Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée (SAS) Hivory a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler l’arrêté du 30 juin 2021 par lequel le maire de Seilhan s’est opposé à sa déclaration préalable de travaux pour l’implantation d’une antenne-relais de radiotéléphonie mobile au lieu-dit La Serre et d’enjoindre au maire de Seilhan, à titre principal, de lui délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa déclaration préalable dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte.

Par un jugement no 2104750 du 24 juillet 2023, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l’arrêté du 30 juin 2021 du maire de Seilhan, lui a enjoint de prendre un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Hivory le 14 avril 2021, sous un délai de deux mois, a mis à la charge de la commune de Seilhan le versement à la société Hivory d’une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 septembre 2023 et 25 juillet 2024, la commune de Seilhan, représentée par la SCP Bouyssou et associés, demande à la cour :

1°) à titre principal, d’annuler ce jugement ;

2°) à titre subsidiaire, de faire droit à sa demande de substitution de motifs ;

3°) de mettre à la charge de la société Hivory une somme de 3 500 euros à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- c’est à bon droit que le maire a opposé à la société pétitionnaire le motif tiré des dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme ; en censurant ce motif, les premiers juges ont commis une erreur de droit et une erreur dans la qualification juridique des faits ; compte tenu des caractéristiques du projet, de sa situation et de la nature des travaux à effectuer sur le réseau public d’électricité, c’est à tort qu’ils ont considéré que la desserte en électricité devait être qualifiée d’équipement public exceptionnel, dont le financement pouvait être mis à la charge de la société pétitionnaire en application de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme et qu’ils ont retenu que les travaux d’extension du réseau électrique n’avaient pas à être financièrement pris en charge, même partiellement, par la commune ; la commune n’envisage pas d’étendre le réseau électrique dans ce secteur naturel, non constructible et aucune disposition ne permet de mettre légalement à la charge de la société pétitionnaire les frais inhérents à cette extension ;

- c’est au prix d’une dénaturation des pièces du dossier entraînant une nouvelle qualification juridique erronée que le tribunal a retenu que le projet relevait du régime de la déclaration préalable au motif que la dalle technique du projet sera enterrée alors que le niveau du terrain se situera en deçà de cette dalle ; cette dalle d’une superficie de 60 m² crée un volume non enterré dans le terrain naturel et constitue donc une emprise au sol ;

- à titre subsidiaire, elle sollicite une substitution de motifs ; elle pouvait valablement opposer les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme dès lors qu’elle ne souhaitait pas financer des travaux sur les réseaux ; le maire aurait pris la même décision s’il avait initialement invoqué le refus de la commune de financer ces travaux ;

- elle entend également, par substitution de motifs, invoquer la méconnaissance par le projet en litige de l’article 4 du règlement du plan local d’urbanisme applicable en zone naturelle, relatif au raccordement au réseau public de toute construction nécessitant une alimentation électrique, en l’absence de desserte du terrain d’assiette et de justification de l’existence d’une servitude de réseau permettant au syndicat départemental d’énergie de la Haute-Garonne de réaliser l’extension de réseau ; le terrain d’assiette du projet est desservi par un chemin rural appartenant au domaine privé de la commune et l’extension de réseau nécessaire à la desserte du projet est conditionnée à un accord de la commune pour établir les servitudes idoines de droit privé ;

- par un arrêté du 23 février 2024, le maire a, sur demande de la société Geon, retiré la déclaration préalable déposée le 14 avril 2021 par la société Hivory.

La requête et le mémoire de la commune de Seilhan ont été communiqués les 19 octobre 2023 et 6 août 2024 à la société Hivory, laquelle n’a pas présenté d’observations en défense.

Par ordonnance du 19 juillet 2024, la clôture d’instruction de l’affaire a été fixée au 2 septembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience :

- le rapport de M. Teulière, président-assesseur,

- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

- et les observations de M^e Le Carpentier, représentant la commune de Seilhan.

Considérant ce qui suit :

La société par actions simplifiée Hivory a déposé, le 14 avril 2021, une déclaration préalable en vue de réaliser des travaux d’implantation d’une antenne-relais de radiotéléphonie mobile au lieu-dit La Serre à Seilhan (Haute-Garonne). Par un arrêté du 30 juin 2021, le maire de Seilhan s’est opposé à cette déclaration préalable. Par un jugement du 24 juillet 2023, dont la commune de Seilhan relève appel, le tribunal administratif de Toulouse a annulé cet arrêté et a enjoint au maire de Seilhan de prendre un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable de la société Hivory.

Sur le bien-fondé du jugement :

Aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande (…), elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet (…) ». Aux termes de l’article L. 600-4-1 de ce code : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier ».

Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.

