Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… A… a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler la délibération du 11 octobre 2021 du conseil municipal de Vannes prévoyant l’inscription au budget primitif 2022 d’une autorisation de programme de 2 millions d’euros toutes taxes comprises pour les exercices 2022 à 2025 inclus pour étendre le dispositif de vidéoprotection ainsi que la décision du maire de Vannes d’étendre le réseau de vidéoprotection et de mettre en œuvre des systèmes automatisés de traitement des données, de lecture automatisée des plaques d’immatriculation et d’intelligence artificielle.

Par un jugement no 2106360 du 11 avril 2024, le tribunal administratif de Rennes a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 juin et 5 décembre 2024, M. A…, représenté par M^e Hipeau, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 11 avril 2024 ;

2°) d’annuler la délibération du 11 octobre 2021 du conseil municipal de Vannes prévoyant l’inscription au budget primitif 2022 d’une autorisation de programme de 2 millions d’euros toutes taxes comprises pour les exercices 2022 à 2025 inclus pour étendre le dispositif de vidéoprotection ainsi que la décision du maire de Vannes d’étendre le réseau de vidéoprotection et de mettre en œuvre des systèmes automatisés de traitement des données, de lecture automatisée des plaques d’immatriculation et d’intelligence artificielle ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Vannes la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- c’est à tort que le tribunal a rejeté comme irrecevables ses conclusions tendant à l’annulation de la décision du maire révélée notamment par la délibération contestée et distincte de cette dernière, dès lors que cette décision a bien été prise par le maire dans le cadre de ses pouvoir de police municipale ;

- la délibération méconnaît les articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, dès lors notamment que les membres du conseil municipal n’ont pas été informés des conditions dans lesquelles la préservation des libertés publiques est assurée malgré l’intégration de l’intelligence artificielle au réseau de vidéosurveillance ;

- la décision du maire est entachée d’incompétence, dès lors qu’elle n’a pas été précédée d’une autorisation préalable du préfet lui permettant étendre le réseau de vidéosurveillance en application de l’article L. 252-1 du code de la sécurité intérieure ;

- les décisions contestées méconnaissent l’article 35 du Règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016, dit règlement général sur la protection des données, et l’article 90 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, dès lors qu’aucune étude d’impact relative à la protection des données à caractère personnel n’a été réalisée ;

- les traitements de données et les mesures de police en litige sont dépourvus de licéité, de nécessité et de proportionnalité, dès lors que l’extension du réseau de vidéosurveillance n’est pas nécessaire, adaptée et proportionnée au regard des finalités définies à l’article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure et qu’il n’est pas établi que le recours à la vidéosurveillance algorithmique soit nécessaire au regard de ces finalités ni qu’il soit proportionné à ces finalités.

Par des mémoires en défenses, enregistrés les 14 octobre et 10 décembre 2024, la commune de Vannes, représentée par M^e Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A… sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens invoqués par M. A… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d’enquêtes et de poursuites en la matière ou d’exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Catroux,

- les conclusions de M. Chabernaud, rapporteur public,

- et les observations de M^e Hipeau, représentant M. A… et de M^e Angibaud substituant M^e Marchand, représentant la commune de Vannes.

Une note en délibéré présentée pour M. A… a été enregistrée le 17 février 2026.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 11 octobre 2021, le conseil municipal de Vannes a décidé d’une autorisation de programme d’un montant de deux millions d’euros sur quatre ans pour l’extension du réseau de vidéoprotection et son adaptation aux développements de l’intelligence artificielle. Cette rénovation et extension du parc de caméras installées sur la voie publique a fait l’objet de différents articles de presse. M. A… demande l’annulation de cette délibération et de la décision du maire de Vannes d’étendre le réseau de vidéoprotection et de mettre en œuvre des systèmes automatisés de traitement des données, de lecture automatisée des plaques d’immatriculation et d’intelligence artificielle révélée, selon lui, par cette délibération et ces articles. Par un jugement du 11 avril 2024, dont M. A… relève appel, le tribunal a rejeté cette demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

D’une part, en vertu de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune.

D’autre part, aux termes de l’article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure dans sa rédaction applicable au litige  : « La transmission et l’enregistrement d’images prises sur la voie publique par le moyen de la vidéoprotection peuvent être mis en œuvre par les autorités publiques compétentes aux fins d’assurer : (…) / 5° La prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d’agression, de vol ou de trafic de stupéfiants ainsi que la prévention, dans des zones particulièrement exposées à ces infractions (…). ».

