Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

Sous le n° 2102193, M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler l’arrêté du 14 janvier 2021 par lequel le maire de Puyvert a refusé de lui délivrer un permis de construire un entrepôt artisanal ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux, et d’enjoindre au maire de Puyvert de lui délivrer le permis sollicité dans un délai d’un mois sous astreinte.

Sous le n° 2102194, M. B… a demandé au même tribunal de condamner la commune de Puyvert à lui verser la somme de 264 424,39 euros, assortie des intérêts au taux légal calculés à compter de la réception de sa réclamation préalable, le 9 avril 2021, et de leur capitalisation, en réparation des divers préjudices qu’il estime avoir subis du fait de l’illégalité fautive du sursis à statuer du 8 mars 2016 et du refus de permis de construire du 14 janvier 2021 que le maire de cette commune a opposés à sa demande de permis de construire.

Par un jugement nos 2102193, 2102194 du 28 novembre 2023, le tribunal administratif de Nîmes, après avoir joint les deux demandes, a annulé l’arrêté de refus de permis de construire du 14 janvier 2021 (article 1er), a enjoint au maire de Puyvert de délivrer le permis sollicité dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement sous astreinte de 100 euros par jour de retard (article 2), a condamné la commune de Puyvert à verser à M. B… une somme de 30 000 euros en réparation de ses préjudices, assortie des intérêts au taux légal calculés à compter du 9 avril 2021 avec capitalisation à compter du 9 avril 2022 (article 3), a mis à la charge de la commune de Puyvert une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative (article 4) et a rejeté le surplus des conclusions des parties (article 5).

Procédures devant la cour :

I. Par une requête, enregistrée le 22 décembre 2023 sous le n° 23TL03033 et un mémoire enregistré le 24 juin 2025, la commune de Puyvert, représentée par la SCP CGCB et Associés, demande à la cour :

1°) d’annuler les articles 1 à 4 du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 28 novembre 2023 ;

2°) de rejeter les demandes de M. B… devant le tribunal administratif de Nîmes ;

3°) de mettre à la charge de M. B… une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors que les premiers juges ont méconnu le principe de la séparation des pouvoirs en enjoignant à son maire de délivrer le permis de construire sollicité ;

- les premiers juges se sont substitués aux services instructeurs en écartant sa demande de substitution de motif présentée sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ;

- le tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que la demande de permis de construire de M. B… devait être instruite au regard des règles fixées par le plan d’occupation des sols antérieur au plan local d’urbanisme qui a été déclaré illégal en 2015 ;

- en cas d’injonction prononcée en conséquence de l’annulation d’un refus de permis de construire ou d’un sursis à statuer, la règle de cristallisation de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme implique de ne pas instruire la demande de permis de construire au regard de règles postérieures à l’annulation du refus ou du sursis mais n’implique pas de l’instruire au regard des règles applicables à la date du refus ou du sursis ;

- compte tenu de l’intervention de l’article L. 174-6 du code de l’urbanisme, le plan d’occupation des sols de Puyvert a cessé d’être applicable le 24 novembre 2020, de sorte que la demande de permis de construire devait être instruite au regard des règles du règlement national d’urbanisme ;

- la circonstance que M. B… était titulaire d’un certificat d’urbanisme est sans conséquence sur l’état du droit applicable ;

- son maire était fondé à refuser le permis de construire au motif que la parcelle n’est pas située dans les parties urbanisées de la commune en application de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme ;

- le refus pouvait légalement être fondé sur le motif tiré de ce que le classement de la parcelle en zone UE du plan d’occupation des sols est entaché d’erreur manifeste d’appréciation au regard de ce plan et du code de l’urbanisme ;

- le refus pouvait légalement être fondé sur la méconnaissance de l’article UE 11 du règlement du plan d’occupation des sols ;

- le refus pouvait légalement être fondé sur la méconnaissance de l’article UE 13 du règlement du plan d’occupation des sols ;

- le refus pouvait légalement être fondé sur la méconnaissance du règlement départemental de défense extérieure contre l’incendie de Vaucluse ;

