Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Contextus et la société Rebus ont demandé au tribunal administratif de Caen d’annuler la décision du 17 avril 2023 par laquelle le préfet du Calvados a refusé de mettre en œuvre ses pouvoirs de police spéciale des exploitations commerciales pour ordonner la fermeture du magasin Netto à Saint-Contest et d’enjoindre au préfet du Calvados de réexaminer les surfaces de vente et d’ordonner la fermeture du magasin à l’enseigne Netto qu’exploite la société Laudrine sur la commune de Saint-Contest.

Par un jugement no 2301563 du 26 juin 2025, le tribunal administratif de Caen a annulé la décision du 17 avril 2023 et enjoint au préfet du Calvados de mettre en œuvre les pouvoirs qu’il tient de l’article L. 752-23 du code de commerce dans un délai de deux mois à compter de la notification de son jugement.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête n° 25NT02247, enregistrée le 21 août 2025, le préfet du Calvados demande à la cour d’annuler le jugement du tribunal administratif de Caen du 26 juin 2025.

Il soutient que :

- c’est à tort que le tribunal a jugé que l’ouverture du magasin Netto était illicite faute de l’autorisation requise par le 5° de l’article L. 752-1 du code commerce pour une extension d’une surface de vente d’un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil de 1 000 mètres carrés et qu’il était tenu pour cette raison de mettre en œuvre les pouvoirs de police prévus par l’article L. 752-23 du même code ;

- le magasin en cause n’appartient pas à un ensemble commercial tel que défini par l’article L. 752-3 du code de commerce, dès lors que les magasins qui auraient été réunis n’ont pas été conçus dans le cadre d’une même opération d’aménagement foncier, qu’ils ne font pas l’objet d’aménagements conçus pour permettre à une même clientèle l’accès des divers établissements, ni de gestion commune de certains éléments de leur exploitation, et ne disposent d’aucune structure juridique commune ;

- l’opération en cause concernait une création de magasin de commerce de détail d’une surface de vente inférieure à 1 000 m2 et n’était donc pas soumise à autorisation d’exploitation commerciale en application du 1° de l’article L. 752-1 du code de commerce ;

- l’ouverture du magasin Netto a permis la réhabilitation d’une friche, qui a participé à une moindre artificialisation des sols et à la préservation du tissu commercial des centres-villes.

Par un mémoire enregistré le 3 décembre 2025, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens que ceux qu’expose le préfet du Calvados dans sa requête n° 25NT02247.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 février 2026, la société Contextus et la société Rebus, représentées par M^es Demaret et Senanedsch, concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l’Etat en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles font valoir que :

- la requête est irrecevable, dès lors, d’une part, qu’elle n’a pas été présentée par le ministre intéressé et que le ministre n’a repris les conclusions du préfet du Calvados qu’après l’expiration du délai d’appel ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 22 janvier 2026, la clôture de l’instruction a été fixée au 9 février 2026.

II. Par une requête n° 25NT02273, enregistrée le 25 août 2025, et un mémoire enregistré le 9 février 2026, la société Laudrine, représentée par M^es Guillini et Fresneau, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Caen du 26 juin 2025 ;

2°) de rejeter la demande des sociétés Contextus et Rebus devant le tribunal administratif de Caen ;

3°) de mettre à la charge des sociétés Contextus et Rebus la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier, dès lors qu’il est insuffisamment motivé et que les premiers juges ont omis de répondre à un moyen tiré de ce que l’exploitation commerciale en litige constitue une simple réactivation des droits d’exploitation non frappés de caducité ;

- la décision préfectorale contestée est légale dès lors que l’ouverture du magasin Netto constitue une simple réactivation des droits d’exploitation attachés aux locaux qui se fonde sur les dispositions du 6° de l’article L. 752-1 du code de commerce et que l’appartenance du magasin à un ensemble commercial serait en tout état de cause sans incidence sur la légalité de la décision contestée ;

