Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le groupement foncier agricole (GFA) Terres du Domaine du Grand Chaumont a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler l’arrêté du 7 avril 2021 par lequel le maire d’Aigues-Mortes a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la création d’une cave de vinification et d’un espace de dégustation, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n° 2103123 du 12 décembre 2023, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande ainsi que les conclusions présentées par la commune d’Aigues-Mortes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 février et 13 août 2024, le GFA Terres du Domaine du Grand Chaumont, représenté par Eleom Avocats, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler l’arrêté du 7 avril 2021 du maire d’Aigues-Mortes, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

3°) d’enjoindre au maire d’Aigues-Mortes de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de trois mois suivant la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune d’Aigues-Mortes une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

 – contrairement à ce qu’ont estimé les premiers juges pour confirmer la légalité du refus de permis de construire sur un autre motif que celui initialement opposé, l’étang du Ponant ne peut être qualifié d’espace naturel, ni de rivage naturel de la mer ;

 – il s’agit d’un étang artificiel, création de la main de l’homme, dont les abords sont artificialisés, la propriété du Petit Chaumont y exploitant des activités commerciales variées ;

 – la qualification d’espace proche du rivage ne peut également être retenue s’agissant de cet étang en considération de la distance, de l’urbanisation qui sépare le terrain d’assiette de l’étang et de l’absence de covisibilité de l’étang ; compte-tenu de la zone fortement urbanisée de la commune de La Grande Motte face à lui, le terrain d’assiette, qui est également situé à proximité des installations permanentes et commerciales du Petit Chaumont, s’inscrit dans un ensemble entouré de constructions qui peut être urbanisé ;

 – le terrain d’assiette du projet de cave de vinification n’étant pas inclus dans les espaces proches du rivage, c’est à tort que le tribunal a retenu un moyen d’ordre public tiré de la méconnaissance du champ d’application de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme ;

 – les autres motifs de refus opposés par le maire sont illégaux comme l’a d’ailleurs retenu le tribunal ;

 – l’arrêté contesté est entaché d’incompétence de l’auteur de l’acte, en l’absence de preuve d’une délégation de signature publiée et transmise au contrôle de légalité ;

 – tant le préfet du Gard que le maire ont commis une erreur de qualification juridique des faits en estimant que l’espace de dégustation de vins ne serait pas nécessaire à l’activité agricole alors qu’il s’agit d’une activité dans le prolongement de l’acte de production ; il est fondé, sur ce point, à exciper de l’illégalité de l’avis conforme défavorable du préfet du 12 février 2021 ;

 – le motif de refus de l’arrêté contesté tiré d’un risque pour la sécurité publique fondé sur les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme est entaché d’une erreur d’appréciation, en l’absence de risque avéré de submersion marine et de risque d’immersion par le Vidourle ; il en est de même de l’avis du préfet dont il excipe de l’illégalité ; l’arrêté méconnaît également sur ce point l’autorité de chose jugée qui s’attache au motif d’annulation d’un refus de permis de construire retenu par la cour administrative d’appel de Marseille dans un arrêt 19MA00741 du 13 juillet 2021 ;

 – les motifs de refus de l’arrêté contesté tirés de la méconnaissance, d’une part, des articles A1 et A2 du règlement du plan local d’urbanisme et, d’autre part, de l’article A3 de ce règlement sont illégaux.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 11 juillet 2024 et le 4 février 2025, la commune d’Aigues-Mortes, représentée par M^e Ducroux, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge du GFA Terres du Domaine du Grand Chaumont le versement d’une somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

 – le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur du refus querellé manque en fait ;

 – le moyen tiré de l’illégalité de l’avis conforme défavorable du préfet doit être écarté ;

 – le jugement doit être confirmé dès lors que la parcelle d’assiette du projet se situe au sein des espaces proches du rivage au sens de la loi littoral et que ce projet de création d’un établissement recevant du public constitue une extension de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage, insusceptible de dérogation et, de fait, interdite dès lors qu’elle est contraire aux articles L. 121-8 et L. 121-10 du code de l’urbanisme ; ce motif, adopté si besoin à titre de substitution de motifs, suffit à fonder la légalité du refus en litige ;

 – s’agissant des autres motifs de refus, elle renvoie à ses écritures en défense produites devant le tribunal administratif.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 janvier 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu’il s’en rapporte aux écritures de la commune d’Aigues-Mortes.

Par ordonnance du 15 janvier 2025, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 5 février 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code de l’environnement ;

 – le code général des collectivités territoriales ;

 – le code de l’urbanisme ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M. Teulière, président assesseur,

 – les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

 – les observations de M^e Barnouin, représentant le GFA Terres du Domaine du Grand Chaumont ;

 – et les observations de M^e Mouakil, représentant la commune d’Aigues-Mortes.