- le refus pouvait légalement être fondé sur la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ;

- aucune faute ne peut être reprochée à la commune du fait de l’arrêté de refus de permis de construire, qui n’est pas illégal ;

- il n’y a pas de lien de causalité directe entre l’illégalité de l’arrêté de sursis à statuer et les préjudices invoqués ;

- le préjudice résultant de l’augmentation du coût des travaux n’est pas certain dès lors que rien ne permet de savoir à quelle date M. B… aurait engagé les travaux s’il avait obtenu le permis de construire ;

- à supposer même que le refus de permis de construire soit illégal, ce préjudice est dépourvu de lien de causalité directe avec la faute commise en refusant ce permis dès lors que le permis aurait pu être contesté par des tiers et que le retard est, pour l’essentiel, dû à la durée de la procédure contentieuse devant le tribunal administratif de Nîmes alors que M. B… s’est abstenu d’engager une procédure de référé-suspension ;

- compte tenu de ces incertitudes, seule une perte de chance est susceptible d’être indemnisée ;

- par l’effet dévolutif, il appartiendra à la cour de rejeter les demandes de M. B… devant le tribunal administratif.

Par trois mémoires en défense, enregistrés le 23 juin 2024, le 25 mai 2025 et le 18 juillet 2025, M. B…, représenté par M^e Hequet, conclut, dans le dernier état de ses écritures :

1°) au rejet de la requête ;

2°) par la voie de l’appel incident, à ce que la commune de Puyvert soit condamnée à lui verser la somme de 266 924,39 euros, assortie des intérêts au taux légal calculés à compter de la réception de sa réclamation préalable, le 9 avril 2021, et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis ;

3°) à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune de Puyvert au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les moyens de la requête d’appel de la commune de Puyvert ne sont pas fondés ;

- au titre de l’appel incident, le refus de permis du 14 janvier 2021 est également illégal et constitue une faute engageant la responsabilité de la commune ;

- il existe un lien de causalité directe entre les fautes commises et les préjudices subis ;

- ses préjudices doivent être indemnisés à hauteur de 145 000 euros au titre de la perte de la valeur vénale de son terrain, 67 200 euros au titre du manque à gagner résultant de la perte de revenus locatifs durant quatre-vingt-quatre mois, 44 724,39 euros au titre de l’augmentation du coût de la construction depuis l’année 2016 et 10 000 euros au titre des divers troubles causés dans ses conditions d’existence incluant son préjudice moral.

Par une ordonnance du 25 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 18 juillet 2025.

II. Par une requête, enregistrée le 15 janvier 2024 sous le n° 24TL00134 et deux mémoires enregistrés le 25 mai 2025 et le 18 juillet 2025, M. B…, représenté par M^e Hequet, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de réformer l’article 3 du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 28 novembre 2023 en ce qu’il a seulement condamné la commune de Puyvert à lui verser une somme de 30 000 euros eu réparation des préjudices subis ;

2°) de condamner la commune de Puyvert à lui verser la somme de 266 924,39 euros, assortie des intérêts au taux légal calculés à compter de la réception de sa réclamation préalable, le 9 avril 2021, et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Puyvert une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le maire a méconnu l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme en ayant recueilli à tort l’avis conforme du préfet en application du règlement national d’urbanisme alors que le plan d’occupation des sols de Puyvert était applicable pour l’instruction de sa demande de permis de construire ;

- c’est à bon droit que le tribunal administratif a écarté la demande de substitution de motifs de la commune de Puyvert présentée sur le fondement des articles UE 11 et UE 13 du règlement du plan d’occupation des sols de la commune, des dispositions du règlement départemental de défense extérieure contre l’incendie de Vaucluse et de celles de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ;

- le classement de sa parcelle en zone UE du plan d’occupation des sols n’est pas illégal ;

- à supposer que le règlement national d’urbanisme fût applicable, l’arrêté portant refus de permis de construire est illégal du fait de l’illégalité de l’avis conforme défavorable du préfet de Vaucluse émis le 8 janvier 2021 qui n’a pas été signé par une autorité compétente, est insuffisamment motivé et se trouve entaché d’une erreur d’appréciation au regard de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme ;