- c’est à tort que le tribunal a jugé que l’ouverture du magasin Netto était illicite, faute de l’autorisation requise par le 5° de l’article L. 752-1 du code commerce pour une extension d’une surface de vente d’un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil de 1 000 mètres carrés et que le préfet était tenu pour cette raison de mettre en œuvre les pouvoirs de police prévus par l’article L. 752-23 du même code ;

- le magasin en cause n’appartient pas à un ensemble commercial tel que défini par l’article L. 752-3 du code de commerce, dès lors que les magasins qui auraient été réunis n’ont pas été conçus dans le cadre d’une même opération d’aménagement foncier et qu’aucun des trois autres critères permettant la qualification d’ensemble commercial n’est rempli.

Par un mémoire enregistré le 15 septembre 2025, le préfet du Calvados conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens que dans sa requête n° 25NT02247.

Par un mémoire enregistré le 3 décembre 2025, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens que ceux qu’expose le préfet du Calvados dans son mémoire produit dans l’instance 25NT02273.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 février 2026, la société Contextus et la société Rebus, représentées par M^es Demaret et Senanedsch, concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Laudrine en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que les moyens invoqués par la société Laudrine ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 22 janvier 2026, la clôture de l’instruction a été fixée au 9 février 2026.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Catroux,

- les conclusions de M. Chabernaud, rapporteur public,

- les observations de M^e Fresneau, représentant la société Laudrine, et de M^e Bertin, substituant M^es Demaret et Senanedsch, pour les sociétés Contextus et Rebus.

Considérant ce qui suit :

La société Contextus et la société Rebus, respectivement propriétaire et exploitante d’un magasin à l’enseigne « Super U » situé à Saint-Contest (Calvados), ont demandé le 22 mars 2023 au préfet du Calvados de mettre en œuvre ses pouvoirs de police spéciale des exploitations commerciales afin d’ordonner la fermeture du magasin à l’enseigne « Netto » qu’exploite la société Laudrine sur cette même commune. Par une décision du 17 avril 2023 le préfet a rejeté cette demande. La société Contextus et la société Rebus ont demandé au tribunal administratif de Caen d’annuler cette décision. Par un jugement du 26 juin 2025, le tribunal a fait droit à cette demande et a enjoint au préfet du Calvados de mettre en œuvre les pouvoirs qu’il tient de l’article L. 752-23 du code de commerce, dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement. Par deux requêtes distinctes, qu’il y a lieu de joindre, dès lors qu’elles sont dirigées contre une même décision, le préfet du Calvados, puis le ministre de l’économie d’une part et la société Laudrine, d’autre part, demandent à la cour d’annuler ce jugement.

Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête n° 25NT02247 :

En vertu de l’article R. 811-10 du code de justice administrative, les ministres intéressés présentent devant la cour administrative d’appel les mémoires et observations produits au nom de l’Etat, sauf dispositions contraires. L’article R. 811-10-1 du même code énumère les matières dans lesquelles, par dérogation à l’article R. 811-10, le préfet présente devant la cour administrative d’appel les mémoires et observations, parmi lesquelles la police spéciale des exploitations commerciales ne figure pas.

Si la requête n° 25NT02247 a été présentée pour l’Etat par le préfet du Calvados en méconnaissance des dispositions de l’article R. 811-10 du code de justice administrative, les conclusions et moyens de cette requête ont été repris en cours d’instance par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. L’irrégularité entachant la présentation de la requête a, dès lors, fait l’objet d’une régularisation, sans qu’ait d’incidence à cet égard le fait que cette régularisation soit intervenue après l’expiration du délai d’appel contre le jugement attaqué. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par les sociétés Contextus et Rebus à la requête n° 25NT02247 doit être écartée.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