Considérant ce qui suit :

1. Le 31 janvier 2020, le groupement foncier agricole (GFA) Terres du Domaine du Grand Chaumont a déposé auprès des services de la commune d’Aigues-Mortes (Gard) une demande de permis de construire une cave de vinification comprenant un espace de dégustation sur un terrain situé Domaine de Grand Chaumont, parcelle cadastrée section BX n° 26, classée en zone agricole A du plan local d’urbanisme de la commune d’Aigues-Mortes. Par un arrêté du 12 février 2021, le préfet du Gard a refusé de donner son accord à la dérogation à l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme prévue par l’article L. 121-10 du même code. Par l’arrêté contesté du 7 avril 2021, le maire d’Aigues-Mortes a refusé, au nom de la commune, de délivrer au GFA Terres du Domaine du Grand Chaumont le permis de construire qu’il avait sollicité. Le recours gracieux formé par ce groupement le 27 mai 2021 a été implicitement rejeté. Par un jugement n° 2103123 du 12 décembre 2023, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande du GFA Terres du Domaine du Grand Chaumont aux fins d’annulation de l’arrêté du 7 avril 2021 du maire d’Aigues-Mortes et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux ainsi que sa demande tendant à ce qu’il soit enjoint, sous astreinte, au maire d’Aigues-Mortes de lui délivrer le permis de construire sollicité. Le GFA Terres du Domaine du Grand Chaumont relève appel de ce jugement.

Sur le bien-fondé du jugement :

2. Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté litigieux a été signé par M^me A…, adjointe au maire d’Aigues-Mortes, laquelle bénéficiait d’une délégation de signature du maire en date du 28 mai 2020, qui a été affichée et transmise le même jour au préfet du Gard. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte attaqué, faute de justification d’une délégation de signature publiée et transmise au contrôle de légalité, manque en fait et doit donc être écarté.

3. Aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. (…) ». Aux termes de l’article L. 121-13 du même code : « L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement est justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. / (…) ». L’article L. 321-2 du code de l’environnement dispose que : " Sont considérées comme communes littorales, au sens du présent chapitre, les communes de métropole et des départements d’outre-mer : / 1° Riveraines des mers, des étangs salés, des plans d’eau intérieurs d’une superficie supérieure à 1000 hectares ; / (…) « . Enfin, selon l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme : » Par dérogation à l’article L. 121-8, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines peuvent être autorisées avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. / Ces opérations ne peuvent être autorisées qu’en dehors des espaces proches du rivage, à l’exception des constructions ou installations nécessaires aux cultures marines. / (…) ".

4. Pour déterminer si une zone peut être qualifiée d’espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et le plan d’eau. L’objectif d’urbanisation limitée visé par ces dispositions exige que soit retenu comme espace proche du rivage un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Le critère de covisibilité n’implique pas que chaque parcelle située au sein de l’espace ainsi qualifié soit située en covisibilité du plan d’eau, dès lors qu’une telle parcelle ne peut, en tout état de cause, être séparée de l’ensemble cohérent dont elle fait partie.

5. Il résulte des dispositions citées au point 3 qu’il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme qui prévoient que l’extension de l’urbanisation ne peut se réaliser qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants et celles de l’article L. 121-10 qui prévoient les conditions dans lesquelles une dérogation peut être accordée à l’article L. 121-8 en dehors des espaces proches du rivage.

6. A ce titre, l’autorité administrative s’assure de la conformité d’une autorisation d’urbanisme avec les articles L. 121-8 et L. 121-10 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés ainsi que des espaces proches du rivage et définissant leur localisation, dès lors qu’elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral.

7. Par ailleurs, d’une part, une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. D’autre part, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

8. En l’espèce, le tribunal administratif de Nîmes, après avoir en cours d’instance communiqué aux parties un moyen relevé d’office tiré de la méconnaissance du champ d’application de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme en raison de la situation du terrain d’assiette du projet dans un espace proche du rivage, a jugé qu’aucun des motifs exposés dans l’arrêté en litige n’était de nature à fonder le refus de permis de construire opposé au groupement requérant. Il a toutefois fait droit à la demande présentée par la commune d’Aigues-Mortes de substitution du motif tiré de ce que le projet, situé dans un espace proche du rivage, n’entrait pas dans le champ de la dérogation prévue sous conditions à l’article L. 121-10 et ne pouvait être légalement autorisé en application de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Le tribunal a, en conséquence, rejeté la demande présentée par le GFA Terres du Domaine du Grand Chaumont à fin d’annulation de l’arrêté litigieux du maire d’Aigues-Mortes du 7 avril 2021 portant refus de permis de construire, ensemble de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

9. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet en litige, dépourvu de toute construction, se situe à environ 700 mètres de l’étang du Ponant. Si le groupement foncier agricole appelant soutient que cet étang est artificiel et ne peut être qualifié d’espace naturel, ni de rivage naturel de la mer, il ne conteste pas qu’il est directement relié à la mer et qu’il constitue ainsi un étang salé au sens et pour l’application des dispositions précitées du 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement. Il ressort également des pièces du dossier que ce terrain d’assiette s’intègre dans une vaste plaine agricole non urbanisée dont il ne peut être séparé. Cet ensemble cohérent, formé de terres cultivées pour la plupart dépourvues de constructions, s’étend vers le sud jusqu’au rivage nord de cet étang salé dont il n’est séparé que par la largeur de la route départementale D 62 qui le longe et avec lequel il est en covisibilité. A cet égard, la circonstance que le terrain d’assiette ne soit pas lui-même en covisibilité de l’étang est sans incidence. Il n’est également pas contesté par l’appelant, ainsi que l’a relevé le jugement attaqué, que le terrain d’assiette du projet et cette plaine sont, en outre, localisés dans l’espace proche du rivage tel qu’identifié par le document graphique relatif aux « modalités d’applications de la loi littoral » du document d’orientations et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale Sud-Gard dont le périmètre comprend la commune d’Aigues-Mortes. Au regard de cet ensemble d’éléments et nonobstant la présence à l’ouest du terrain d’assiette d’une zone d’habitation sur le territoire de la commune de La Grande Motte de l’autre côté de la route départementale D 62 ainsi que celle d’activités ludiques et de loisirs développées aux abords de l’étang, ce terrain et cette zone doivent être regardés comme situés dans un espace proche du rivage au sens des dispositions précitées des articles L. 121-8 et L. 121-10 du code de l’urbanisme. Dans ces conditions, le projet en litige, situé dans un espace proche du rivage sans être en continuité d’une agglomération ou d’un village existant et ne portant pas sur une installation nécessaire aux cultures marines, ne peut être légalement autorisé sur le fondement de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme et n’entre pas davantage dans le champ d’application de la dérogation prévue l’article L. 121-10 du même code. Par suite et contrairement à ce que soutient le GFA Terres du Domaine du Grand Chaumont, c’est à bon droit que le tribunal, après avoir vérifié que cette substitution ne le privait pas d’une garantie procédurale, a accueilli la demande de substitution de motif sollicitée sur ce point par la commune d’Aigues-Mortes et a estimé que son maire aurait pris la même décision s’il s’était initialement fondé sur ce seul motif.

10. Si le groupement appelant se prévaut de l’autorité de chose jugée, attachée à un arrêt du 13 juillet 2021 de la cour administrative d’appel de Marseille, qui a annulé un arrêté du maire d’Aigues-Mortes du 5 février 2017 refusant de lui délivrer un permis de construire de régularisation pour l’extension d’un hangar agricole existant de 67 m² et la création d’un nouveau hangar agricole de 765 m² en lieu et place d’un abri de stockage de matériel de 380 m², cet arrêt ne se prononce pas sur l’application des dispositions et principes rappelés aux points 3 à 6 du présent arrêt. Par suite, ce moyen ne peut qu’être écarté.

11. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le groupement foncier agricole Terres du Domaine du Grand Chaumont n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes à fin d’annulation de l’arrêté du 7 avril 2021 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux et tendant à ce qu’il soit enjoint sous astreinte au maire d’Aigues-Mortes de lui délivrer le permis de construire sollicité. Par voie de conséquence, ses conclusions d’appel tendant de même à ce qu’il soit enjoint sous astreinte au maire d’Aigues-Mortes de lui délivrer le permis de construire sollicité ne peuvent également qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d’Aigues-Mortes, qui n’est pas la partie perdante à la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par le groupement appelant et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge du groupement foncier agricole Terres du Domaine du Grand Chaumont une somme à verser à la commune d’Aigues-Mortes sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du groupement foncier agricole Terres du Domaine du Grand Chaumont est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d’Aigues-Mortes au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au groupement foncier agricole (GFA) Terres du Domaine du Grand Chaumont, à la commune d’Aigues-Mortes et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée au préfet du Gard.

Délibéré après l’audience du 21 mai 2026, à laquelle siégeaient :
M. Chabert, président,
M. Teulière, président assesseur,
M^me Restino, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2026.

Le rapporteur,

T. Teulière

Le président,

D. Chabert

La greffière,

R. Brun

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N° 24TL00316