- le sursis à statuer du 8 mars 2016 a été définitivement jugé comme étant entaché d’illégalité et cette illégalité constitue une faute engageant la responsabilité de la commune de Puyvert ;

- le refus de permis du 14 janvier 2021 est également illégal et constitue une faute engageant la responsabilité de la commune ;

- il existe un lien de causalité directe entre les fautes commises et les préjudices subis ;

- ses préjudices doivent être indemnisés à hauteur de 145 000 euros au titre de la perte de la valeur vénale de son terrain, 67 200 euros au titre du manque à gagner résultant de la perte de revenus locatifs durant quatre-vingt-quatre mois, 44 724,39 euros au titre de l’augmentation du coût de la construction depuis l’année 2016 et 10 000 euros au titre des divers troubles causés dans ses conditions d’existence incluant son préjudice moral ;

- les moyens de la requête de la commune de Puyvert relatifs à la légalité du refus de permis de construire ne sont pas fondés.

Par deux mémoires en défense enregistrés le 4 mars 2025 et le 24 juin 2025, la commune de Puyvert, représentée par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 25 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 18 juillet 2025.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Restino, première conseillère,

- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

- les observations de M^e Senanedsch, représentant la commune de Puyvert,

- et les observations de M^e Hequet, représentant M. B….

Une note en délibéré présentée pour M. B…, représenté par M^e Hequet, a été enregistrée le 24 janvier dans l’instance n° 23TL03033 et le 26 janvier 2026 dans l’instance n° 24TL00134.

Considérant ce qui suit :

M. B… a sollicité le 17 décembre 2015 auprès des services de la commune de Puyvert (Vaucluse) la délivrance d’un permis de construire pour la réalisation d’un hangar artisanal sur une parcelle cadastrée …. Cette demande a fait l’objet d’un arrêté de sursis à statuer du 8 mars 2016, lequel a été annulé par un arrêt devenu définitif de la cour administrative d’appel de Marseille du 8 décembre 2020 ordonnant au maire de prendre une nouvelle décision après un nouvel examen de la demande. Par un arrêté du 14 janvier 2021, le maire de Puyvert a opposé un refus à cette demande de permis de construire. Saisi par M. B… d’une demande tendant à l’annulation de cet arrêté de refus et d’une demande tendant à la condamnation de la commune à lui verser une somme totale de 264 424,39 euros en réparation des préjudices résultant de l’illégalité fautive de ces décisions, le tribunal administratif de Nîmes, par un jugement du 28 novembre 2023, a annulé l’arrêté de refus de permis de construire du 14 janvier 2021, a enjoint au maire de Puyvert de délivrer le permis sollicité dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement sous astreinte de 100 euros par jour de retard, a condamné la commune de Puyvert à verser à M. B… une somme de 30 000 euros en réparation de ses préjudices, assortie des intérêts au taux légal calculés à compter du 9 avril 2021 avec capitalisation à compter du 9 avril 2022, a mis à la charge de la commune de Puyvert une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions des parties. Par la requête enregistrée sous le n° 23TL03033, la commune de Puyvert relève appel de ce jugement en tant qu’il a fait droit aux demandes de M. B…. Par la voie de l’appel incident contre cette requête, M. B… demande à la cour de condamner la commune de Puyvert à lui verser une somme de 266 924,39 euros, assortie des intérêts au taux légal calculés à compter de la réception de sa réclamation préalable, le 9 avril 2021, et de leur capitalisation, en réparation des divers préjudices qu’il estime avoir subis. Par la requête enregistrée sous le n° 24TL00134, M. B… relève appel de ce même jugement en tant que, à son article 3, il a seulement condamné la commune de Puyvert à lui verser une somme de 30 000 euros en réparation des préjudices subis. Les requêtes nos 23TL03033 et 24TL00134 étant dirigées contre le même jugement, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du maire de Puyvert portant refus de permis de construire du 14 janvier 2021 et l’injonction à la délivrance d’un permis de construire :

