Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société d’exploitations spéléologiques de Padirac a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler la délibération du 24 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne a créé une zone d’aménagement différé sur le territoire de la commune de Padirac.

Par un jugement n° 2004195 du 24 juillet 2023, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 septembre 2023 et le 5 août 2024, la société d’exploitations spéléologiques de Padirac, représentée par M^e Duval, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la délibération du 24 février 2020 du conseil communautaire de la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- au point 12 du jugement, les premiers juges ont omis de répondre au moyen tiré de l’existence d’un détournement de pouvoir caractérisé par la poursuite par l’administration d’un but d’intérêt général étranger au but assigné à la création d’une zone d’aménagement différé et au moyen tiré de l’existence d’un détournement de procédure ;

- la délibération contestée est insuffisamment motivée, notamment au regard des exigences rappelées dans la réponse ministérielle n° 54324 du 15 mars 1993 ;

- cette délibération est entachée d’erreur d’appréciation dès lors que la création de la zone d’aménagement différé ne répond pas à l’un des objectifs prévus à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ;

- cette délibération est entachée d’erreur manifeste d’appréciation, la constitution d’une réserve foncière en vue d’assurer la viabilité des stationnements pour l’activité commerciale autour et pour le gouffre de Padirac n’étant pas utile ;

- cette délibération est incompatible avec les objectifs nos 2 et 3 du document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale Causses et Vallée de la Dordogne ;

- cette délibération est entachée d’un détournement de pouvoir ou de procédure.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mai 2024, la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne, représentée par la société Goutal, Alibert et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société d’exploitations spéléologiques de Padirac au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 5 août 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 10 septembre 2024.

Un mémoire présenté par la société d’exploitations spéléologiques de Padirac, représentée par M^e Duval, a été enregistré le 13 novembre 2024, postérieurement à la clôture de l’instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Restino, première conseillère,

- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

- les observations de M^e Daheron, représentant la société d’exploitations spéléologiques de Padirac,

- les observations de M^e Petit dit A…, représentant la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 24 février 2020, le conseil communautaire de la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne a créé une zone d’aménagement différé sur des parcelles cadastrées section AB, section AC et section AD sur territoire de la commune de Padirac (Lot). Par la présente requête, la société d’exploitations spéléologiques de Padirac relève appel du jugement du 24 juillet 2023 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette délibération.

Sur la régularité du jugement :

Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».

Au point 7 du jugement attaqué, les premiers juges ont relevé, d’une part, qu’en créant la zone d’aménagement différé litigieuse, la communauté de communes intimée a entendu constituer des réserves foncières à proximité du gouffre de Padirac en vue notamment d’en aménager les accès et de sécuriser les zones de stationnement existantes, dans l’optique de garantir l’activité commerciale de ce site, qui représente un intérêt majeur pour l’économie touristique et, d’autre part, que cette création répond à l’objectif, prévu à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, tenant au maintien, à l’extension ou l’accueil d’activités économiques ainsi qu’à l’objectif, prévu au même article, tenant au développement des loisirs et du tourisme. Au point 12 du jugement, les premiers juges ont rappelé l’objectif d’intérêt général d’aménagement ainsi poursuivi par la communauté de communes dans un site naturel touristique attirant plusieurs centaines de milliers de visiteurs par an et considéré que cette création présente un intérêt général. Ce faisant, en considérant que l’intimée avait créé la zone en litige dans un but d’intérêt général correspondant aux prévisions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, les premiers juges ont répondu, et de manière suffisante eu égard à l’argumentation de la demande, au moyen tiré de ce que la création de la zone litigieuse procèderait d’un détournement de pouvoir ou de procédure dans toutes ses branches. Par suite, la société d’exploitations spéléologiques de Padirac n’est pas fondée à soutenir que le jugement est entaché d’irrégularité.

Sur le bien-fondé du jugement :

En premier lieu, aux termes du troisième alinéa de l’article L. 212-1 du code de l’urbanisme : « Des zones d’aménagement différé peuvent également être créées par délibération motivée de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant les compétences mentionnées au deuxième alinéa de l’article L. 211-2, après avis des communes incluses dans le périmètre de la zone ». L’exigence de motivation de la délibération créant une zone d’aménagement différé s’apprécie au regard des dispositions de l’article L. 212-1 du code de l’urbanisme.

La délibération contestée vise les dispositions du code de l’urbanisme applicables à la création des zones d’aménagement différé. Elle mentionne la volonté du conseil municipal de Padirac de coordonner le développement équilibré de l’urbanisation autour du site du gouffre et son avis favorable au projet. Elle précise que l’activité commerciale autour et pour le gouffre nécessite d’assurer la viabilité des accès et des stationnements, et de sécuriser les parkings existants, justifiant de constituer des réserves foncières à proximité du site touristique. Elle mentionne également la volonté d’établir un projet cohérent et viable pour la dynamique économique du site, dont elle relève qu’il présente un intérêt majeur pour l’économie touristique de la communauté de communes. Elle justifie le périmètre retenu en faisant valoir qu’il permettra d’aménager et d’améliorer la qualité urbaine du site. Elle indique en outre que si les caractéristiques du projet ne peuvent pas encore être déterminées avec précision, il convient de se prémunir dès à présent contre toute urbanisation désordonnée de ce secteur en se réservant la possibilité de procéder à des acquisitions par voie de préemption. Eu égard aux finalités de création d’une zone d’aménagement différé, le conseil communautaire de la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne a suffisamment motivé la délibération contestée, alors même que celle-ci ne fait référence à aucun projet précis. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisante motivation doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement ». Le premier alinéa de l’article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige, dispose que : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».

