543,32 euros.

Sur les frais liés à l’instance :

14. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État, sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. et M^me A E et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du 17 octobre 2023 du tribunal administratif de Caen est annulé.

Article 2 : L’État versera à M. et M^me A E la somme de 58 021,70 euros en réparation de leurs préjudices. Cette somme portera intérêt au taux légal à compter de la date de réception par l’administration la réclamation préalable du 18 juin 2021. Ces intérêts seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts à compter du 18 juin 2022.

Article 3 : Les frais et honoraires d’expertise, liquidés et taxés à la somme de 13 543,32 euros TTC, sont mis à la charge définitive de l’État.

Article 4 : L’État versera M. et M^me A E une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M^me C Le E, à M. D Le E et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Une copie de cet arrêt sera transmise pour information au préfet de l’Orne.

Délibéré après l’audience du 12 juin 2025, à laquelle siégeaient :

— M^me Brisson, présidente,

— M. Vergne, président-assesseur,

— M^me Gélard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2025.

Le rapporteur,

G-V. VERGNE

La présidente,

C. BRISSON

Le greffier,

Y. MARQUIS

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.