S’agissant des règles d’urbanisme applicables :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « L’annulation ou la déclaration d’illégalité (…) d’un plan local d’urbanisme (…) a pour effet de remettre en vigueur (…) le plan d’occupation des sols ou le document d’urbanisme en tenant lieu immédiatement antérieur ». Aux termes de l’article L. 174-6 du même code : « L’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale intervenant après le 31 décembre 2015 ayant pour effet de remettre en application le document immédiatement antérieur, en application de l’article L. 600-12, peut remettre en vigueur, le cas échéant, le plan d’occupation des sols immédiatement antérieur. / Le plan d’occupation des sols immédiatement antérieur redevient applicable pour une durée de vingt-quatre mois à compter de la date de cette annulation ou de cette déclaration d’illégalité. Il ne peut durant cette période faire l’objet d’aucune procédure d’évolution. / A défaut de plan local d’urbanisme ou de carte communale exécutoire à l’issue de cette période, le règlement national d’urbanisme s’applique sur le territoire communal ». Les dispositions de l’article 34 de la loi du 23 novembre 2018 modifiant l’article L. 174-6 du code de l’urbanisme sont, en l’absence de dispositions expresses contraires, immédiatement applicables et sont entrées en vigueur le 25 novembre 2018, un jour après la publication de la loi au Journal Officiel. Ces dispositions prévoient que la remise en vigueur, prévue par l’article L. 600-12 du code de l’urbanisme, d’un plan d’occupation des sols immédiatement antérieur au plan local d’urbanisme, au document d’urbanisme en tenant lieu ou à la carte communale annulé ou déclaré illégal ne rend celui-ci à nouveau applicable que pour une durée de vingt-quatre mois à compter de la décision d’annulation ou de la déclaration d’illégalité. Eu égard à l’objet et aux termes mêmes de l’article L. 174-6 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018, qui ne prévoit aucune rétroactivité, le délai de vingt-quatre mois qu’il prévoit, qui est immédiatement applicable, y compris lorsque la décision prononçant l’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un plan local d’urbanisme, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale est intervenue avant son entrée en vigueur, ne commence à courir, pour les plans d’occupation des sols remis en vigueur par des annulations prononcées avant l’entrée en vigueur de la loi, qu’à la date de son entrée en vigueur.

Aux termes de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’une demande d’autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, les dispositions d’urbanisme, le régime des taxes et participations d’urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu’ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l’exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique ». Ces dispositions ont pour effet de garantir à la personne à laquelle a été délivré un certificat d’urbanisme, quel que soit son contenu, un droit à voir sa demande de permis de construire déposée durant les dix-huit mois qui suivent examinée au regard des dispositions d’urbanisme applicables à la date de ce certificat, à la seule exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. Lorsqu’une demande est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, dans les conditions précisées ci-avant, l’annulation du refus opposé à cette demande ne prive pas le demandeur du droit à voir sa demande examinée au regard des dispositions d’urbanisme en vigueur à la date de ce certificat, l’administration demeurant saisie de cette demande. Il en va ainsi alors même que le demandeur n’est susceptible de bénéficier d’un permis tacite qu’à la condition d’avoir confirmé sa demande.

Il ressort des pièces du dossier que, le 11 juin 2015, M. B… a obtenu du maire de Puyvert, sur le fondement de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme, un certificat d’urbanisme portant sur le terrain d’assiette du projet indiquant que le plan d’occupation des sols de la commune, approuvé le 4 janvier 1982, était applicable et classait le terrain en zone UE, réservée aux activités artisanales et commerciales. A la date de délivrance de ce certificat, le plan local d’urbanisme de la commune de Puyvert, approuvé par une délibération du conseil municipal du 11 décembre 2006, avait été annulé par un jugement du tribunal administratif de Nîmes du 6 décembre 2013. Si, par un arrêt nos 14MA00332,14MA00949 du 2 juillet 2015 devenu définitif, la cour administrative de Marseille a annulé ce jugement, elle a déclaré illégal le plan local d’urbanisme de la commune de Puyvert. Cette déclaration d’illégalité a eu pour effet de remettre en vigueur le plan d’occupation des sols immédiatement antérieur, qui avait été approuvé en 1982, conformément aux dispositions précitées de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Par suite, c’est à bon droit que le maire de Puyvert a fondé le certificat d’urbanisme sur les dispositions de ce plan d’occupation des sols.