Il ressort des motifs de la délibération contestée, rappelés au point 5, que la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne a entendu constituer des réserves foncières à proximité du gouffre de Padirac en vue notamment d’en aménager les accès et de sécuriser les zones de stationnement existantes, dans l’optique de garantir l’activité commerciale de ce site, qui représente un intérêt majeur pour l’économie touristique. Contrairement à ce que soutient la société appelante, propriétaire et exploitante du site du gouffre de Padirac, une telle opération n’est pas exclue par nature du champ d’application de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme. En l’espèce, la création de la zone d’aménagement différé contestée se rattache aux objectifs, prévus par cet article, tenant à l’organisation du maintien, de l’extension ou de l’accueil des activités économiques, ainsi qu’à celui tenant au fait de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, alors même qu’aucun projet d’aménagement porté par l’intimée n’était précisément identifié à la date de la délibération contestée. Si, comme le fait valoir l’appelante, plusieurs espaces de stationnement, gérés par elle-même ou par la commune de Padirac, existent déjà aux abords du gouffre, cette circonstance n’est pas, à elle seule, de nature à priver d’intérêt général la création de la zone litigieuse, dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que ces espaces de stationnement seraient suffisants pour couvrir les besoins futurs, alors qu’il est constant que le site attire plusieurs centaines de milliers de visiteurs chaque année, dont plusieurs milliers par jour en période estivale. Par suite, le moyen tiré de l’erreur d’appréciation au regard des dispositions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme doit être écarté.

En troisième lieu, comme il a été exposé ci-dessus, il ne ressort pas des pièces du dossier que la création de réserves foncières, notamment dans le but de créer des espaces de stationnement et de circulation supplémentaires, ne serait pas utile au développement de l’activité touristique de la commune laquelle, au demeurant, ne se limite pas à l’activité de la seule appelante. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération contestée serait entachée d’erreur manifeste d’appréciation faute d’utilité de la zone créée doit être écarté.

En quatrième lieu, l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme dispose, dans sa rédaction applicable au litige, que : « Sont compatibles avec le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale : (…) / 7° Les opérations foncières et les opérations d’aménagement définies par décret en Conseil d’Etat ». Aux termes de l’article R. 142-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « Les opérations foncières et les opérations d’aménagement mentionnées au 7° de l’article L. 142-1 sont : / 1° Les zones d’aménagement différé (…) ».

D’une part, la création de la zone d’aménagement différé litigieuse n’ayant, par elle-même, aucun effet sur le milieu aquatique et sur l’objectif de reconquête des milieux aquatiques, elle n’est pas incompatible avec l’objectif n° 2 « L’eau, une ressource, un patrimoine à préserver » du document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale de la communauté de communes intimée. D’autre part, dès lors que la création de cette zone ne comporte, par elle-même, aucune mise en œuvre d’un projet d’aménagement, la circonstance qu’elle ne repose pas sur un diagnostic opérationnel du patrimoine paysager permettant d’identifier, au sein de chaque entité paysagère, les sites emblématiques, les éléments structurants et les éléments caractéristiques du site, n’a pas pour effet de la rendre incompatible avec l’objectif n° 3 « La préservation du patrimoine paysager, vecteur de la qualité des paysages » du même document. Par suite, le moyen tiré de l’incompatibilité de la zone litigieuse avec les objectifs nos 2 et 3 du document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale de l’intimée doit être écarté.

En dernier lieu, l’appelante n’établit pas le détournement de pouvoir ou de procédure qui résulterait de la volonté de l’intimée de pallier l’impossibilité d’exercer le droit de préemption dans laquelle se trouvait la commune de Padirac après l’annulation, par un jugement devenu définitif du tribunal administratif de Toulouse du 15 juin 2016, de la délibération de son conseil municipal approuvant le plan local d’urbanisme de la commune. Par suite, et alors que, comme il a été exposé au point 7 la création de la zone d’aménagement différé répond à des objectifs d’intérêt général qui sont au nombre de ceux visés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, le moyen tiré de l’existence d’un détournement de pouvoir ou de procédure doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que la société d’exploitations spéléologiques de Padirac n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative s’opposent à ce qu’une somme quelconque soit mise à la charge de la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne, qui n’a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, au titre des frais exposés par la société d’exploitations spéléologiques de Padirac et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce et sur le fondement des mêmes dispositions, de mettre à la charge de cette société une somme de 1 500 euros à verser à la communauté de communes intimée au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société d’exploitations spéléologiques de Padirac est rejetée.

Article 2 : La société d’exploitations spéléologiques de Padirac versera une somme de 1 500 euros à la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société d’exploitations spéléologiques de Padirac et à la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne.

Délibéré après l’audience du 22 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président de chambre,

M. Teulière, président-assesseur,

M^me Restino, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2026.

La rapporteure,

V. RestinoLe président,

D. Chabert

La greffière,

R. Brun

La République mande et ordonne à la préfète du Lot en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.