Saisi d’un jugement ayant annulé une décision refusant une autorisation d’urbanisme, il appartient au juge d’appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d’annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. En revanche, si le juge d’appel estime qu’un des motifs de la décision de refus litigieuse est fondé et que l’administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut, sans méconnaître les dispositions citées au point 2, rejeter la demande d’annulation de cette décision et infirmer en conséquence le jugement attaqué devant lui, sans être tenu de statuer sur la légalité des autres motifs retenus par l’autorité administrative et sur lesquels les premiers juges se sont prononcés.

Il ressort des termes de l’arrêté en litige que le maire de Seilhan, pour s’opposer à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Hivory, s’est fondé sur trois motifs tirés de la méconnaissance par le projet en litige des articles L. 111-11, R. 111-27 et R. 421-9 j) du code de l’urbanisme. Les premiers juges ont estimé qu’aucun des motifs n’était de nature à justifier légalement l’arrêté attaqué. Par sa requête d’appel, la commune de Seilhan ne conteste pas l’illégalité du motif fondé sur les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme.

En ce qui concerne la méconnaissance de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme :

Aux termes des dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme : « Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. / Lorsqu’un projet fait l’objet d’une déclaration préalable, l’autorité compétente doit s’opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies. / (…) ». Aux termes des dispositions de l’article L. 332-8 du même code : « Une participation spécifique peut être exigée des bénéficiaires des autorisations de construire qui ont pour objet la réalisation de toute installation à caractère industriel, notamment relative aux communications électroniques, agricole, commercial ou artisanal qui, par sa nature, sa situation ou son importance, nécessite la réalisation d’équipements publics exceptionnels. / Lorsque la réalisation des équipements publics exceptionnels n’est pas de la compétence de l’autorité qui délivre le permis de construire, celle-ci détermine le montant de la contribution correspondante, après accord de la collectivité publique à laquelle incombent ces équipements ou de son concessionnaire. / (…) ». Il résulte de ces dernières dispositions éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique qui y a ajouté la mention des installations relatives aux communications électroniques, que, pour leur application, l’extension ou le renforcement du réseau de distribution d’électricité pour l’implantation d’une infrastructure de téléphonie mobile est susceptible d’être regardé comme ayant le caractère d’un équipement public exceptionnel eu égard à la nature de l’opération qui répond à l’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile et à sa situation d’éloignement des zones desservies en électricité.

Lorsqu’un pétitionnaire s’est engagé à prendre en charge le coût de travaux d’extension ou de renforcement du réseau de distribution d’électricité rendus nécessaires par l’implantation d’une infrastructure de téléphonie mobile et que ces travaux peuvent être légalement mis à sa charge en application de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme, l’autorisation de construire l’infrastructure ne peut pas être refusée, sur le fondement de l’article L. 111-11 du même code, sauf à ce qu’un motif autre que financier ne le permette.

D’une part, il ressort des termes de l’arrêté contesté que le maire de Seilhan s’est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Hivory au motif qu’il n’était pas précisé dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public les travaux portant sur le réseau public de distribution d’électricité devaient être exécutés. Toutefois, il n’est pas contesté que, par son premier avis du 27 avril 2021, le syndicat départemental d’énergie de la Haute-Garonne n’avait pas émis d’observations particulières quant aux délais d’exécution des travaux de raccordement et il n’est justifié d’aucune diligence appropriée du maire de Seilhan pour obtenir davantage d’informations sur ces délais ou la collectivité responsable des travaux.

D’autre part, il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable déposée par la société Hivory porte sur la réalisation d’une installation industrielle relative aux communications électroniques et que les travaux d’extension du réseau électrique, qui consistent notamment en la réalisation d’un équipement de desserte, ont pour finalité d’alimenter en électricité le projet, lequel se situe en zone naturelle, et est éloigné des zones desservies en électricité. Il en résulte que cette extension doit être regardée comme un équipement public exceptionnel au sens de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme, dont la réalisation est rendue nécessaire par le projet et dont le coût est, par suite, susceptible d’être mis à la charge de la société pétitionnaire. Dès lors que cette dernière s’était engagée à prendre en charge ce coût, il résulte de ce qui a été dit au point 7 que le maire de Seilhan ne pouvait légalement s’opposer à la déclaration préalable déposée par la société Hivory sur le fondement des dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme.

Toutefois, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision.

Il résulte de ce qui a été précédemment énoncé que le nouveau motif de refus que la commune de Seilhan entend opposer, sur le fondement de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, tiré de ce qu’elle ne souhaite pas financer les travaux d’extension électrique nécessaires à la desserte du projet, qui est un motif financier, n’est pas de nature à justifier légalement l’arrêté en litige par lequel le maire s’est opposé à la déclaration préalable de travaux de la société intimée. Par suite, sa demande de substitution de motifs ne saurait, sur ce point, être accueillie.

