Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée Reden Investments France a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler l’arrêté du 19 juillet 2024 par lequel le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de lui délivrer un permis de construire une centrale agrivoltaïque au sol sur un terrain situé lieu-dit Laguinotte sur le territoire de la commune de Saint-Sardos.

Par un jugement n° 2405650 du 26 juin 2025, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et deux mémoires en réplique, enregistrés le 6 août 2025 et les 22 et 23 décembre 2025, la société Reden Investments France, représentée par la SELARL Cabinet Ferrant, demande à la cour :

1°) d’infirmer ce jugement ;

2°) d’annuler l’arrêté du 19 juillet 2024 du préfet de Tarn-et-Garonne ;

3°) d’enjoindre au préfet de Tarn-et-Garonne de lui délivrer le permis de construire sollicité ou, à tout le moins, de réexaminer sa demande, sous un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le projet est compatible avec l’exercice d’une activité agricole et même nécessaire à celle-ci ; en jugeant le contraire, les premiers juges ont entaché leur décision d’une erreur d’appréciation et n’ont pas tiré les conséquences de leurs propres constatations ;

- le critère de la perte de surface exploitable est inopérant ou n’est pas déterminant ; il en est de même de celui de la surface du terrain ;

- la future construction permettra à l’exploitant d’implanter de nouvelles cultures et de réduire sa consommation d’eau de manière significative et le rendement économique futur sera supérieur à celui du modèle actuel ; le projet présente de nombreux avantages pour l’exploitation agricole, notamment une baisse de la consommation d’eau, une diversification des cultures, l’augmentation de la biodiversité et l’adaptation aux changements climatiques ; malgré une réduction de la surface cultivée de 4,3 hectares, soit de 27 %, le projet, qui ne se limite pas à une activité d’entretien, permet de réduire les volumes d’irrigation et les quantités d’intrants et ne conduit pas à une altération du potentiel agricole mais à une optimisation de celui-ci ;

- le motif de refus tiré de la viabilité ou de la rentabilité économique, étranger au droit de l’urbanisme, est inopérant ;

- l’autorité préfectorale a commis une erreur manifeste d’appréciation, au regard de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, en considérant que le projet était de nature à porter atteinte aux paysages environnants, aux caractéristiques des lieux et à la conservation des perspectives monumentales, alors que le site envisagé ne présente pas d’intérêt particulier à l’exception de l’église classée de Saint-Sardos, que les perceptions visuelles sont nulles depuis ce monument dès lors que le clocher n’est pas accessible au public et que les mesures paysagères prévues permettent de réduire l’impact visuel depuis la route de Belle Rose et la route départementale 55.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 novembre 2025, la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- contrairement à ce que soutient la société appelante, son projet n’est pas compatible avec le maintien, sur les terrains d’implantation, d’une activité agricole significative, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ;

- s’agissant de la méconnaissance de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, elle s’en remet aux écritures du préfet du 18 novembre 2024 qui démontrent que le parc en litige porterait atteinte à la qualité du paysage à l’entrée du bourg et notamment au clocher de l’église de Saint-Sardos.

Par ordonnance du 29 décembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 14 janvier 2026.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’énergie ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Teulière, président assesseur,

- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

- et les observations de M^e Ferrant, représentant la société Reden Investments France.

Une note en délibéré, enregistrée le 9 avril 2026, a été présentée par la société Reden Investments France, représentée par la SELARL Cabinet Ferrant.

Considérant ce qui suit :

La société par actions simplifiée Reden Investments France a déposé, le 18 décembre 2023, une demande de permis de construire une centrale agrivoltaïque au sol sur un terrain situé au lieu-dit Laguinote sur le territoire de la commune de Saint-Sardos (Tarn-et-Garonne), parcelle cadastrée section E n° 2639. Par un arrêté du 19 juillet 2024, le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de lui délivrer ce permis de construire. Par un jugement n° 2405650 du 26 juin 2025, dont la société Reden Investments France relève appel, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté.

Sur le bien-fondé du jugement :

D’une part, aux termes de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : « I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; / (…) ». Ces dispositions ont pour objet de conditionner l’implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones naturelles, agricoles ou forestières à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux. Il s’ensuit que c’est sans commettre d’erreur de droit que le préfet a pris en compte la perte de surface agricole exploitable induite par l’opération et la viabilité économique du projet afin d’apprécier si celui-ci permettait l’exercice d’une activité agricole significative sur la parcelle en litige.

D’autre part, aux termes de l’article A1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Sardos, applicable en zone agricole A dans laquelle se situe le terrain d’assiette du projet : « En zone A, à l’exception des constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif et à l’exploitation agricole, toutes les occupations et utilisations du sol sont interdites ».