D’une part, aux termes de l’article L. 752-1 du code de commerce : « Sont soumis à une autorisation d’exploitation commerciale les projets ayant pour objet : / 1° La création d’un magasin de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d’une construction nouvelle, soit de la transformation d’un immeuble existant ; / 2° L’extension de la surface de vente d’un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet. Est considérée comme une extension l’utilisation supplémentaire de tout espace couvert ou non, fixe ou mobile, et qui n’entrerait pas dans le cadre de l’article L. 310-2 ; / 3° Tout changement de secteur d’activité d’un commerce d’une surface de vente supérieure à 2 000 mètres carrés. Ce seuil est ramené à 1 000 mètres carrés lorsque l’activité nouvelle du magasin est à prédominance alimentaire ; / 4° La création d’un ensemble commercial tel que défini à l’article L. 752-3 et dont la surface de vente totale est supérieure à 1 000 mètres carrés ; / 5° L’extension de la surface de vente d’un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet ; / 6° La réouverture au public, sur le même emplacement, d’un magasin de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 2 500 mètres carrés dont les locaux ont cessé d’être exploités pendant trois ans, ce délai ne courant, en cas de procédure de redressement judiciaire de l’exploitant, que du jour où le propriétaire a recouvré la pleine et entière disposition des locaux ; (…) ». Et aux termes de l’article L. 752-3 du même code : « I. – Sont regardés comme faisant partie d’un même ensemble commercial, qu’ils soient ou non situés dans des bâtiments distincts et qu’une même personne en soit ou non le propriétaire ou l’exploitant, les magasins qui sont réunis sur un même site et qui : / 1° Soit ont été conçus dans le cadre d’une même opération d’aménagement foncier, que celle-ci soit réalisée en une ou en plusieurs tranches ; / 2° Soit bénéficient d’aménagements conçus pour permettre à une même clientèle l’accès des divers établissements ; / 3° Soit font l’objet d’une gestion commune de certains éléments de leur exploitation, notamment par la création de services collectifs ou l’utilisation habituelle de pratiques et de publicités commerciales communes ; / 4° Soit sont réunis par une structure juridique commune, contrôlée directement ou indirectement par au moins un associé, exerçant sur elle une influence au sens de l’article L. 233-16 ou ayant un dirigeant de droit ou de fait commun. (…) ».

D’autre part, aux termes de l’article L. 752-23 du code de commerce : « (…) II. – Les agents mentionnés à l’article L. 752-5-1 et les agents habilités par la commune ou par l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre s’il est compétent, constatant l’exploitation illicite d’une surface de vente ou, s’agissant de points permanents de retrait par la clientèle d’achats au détail, l’exploitation d’une surface d’emprise au sol ou d’un nombre de pistes de ravitaillement non autorisé, établissent un rapport qu’ils transmettent au représentant de l’Etat dans le département d’implantation du projet. / Le représentant de l’Etat dans le département met en demeure l’exploitant concerné soit de fermer au public les surfaces de vente exploitées illégalement en cas de création, soit de ramener sa surface commerciale à l’autorisation d’exploitation commerciale accordée par la commission d’aménagement commercial compétente, dans un délai de trois mois à compter de la transmission au pétitionnaire du constat d’infraction. Sans préjudice de l’application de sanctions pénales, il prend, à défaut, un arrêté ordonnant, dans un délai de quinze jours, la fermeture au public des surfaces de vente exploitées illicitement, jusqu’à régularisation effective. Ces mesures sont assorties d’une astreinte journalière dont le montant ne peut excéder 150 € par mètre carré exploité illicitement. (…) ».

Pour annuler la décision du préfet du Calvados du 17 avril 2023, le tribunal administratif de Caen a accueilli le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 752-1 et L. 752-23 du code de commerce en relevant que le préfet avait entaché sa décision d’une erreur d’appréciation au regard de l’article L. 752-3 de ce code en considérant que le magasin Netto ne faisait pas partie d’un ensemble commercial.