Il ressort des pièces du dossier que M. B… a déposé, le 17 décembre 2015, une demande de permis de construire, avant l’expiration du délai de dix-huit mois suivant la délivrance du certificat d’urbanisme, prévu par les dispositions précitées de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme. Par suite, M. B… bénéficiait du droit de voir sa demande de permis de construire examinée au regard des dispositions du plan d’occupation des sols applicables à la date du 11 juin 2015.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors applicable, également applicable aux décisions de sursis à statuer opposées à la délivrance d’une autorisation d’occuper ou d’utiliser le sol : « Lorsqu’un refus opposé à une demande d’autorisation d’occuper ou d’utiliser le sol ou l’opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l’objet d’une annulation juridictionnelle, la demande d’autorisation ou la déclaration confirmée par l’intéressé ne peut faire l’objet d’un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à la date d’intervention de la décision annulée sous réserve que l’annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l’annulation au pétitionnaire ».

D’une part, lorsqu’une juridiction, à la suite de l’annulation d’une telle décision s’opposant à une demande d’autorisation d’occuper ou d’utiliser le sol, fait droit à des conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à l’administration de réexaminer cette demande, ces conclusions aux fins d’injonction du requérant doivent être regardées comme confirmant sa demande initiale. Par suite, la condition posée à l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme imposant que la demande ou déclaration soit confirmée dans les six mois suivant la notification de l’annulation au pétitionnaire doit être regardée comme remplie lorsque la juridiction enjoint à l’autorité administrative de réexaminer la demande présentée par le requérant. Dans un tel cas, l’autorité administrative compétente doit, sous réserve que l’annulation juridictionnelle soit devenue définitive, c’est-à-dire, au sens et pour l’application de ces dispositions, si la décision juridictionnelle prononçant cette annulation est devenue irrévocable, et que le pétitionnaire ne dépose pas une demande d’autorisation portant sur un nouveau projet, réexaminer la demande initiale sur le fondement des dispositions d’urbanisme applicables à la date de la décision annulée, en application de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme.

D’autre part, lorsqu’une demande est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, ni l’annulation juridictionnelle de la décision s’opposant à la délivrance du permis de construire, ni la circonstance que les dispositions d’urbanisme en vigueur à la date de ce certificat aient été abrogées, modifiées ou soient devenues caduques, ne prive le demandeur du droit à voir sa demande initiale, dont l’administration demeure saisie, réexaminée sur leur fondement.

Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 8 mars 2016, le maire de Puyvert a opposé un sursis à statuer à la demande de permis de construire déposée le 17 décembre 2015 au motif que le projet était susceptible de compromettre l’exécution du futur plan local d’urbanisme. Cet arrêté a été annulé par un arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille du 8 décembre 2020 devenu définitif, assorti d’une injonction au maire de procéder au réexamen de la demande de permis de construire déposée le 17 décembre 2015. Par suite, en application des dispositions combinées des articles L. 410-1 et L. 600-2 du code de l’urbanisme, dès lors que M. B… n’avait pas déposé de demande d’autorisation pour un nouveau projet, le maire de Puyvert était tenu de procéder à ce réexamen au regard des dispositions du plan d’occupation des sols en vigueur à la date du certificat d’urbanisme délivré le 11 juin 2015. La circonstance que ce plan d’occupation des sols a cessé d’être applicable le 24 novembre 2020, soit vingt-quatre mois après l’entrée en vigueur de la loi susmentionnée du 23 novembre 2018 et antérieurement à l’arrêt du 18 décembre 2020 de la cour administrative d’appel de Marseille est sans incidence sur la détermination des règles de droit applicables à l’instruction de la demande de M. B….