Il ressort des pièces du dossier que la décision en litige de la commune de Vannes sur le financement de l’extension du parc de caméras de vidéoprotection a été prise par son conseil municipal, dont elle relevait, au moyen de la délibération contestée du 11 octobre 2021. Les circonstances que le maire ou ses adjoints aient évoqué publiquement cette décision auprès de la presse et que le maire a ultérieurement préparé les marchés permettant de mettre en œuvre cette opération ne révèlent pas l’existence d’une décision prise par ce dernier en tant qu’autorité investie du pouvoir de police générale en vue de l’installation de caméras en des lieux précis pour réaliser l’extension du système de vidéoprotection. Par suite, les premiers juges n’ont pas entaché d’irrégularité leur jugement en rejetant comme irrecevables, les conclusions à fin d’annulation dirigées contre une prétendue décision du maire.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par la commune de Vannes en première instance :

M. A… justifie d’un domicile à Vannes, au titre duquel il a été a été assujetti en 2021 à la taxe d’habitation. En sa qualité de contribuable local, il justifie, dès lors, contrairement à ce que soutenait la commune en première instance, d’un intérêt à agir contre la délibération en litige eu égard à l’impact de celle-ci sur les finances de la collectivité publique concernée.

En ce qui concerne la légalité de la délibération du 11 octobre 2021 :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ». Aux termes de l’article L. 2121-13 du même code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. ». L’obligation prévue par l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

Il ressort du projet de délibération relatif à l’adoption de l’enveloppe budgétaire pour l’extension et la modernisation du système de vidéoprotection, adressé aux conseillers municipaux préalablement à la séance du conseil municipal du 11 octobre 2021, qu’il rappelle aussi l’autorisation préfectorale consentie à la commune pour l’ensemble de son territoire en 2008 et précise plus généralement l’historique de la mise en place du dispositif en cause, le nombre de caméras présentes et les résultats obtenus par la mise en place de ce service sur le territoire communal en termes de sécurité publique. Il permet ainsi de comprendre le contexte de l’affaire. Ce projet fait aussi état, s’agissant de ses motifs, de la nécessité d’optimiser la couverture du territoire de la commune et d’adapter le système existant à des développements d’intelligence artificielle. La circonstance que le projet de délibération ne précisait pas les conditions dans lesquelles la préservation des libertés publiques est assurée n’a pas empêché les conseillers municipaux, qui étaient informés du nombre de nouvelles caméras et du coût de la mise en œuvre du projet et, ainsi qu’il a été dit, de la mise en œuvre de développements d’intelligence artificielle, de mesurer les implications de leur décision d’extension et d’adaptation du système de vidéoprotection. La délibération contestée n’a, dès lors, pas été prise en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 252-1 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable : « L’installation d’un système de vidéoprotection dans le cadre du présent titre est subordonnée à une autorisation du représentant de l’Etat dans le département et, à Paris, du préfet de police donnée, sauf en matière de défense nationale, après avis de la commission départementale de vidéoprotection (…). ».

La commune de Vannes a été autorisée par un arrêté du préfet du Morbihan du 14 octobre 2020, pour une durée renouvelable de cinq ans, à installer un système de vidéo protection comportant trois périmètres : centre / port, Kercado et Ménimur, et 53 caméras hors périmètre. Cet arrêté précisait que les modifications substantielles du système devaient faire l’objet d’une simple déclaration préalable aux services de la préfecture. Par suite, et alors que la délibération contestée n’a pas pour objet l’installation d’un système de vidéoprotection, mais son extension et la mise en œuvre des moyens financiers nécessaires à celle-ci, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.

En troisième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article 90 de la loi du 6 janvier 1978, dans sa rédaction applicable : « Si le traitement est susceptible d’engendrer un risque élevé pour les droits et les libertés des personnes physiques, notamment parce qu’il porte sur des données mentionnées au I de l’article 6, le responsable de traitement effectue une analyse d’impact relative à la protection des données à caractère personnel ». Les dispositions du premier alinéa du I de l’article 130 du décret du 29 mai 2019 pris pour l’application de cette loi précisent que : « Le fait qu’un type de traitement est susceptible d’engendrer un risque élevé pour les droits et les libertés des personnes physiques nécessitant la réalisation d’une analyse d’impact en application de l’article 90 de la loi du 6 janvier 1978 susvisée est déterminé par le recours aux nouvelles technologies, et compte tenu de la nature, de la portée, du contexte et des finalités du traitement ».

La délibération en litige se borne à prévoir l’inscription au budget, sous forme d’une autorisation de programme, des moyens financiers destinés à étendre sur le territoire de la commune et à adapter aux évolutions technologiques un système de vidéoprotection qui a été autorisé par un arrêté préfectoral du 14 octobre 2020, arrêté dont il n’est ni établi, ni même allégué qu’il serait contraire aux dispositions citées au point précédent. S’agissant de l’intégration de développements relevant de l’intelligence artificielle, il ressort de la fiche, transmise à la commission des affaires générales et des finances de la commune, datée du 30 septembre 2021, que ces développements concernent notamment le comptage et l’identification de véhicules, et n’implique aucun stockage de données à caractère personnel. La délibération en cause, qui ne prévoit pas ainsi l’installation d’un système de vidéoprotection et ne met pas en œuvre de traitements de données à caractère personnel, n’avait donc pas à donner lieu à la réalisation préalable d’une analyse d’impact en matière de protection des données personnelles. Par suite, en tout état de cause, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 90 de la loi du 6 janvier 1978 doit être écarté.