Toutefois, d’une part, il ressort des pièces du dossier qu’en 2021 la SCI propriétaire du bâtiment, objet de l’opération en litige, a déposé une déclaration de travaux pour modifier la façade du magasin, siège jusqu’en mars 2016 d’un commerce de détail d’équipement de la personne sous l’enseigne « Styleco », y créer une chambre froide et aménager un parking afin d’y permettre l’exploitation d’un commerce de détail alimentaire. Or, le parc d’activité du Clos Barbey, créé 40 ans plus tôt, et devenu, par arrêté du 21 août 1987, un lotissement à usage industriel, artisanal et commercial, sur lequel s’est implanté le nouveau magasin en 2021, ne faisait plus l’objet d’aucune opération d’aménagement. Dès lors, contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, le magasin à l’enseigne Netto ne peut être regardé comme ayant été conçu avec d’autres magasins, dans le cadre d’une opération d’aménagement, alors même qu’il se situe sur une même zone commerciale que ces derniers, et comme faisant partie pour cette raison avec eux d’un même ensemble commercial.

D’autre part, si le magasin Netto est desservi par un giratoire public commun ainsi que par la rue du Clos Barbey, qui est une voie privée ouverte à la circulation appartenant à la société Contexus, il s’agit d’aménagements destinés à la circulation publique dans la zone en cause et non d’équipements communs aux exploitations commerciales destinés à une même clientèle. Par ailleurs, la circonstance que le magasin en cause est aussi accessible par un passage pour piéton et un escalier permettant de se rendre à pied du parking du magasin Netto à celui de Super U via des voies ouvertes à la circulation ne suffit pas à établir que ces magasins bénéficient d’aménagements conçus pour permettre à une même clientèle l’accès des divers établissements. Il est en revanche constant que ces magasins disposent de parkings distincts. De plus, la présence d’un totem, vide d’ailleurs de toute mention d’enseignes à la date de la décision contestée, que font valoir les sociétés intimées, ne saurait suffire à regarder le commerce en cause comme faisant l’objet d’une gestion commune avec d’autres magasins. Il est constant enfin que le magasin Netto ne relève d’aucune structure juridique commune à d’autres magasins. Il suit de là qu’aucun des critères fixés par le I de l’article L. 752-3 du code de commerce ne permet de regarder l’opération en litige, comme une extension de la surface d’un ensemble commercial, soumis à autorisation en application de l’article L. 752-1 du code de commerce précité.

Dès lors, l’ouverture du magasin Netto n’était soumise, en application de l’article L. 752-1 du code commerce, et notamment de son 5°, à aucune autorisation d’exploitation commerciale. Ainsi, faute d’exploitation illicite, l’autorité administrative n’était pas tenue de mettre en œuvre les pouvoirs de police prévus par l’article L. 752-23 du même code, contrairement à ce qu’a jugé le tribunal.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens des requêtes, que le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et la société Laudrine sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a annulé la décision du 17 avril 2023 et enjoint au préfet du Calvados de mettre en œuvre les pouvoirs qu’il tient de l’article L. 752-23 du code de commerce.

Sur les frais d’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat et de la société Laudrine, qui ne sont pas la partie perdante dans les présentes instances, au titre des frais exposés par les sociétés Contextus et Rebus et non compris dans les dépens.

Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge des sociétés Contextus et Rebus une somme de 1 500 euros à verser à la société Laudrine en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Caen du 26 juin 2025 est annulé.

Article 2 : La demande des sociétés Contextus et Rebus devant le tribunal administratif de Caen est rejetée.

Article 3 : Les sociétés Contextus et Rebus verseront une somme de 1500 euros à la société Laudrine en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions des sociétés Contextus et Rebus sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié aux sociétés Contextus et Rebus, à la société Laudrine, et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Une copie en sera adressée pour information au préfet du Calvados.

Délibéré après l’audience du 10 mars 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Catroux, premier conseiller,

- M. Mas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mars 2026.

Le rapporteur,

X. CATROUXLe président,

L. LAINÉ

Le greffier,

C. WOLF

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.