Dans ces conditions et contrairement à ce que soutient la commune de Puyvert, il y a lieu d’examiner la légalité du refus de permis de construire en litige au regard notamment du règlement du plan d’occupation des sols de la commune approuvé en 1982 et modifié ultérieurement.

S’agissant de la légalité du refus de permis de construire :

Aux termes de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme, relatif à l’autorité compétente pour délivrer une autorisation d’urbanisme : « Lorsque le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l’avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu (…) ». Aux termes de l’article L. 111-3 de ce même code : « En l’absence de plan local d’urbanisme, de tout document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ».

Ainsi qu’il a été exposé, la demande de permis de construire déposée par M. B… le 17 décembre 2015 devait être instruite au regard des dispositions du plan d’occupation des sols de Puyvert approuvé en 1982 et ultérieurement modifié. Par suite, en ayant saisi le préfet de Vaucluse d’une demande d’avis conforme sur le fondement de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme et en s’étant cru lié par son avis défavorable, fondé sur les dispositions de l’article L. 111-3 du même code qui n’était pas applicable à cette demande, le maire de Puyvert a entaché d’illégalité le motif unique de sa décision de refus de permis de construire du 14 janvier 2021.

S’agissant de la demande de substitution de motif :

La commune de Puyvert fait valoir que le refus de permis serait légalement fondé dès lors que le classement de la parcelle en litige en zone UE par le plan d’occupation des sols est illégal, que le projet méconnaît les articles UE 11 et UE 13 du règlement de ce plan, ainsi que le règlement départemental de défense extérieure contre l’incendie de Vaucluse et l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, et demande expressément la substitution de ces motifs à celui énoncé dans l’arrêté de refus de permis de construire en litige.

L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif de droit ou de fait autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve qu’elle n’ait pas pour effet de priver l’intéressé d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

En premier lieu, en vertu d’un principe général, il incombe à l’autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s’appliquer, en l’absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l’annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d’un document d’urbanisme, ou certaines d’entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d’illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d’exception en vertu de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, par l’autorité chargée de délivrer des certificats d’urbanisme ou des autorisations d’utilisation ou d’occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d’une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu’il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l’urbanisme.

Il ressort des pièces du dossier que la parcelle en litige est classée en zone UE par le plan d’occupation des sols de la commune de Puyvert. Le règlement applicable à cette zone indique qu’il s’agit d’une zone située au lieudit « la Valette » réservée aux activités artisanales et commerciales et que seules les habitations liées aux activités de la zone y sont autorisées. Si la commune de Puyvert soutient que, compte tenu de la présence d’oliviers sur la parcelle en litige et de la perspective environnementale vers le parc naturel régional du Luberon, son classement en zone UE était entaché d’erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions du code de l’urbanisme, elle ne précise pas les dispositions de ce code dont elle entend se prévaloir. Par ailleurs, si elle soutient que ce classement est également entaché d’erreur manifeste d’appréciation au regard du parti d’aménagement du plan d’occupation des sols visant à la préservation des zones agricoles, elle n’assortit cette allégation d’aucune précision permettant d’en apprécier la portée. Enfin, la circonstance que la parcelle litigieuse ait été classée en zone Na du plan local d’urbanisme approuvé en 2016 n’a pas pour effet de révéler l’erreur manifeste d’appréciation commise en classant cette parcelle en zone UE dans le plan d’occupation des sols. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement du terrain d’assiette du projet en zone UE était entaché d’erreur manifeste d’appréciation doit être écarté.

En second lieu, aux termes de l’article UE 13 du règlement du plan d’occupation des sols de la commune de Puyvert : « Les surfaces libres de toute construction et les marges de recul doivent être plantées et convenablement entretenues. (…) ».

Il ressort des pièces du dossier, notamment des documents graphiques du dossier de demande de permis de construire, que certains espaces libres de toute construction ne seront pas plantés mais recouverts de gravillons, en méconnaissance des dispositions de l’article UE 13 du règlement du plan d’occupation des sols.