En ce qui concerne le non-respect des dispositions du j) de l’article R. 421-9 du code de l’urbanisme :

Aux termes des dispositions de l’article R. 421-9 du code de l’urbanisme : « En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d’une déclaration préalable, à l’exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : / (…) j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d’accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m2 et inférieures ou égales à 20 m2 (…) ». Aux termes des dispositions de l’article R. 420-1 du même code : « L’emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus. / (…) ».

Il ressort des pièces du dossier, notamment des plans d’élévation et façade, existant et projeté, du plan en coupe et de la notice joints au dossier de déclaration préalable, que la dalle technique du projet sera enterrée. A ce titre, le maire a relevé dans son arrêté que ses fondations sont enterrées, ne laissant apparaître que la surface de la dalle. Par suite, cet ouvrage, qui ne dépassera pas le niveau du sol, n’a pas à être pris en compte pour la détermination de l’emprise au sol du projet au sens des dispositions précitées du j) de l’article R. 421-9 du code de l’urbanisme. Les documents graphiques du volet paysager sur lesquels se fonde également la commune appelante pour démontrer que le niveau du terrain sera situé en deçà de la dalle ne représentent pas cette dalle mais la clôture végétalisée prévue par le projet. Dans ces conditions, c’est à bon droit que le tribunal a estimé que le projet, dont l’emprise au sol est inférieure à 20 m², relevait du régime de la déclaration préalable et qu’il a retenu que le maire de Seilhan avait commis une erreur de droit en estimant que le projet de la pétitionnaire devait faire l’objet d’un permis de construire.

En ce qui concerne la méconnaissance de l’article N4 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Seilhan :

Aux termes de l’article N 4 du plan local d’urbanisme de la commune de Seilhan, relatif à la desserte par les réseaux, applicable à la zone naturelle N dans laquelle est situé le terrain d’assiette du projet : « 2.3 Electricité et téléphone : / Toute construction nécessitant une alimentation électrique doit être raccordée au réseau public. ».

La commune de Seilhan soutient sans être contredite que le terrain d’assiette du projet est desservi par le chemin rural dit A…, qui fait partie de son domaine privé et, par suite, que l’extension du réseau électrique nécessaire à la desserte du projet est conditionnée à son accord pour l’établissement de servitudes de droit privé. En l’absence de desserte du projet et de justification d’une servitude de réseau permettant au syndicat départemental d’énergie de la Haute-Garonne de réaliser l’extension du réseau public d’électricité jusqu’au terrain d’assiette du projet en litige, la commune est fondée à invoquer, pour la première fois en appel, la méconnaissance des dispositions citées au point précédent, lesquelles imposent le raccordement des constructions au réseau public d’électricité. Il résulte de l’instruction que le maire de Seilhan aurait pris la même décision s’il avait retenu initialement ce seul motif de refus. Il s’ensuit que la demande de substitution de motifs, qui ne prive la société Hivory d’aucune garantie, doit être accueillie. Il appartient toutefois à la cour, statuant par l’effet dévolutif, de se prononcer sur le moyen tiré du caractère insuffisant de la motivation de l’arrêté en litige soulevé par la société Hivory devant le tribunal administratif.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’insuffisante motivation de l’arrêté en litige :

En application de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme cité au point 2 du présent arrêt, le maire de Seilhan, après avoir visé en particulier le code de l’urbanisme et le plan local d’urbanisme de la commune, a exposé les motifs pour lesquels il s’est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Hivory fondés sur le non-respect par le projet en litige des articles L. 111-11, R. 111-27 et R. 421-9 j) du code de l’urbanisme. Les termes de cet arrêté ont permis à la société pétitionnaire de connaître les raisons pour lesquelles il n’a pas a été fait droit à sa demande et de les contester utilement. Par suite, le moyen tiré du caractère insuffisant de la motivation de l’arrêté en litige soulevé devant le tribunal administratif ne peut qu’être écarté.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, d’une part, que la commune de Seilhan est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l’arrêté du 30 juin 2021 et a enjoint au maire de Seilhan de prendre un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Hivory, d’autre part, que la demande de première instance de la société Hivory devant le tribunal administratif de Toulouse doit être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Hivory le versement à la commune de Seilhan d’une somme quelconque au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2104750 du 24 juillet 2023 du tribunal administratif de Toulouse est annulé.

Article 2 : La demande présentée par la société Hivory devant le tribunal administratif de Toulouse est rejetée.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Seilhan est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Seilhan et à la société par actions simplifiée Hivory.

Délibéré après l’audience du 12 mars 2026, où siégeaient :

- M. Chabert, président de chambre,

- M. Teulière, président assesseur,

- M^me Restino, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2026.

Le rapporteur,

T. Teulière

Le président,

D. Chabert

La greffière,

R. Brun

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.