En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet porté par la société Reden Investments France sur le territoire de la commune de Saint-Sardos prévoit l’implantation d’une centrale agrivoltaïque au sol d’une puissance de 9,94 mégawatts-crête (MWc), sur un terrain classé en zone agricole A par le plan local d’urbanisme de la commune, d’une surface totale de 18,62 hectares, la zone d’implantation clôturée occupant une surface de 14,16 hectares. Il ressort également des pièces du dossier, notamment du dossier agricole et de l’étude préalable agricole, que la parcelle sur laquelle le projet a vocation à s’implanter, est dédiée, sur environ 17 hectares, à de grandes cultures, notamment de blé tendre et de maïs en grain ou semence et que ces terres agricoles, déclarées au titre de la politique agricole commune à hauteur de 16,1 hectares, sont irrigables et équipées à cet effet.

En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la réalisation du projet doit conduire, compte tenu des aménagements nécessaires et de l’indisponibilité d’une partie des terres situées entre les rangées de panneaux photovoltaïques, à une diminution de la surface exploitable du terrain d’au moins 6 hectares, soit une perte d’environ 35 % alors qu’il résulte de l’étude préalable agricole et de l’avis du 3 avril 2024 de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de Tarn-et-Garonne que le sol limoneux à limono-argileux du site présente, grâce au système d’irrigation sur pivot installé sur la parcelle, un bon potentiel de production. Ainsi, les rendements sont sensiblement supérieurs sur l’ensemble de l’exploitation à la moyenne départementale. Par ailleurs, alors que le blé tendre, le maïs ou l’orge cultivés sur la parcelle en litige depuis 2017, en association parfois avec le tournesol ou le soja, sont représentatifs des cultures locales de la « petite région agricole » Vallées et Terrasses et de la commune de Saint-Sardos, tel n’est pas le cas des semences rustiques, cultures fourragères et arbres à coque envisagés dans le cadre du projet et qui ne représentent qu’une très faible part des productions locales. En outre, il ressort de l’étude préalable agricole et n’est pas sérieusement contesté que le projet entraînera une perte pour l’exploitation et l’économie agricole du territoire de près de 10 000 euros par an.

En dernier lieu, s’il ressort du dossier agricole que l’exploitant anticipe une hausse de la marge brute par hectare, en raison notamment de la diminution du coût des intrants non nécessaires aux cultures envisagées, ses estimations apparaissent, ainsi que le représentant de l’Etat l’a fait valoir dans ses écritures en défense devant le tribunal, très surévaluées par comparaison aux chiffres d’affaires et à la marge brute constatés pour des productions similaires, et compte tenu de l’arrêt de l’irrigation sur une partie de la parcelle. Par ailleurs, les estimations de marge brute dont se prévaut la société pétitionnaire sont fondées sur l’exploitation de 12 hectares de terres, dont 3 hectares en agroforesterie, alors qu’il ressort des pièces du dossier, en particulier du plan de masse joint à l’étude d’impact, que moins de 11 hectares seront susceptibles d’une valorisation agricole, dont 1,6 hectare seulement en agroforesterie. Dans ces conditions, eu égard notamment à la superficie des parcelles concernées, à l’emprise du projet, à la nature des sols et aux usages locaux, le projet en litige ne peut être regardé comme permettant le maintien d’une activité agricole significative sur le terrain d’implantation de l’équipement collectif envisagé au regard des activités effectivement exercées dans la zone concernée ou qui auraient vocation à s’y développer. Par suite, le préfet de Tarn-et-Garonne, en se fondant sur les dispositions précitées de l’article A1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Sardos et de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme, a pu retenir à bon droit que le projet en litige n’est pas compatible avec l’exercice d’une activité agricole significative pour opposer un refus à la demande de permis de construire de la société pétitionnaire.

Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.

Si le préfet de Tarn-et-Garonne a également entendu fonder le refus de permis de construire en litige sur la méconnaissance de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme en regardant le projet comme étant de nature à porter atteinte aux caractéristiques des lieux, à l’intérêt du paysage formant l’écrin de Saint-Sardos ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales depuis les points de vue paysagers de l’entrée de bourg sur le monument protégé que constitue l’église, le tribunal a retenu, au point 8 du jugement attaqué, que le motif tiré de l’incompatibilité du projet avec l’activité agricole était à lui seul de nature à justifier légalement le refus de permis de construire qui a été opposé à la société Reden Investments France et que le préfet de Tarn-et-Garonne aurait pris la même décision s’il s’était fondé sur ce seul motif. Le jugement n’est pas contesté sur ce point.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la société Reden Investments France n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du préfet de Tarn-et-Garonne du 19 juillet 2024 et à ce qu’il soit enjoint sous astreinte au préfet de Tarn-et-Garonne de lui délivrer le permis de construire sollicité ou de réexaminer sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions d’appel à fin d’injonction sous astreinte ne peuvent également qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat qui n’est pas la partie perdante à la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par la société Reden Investments France et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Reden Investments France est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Reden Investments France et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée au préfet de Tarn-et-Garonne.

Délibéré après l’audience du 9 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président,

M. Teulière, président assesseur,

M^me Restino, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2026.

Le rapporteur,

T. Teulière

Le président,

D. Chabert

La greffière,

R. Brun

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,