En quatrième lieu, la finalité poursuivie par la décision en litige est la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans les lieux de la commune les plus exposés à de telles atteintes et notamment au trafic de stupéfiants. S’agissant de la nécessité des mesures envisagées, il ressort du contrat de sécurité intégrée de la ville de Vannes 2022-2026 qu’une augmentation des atteintes aux personnes a été observée sur le territoire de cette commune, et que les atteintes aux biens y demeurent à un niveau élevé. Il a été relevé également que la proportion du nombre de mineurs mis en cause est particulièrement élevée sur les viols et le harcèlement sur mineurs et sur les vols à main armée. Une très forte augmentation des infractions liées au trafic de stupéfiants, de 65,6 %, a également été constatée entre 2016 et 2020, avec des zones particulièrement concernées comme le parc Kercado. S’agissant du caractère adapté des mesures, il ressort des pièces du dossier, notamment de la délibération contestée elle-même, qu’il a été constaté une baisse de la délinquance dans les secteurs vidéoprotégés, sans report vers d’autres zones, et une baisse globale de 4 % depuis l’installation des caméras en 2008. Il est ainsi établi que la mesure en cause est de nature à contribuer à la finalité de prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la commission des affaires générales et des finances de la ville de Vannes a estimé à 70 le nombre de caméras nécessaires pour répondre aux priorités définies par le contrat de sécurité urbaine et les services de police, ce qui permet de porter à environ 200 le nombre de caméras, nombre qui n’apparaît pas excessif au regard notamment de la population concernée et des enjeux sécuritaires ci-dessus mentionnés. Par suite, l’extension en litige du système de vidéoprotection et la mise à niveau des caméras présentent un caractère nécessaire, adapté et proportionné au regard de l’objectif poursuivi.

En dernier lieu, toutefois, les dispositions de l’article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure, si elles permettent la mise en œuvre de systèmes de vidéosurveillance des voies publiques, ne sauraient, dans leur silence, être interprétées comme autorisant la mise en œuvre de traitements algorithmiques permettant une analyse systématique et automatisée des images collectées dans des espaces publics au moyen de tels systèmes. Aucune autre disposition n’autorise, par ailleurs, la mise en œuvre de tels traitements.

La délibération en litige autorise l’utilisation de développements du système de vidéoprotection par l’intelligence artificielle. Ces développements consistent en particulier à permettre, dans le but de faciliter le traitement des images, un classement des piétons, circulant dans les zones définies et très fréquentées constituées par le port de Vannes et la place Gambetta, selon des typologies tenant à leur taille, leur forme, leur habillement ou leurs équipements ou encore leur comportement physique (assis, debout, marchant, courant…). Ils impliquent donc nécessairement, du fait de l’utilisation de systèmes d’intelligence artificielle, la mise en œuvre de traitements algorithmiques permettant d’analyser de façon systématique et automatisée des images collectées dans des espaces publics. Par suite, et alors même que le déploiement de ces traitements resterait limité, expérimental, avec la faculté pour la commune d’y renoncer, et, dès lors, proportionné à la finalité poursuivie de prévention des atteintes aux personnes et aux biens, il est, ainsi que le soutient le requérant, non licite, en l’absence de disposition législative l’autorisant. Par suite, la délibération en litige est entachée d’illégalité en tant qu’elle prévoit l’adaptation à des développements d’intelligence artificielle de l’architecture du système de vidéoprotection de la commune de Vannes.

Il résulte de tout ce qui précède que M. A… est seulement fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande d’annulation de la délibération du 11 octobre 2021 du conseil municipal de Vannes relative à l’inscription au budget primitif 2022 d’une autorisation de programme en tant seulement que cette délibération concerne l’adaptation à des développements d’intelligence artificielle de l’architecture du système de vidéoprotection de la commune de Vannes.

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Vannes, qui n’est pas pour l’essentiel la partie perdante, à la présente instance, au titre des frais exposés par M. A… et non compris dans les dépens.

Il y n’a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. A…, sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme au titre des frais exposés par la commune de Vannes et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1 : Le jugement du 11 avril 2024 du tribunal administratif de Rennes rejetant les conclusions tendant à l’annulation de la délibération du 11 octobre 2021 du conseil municipal de Vannes relative à l’inscription au budget primitif 2022 d’une autorisation de programme est annulé en tant que cette délibération concerne l’adaptation à des développements d’intelligence artificielle de l’architecture du système de vidéoprotection de la commune de Vannes.

Article 2 : La délibération du 11 octobre 2021 du conseil municipal de Vannes relative à l’inscription au budget primitif 2022 d’une autorisation de programme est annulée en tant qu’elle concerne l’adaptation à des développements d’intelligence artificielle de l’architecture du système de vidéoprotection de la commune de Vannes.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A… et les conclusions de la commune de Vannes présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… A… et à la commune de Vannes.

Délibéré après l’audience du 17 février 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Catroux, premier conseiller,

- M. Mas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mars 2026.

Le rapporteur,

X. CATROUXLe président,

L. LAINÉ

La greffière,

A. MARTIN

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.