Le pétitionnaire auquel est opposée une décision de refus de permis de construire ou d’opposition à déclaration préalable ne peut utilement se prévaloir devant le juge de l’excès de pouvoir de ce que l’autorité administrative compétente aurait dû lui délivrer l’autorisation sollicitée en l’assortissant de prescriptions spéciales.

Dans ces conditions, il y a lieu de faire droit à la demande de substitution de motif présentée par la commune de Puyvert fondée sur l’article UE 13 du plan d’occupation des sols pour justifier le refus de permis de construire, laquelle substitution ne prive M. B… d’aucune garantie.

Il résulte de ce qui précède que la commune de Puyvert est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l’arrêté du 14 janvier 2021 par lequel son maire a refusé de délivrer un permis de construire à M. B… et lui a enjoint de délivrer le permis sollicité sous astreinte.

En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :

En principe, toute illégalité commise par l’administration constitue une faute susceptible d’engager sa responsabilité, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain. La responsabilité de l’administration ne saurait en revanche être engagée pour la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité.

S’agissant de la responsabilité pour faute de la commune de Puyvert :

Il résulte de l’instruction, notamment de l’arrêt susmentionné de la cour administrative d’appel de Marseille du 18 décembre 2020 devenu définitif, qu’en opposant illégalement un sursis à statuer, par l’arrêté du 8 mars 2016, à la demande de permis de construire présentée par M. B… pour le motif erroné tiré de ce que le projet était susceptible de compromettre l’exécution du futur plan local d’urbanisme, le maire de Puyvert a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. En revanche, compte tenu de ce qui a été exposé ci-dessus, le maire de Puyvert n’a pas commis de faute en refusant, par l’arrêté du 14 janvier 2021, de délivrer le permis de construire sollicité par M. B….

S’agissant du lien de causalité :

En premier lieu, il ne résulte pas de l’instruction que l’illégalité fautive commise par le maire de Puyvert en sursoyant à statuer sur la demande de permis de construire a rendu le terrain de M. B… inconstructible. Par suite, ce dernier ne justifie pas du lien de causalité entre la perte de valeur vénale de son terrain et la faute ainsi commise.

En second lieu, le seul bénéfice d’un certificat d’urbanisme n’ouvrant aucun droit à construction, M. B… ne justifie pas du lien de causalité entre les préjudices correspondant à l’impossibilité de louer un bâtiment érigé sur son terrain et au renchérissement du coût de la construction, et la faute commise.

S’agissant du préjudice :

En se bornant à se prévaloir de l’engagement de démarches administratives et contentieuses pour faire valoir ses droits, sans autre précision, M. B… ne justifie pas de la réalité des préjudices personnels de troubles dans les conditions d’existence et moral dont il sollicite la réparation.

Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les moyens de la requête de la commune de Puyvert relatifs à la régularité du jugement attaqué, d’une part, que la commune de Puyvert est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l’arrêté du 14 janvier 2021 par lequel son maire a refusé de délivrer un permis de construire à M. B…, a enjoint à son maire de délivrer le permis sollicité dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement sous astreinte de 100 euros par jour de retard, l’a condamnée à verser une indemnité de 30 000 euros à M. B…, assortie des intérêts au taux légal calculés à compter du 9 avril 2021 et a mis à sa charge une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et, d’autre part, que M. B… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a rejeté le surplus de ses conclusions.

Sur les frais liés au litige :

En application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de laisser à la charge de chacune des parties la charge des frais qu’elles ont pu exposer et qui ne sont pas compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1 : Les articles 1, 2, 3 et 4 du jugement nos 2102193,2102194 du 28 novembre 2023 du tribunal administratif de Nîmes sont annulés.

Article 2 : Les demandes de M. B… devant le tribunal administratif de Nîmes, sa requête d’appel et ses conclusions présentées par la voie de l’appel incident sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Puyvert en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et à la commune de Puyvert.

Délibéré après l’audience du 22 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président de chambre,

M. Teulière, président-assesseur,

M^me Restino, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2026.

La rapporteure,

V. RestinoLe président,

D. Chabert

La greffière,

R. Brun

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.