Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association syndicale libre du lotissement Les Cigalières, M. N… A…, M. H… I…, M. J… F…, M. P… G…, M. K… D…, M. E… O…, M. B… L… et M. C… M… ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler l’arrêté du 22 juillet 2021 par lequel le maire de Villeneuve-lez-Avignon ne s’est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Cellnex France pour l’édification d’une antenne-relais de radiotéléphonie sur un terrain situé 47 avenue des Acacias, ensemble la décision implicite de rejet de leurs recours gracieux.

Par un jugement n° 2104242 du 30 janvier 2024, le tribunal administratif de Nîmes, après avoir admis l’intervention en défense de la société Bouygues Télécom, a rejeté leur demande et mis à leur charge solidaire le versement d’une somme de 1 000 euros respectivement à la société Cellnex France et à la commune de Villeneuve-lez-Avignon.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrée les 4 avril, 5 août 2024, 12 février et 7 mars 2025, l’association syndicale libre du lotissement Les Cigalières, M. A…, M. I…, M. F…, M. G…, M. D…, M. O…, M. L… et M. M…, représentés par M^e Coque, demandent à la cour :

1°) de réformer ce jugement ;

2°) d’annuler l’arrêté du 22 juillet 2021 du maire de Villeneuve-lez-Avignon, ensemble la décision implicite de rejet de leurs recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge solidaire de la commune de Villeneuve-lez-Avignon et de la société Cellnex France une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

 – le jugement contesté est entaché, en ses points 5 à 7 et 13 à 15, d’un défaut de motivation ;

 – le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques et sur le moyen tiré du défaut d’accord préalable de l’Agence nationale des fréquences ;

 – leur requête est recevable et leurs recours ont été notifiés dans les conditions prévues à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme ;

 – ils ont intérêt à agir ;

 – le dossier de déclaration préalable est incomplet et insuffisant ;

 – l’arrêté méconnaît les dispositions du II de l’article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques en l’absence d’un dossier d’information mis à la disposition du public dans le délai de dix jours prévu par la loi ;

 – le dossier est irrégulier, faute de justification de l’accord préalable de l’Agence nationale des fréquences ;

 – le projet porte atteinte au caractère des lieux avoisinants, ne permet pas l’intégration paysagère de l’antenne-relais et remet en cause un panorama sur la vallée du Rhône et la ville d’Avignon ;

 – le projet, situé en secteur Uba du plan local d’urbanisme de la commune, méconnaît également les règles de ce plan concernant le paysage applicables à cette zone ;

 – l’implantation de l’antenne-relais n’est pas justifiée, la zone se trouvant suffisamment équipée ;

 – le projet litigieux, dont l’emprise au sol excède 20 m², relevait non d’une déclaration préalable mais d’un permis de construire ;

 – l’arrêté est entaché d’un vice à défaut d’accord du propriétaire du terrain autorisant la société déclarante à présenter la déclaration préalable et de justification d’un document correspondant aux obligations prévues à l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme ;

 – l’arrêté méconnaît les dispositions de l’article Ub-9 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune concernant la hauteur des clôtures ;

 – il méconnaît l’arrêté préfectoral du 16 juillet 1974 autorisant le lotissement Les Cigalières.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 septembre 2024, la société par actions simplifiée (SAS) Cellnex France, représentée par M^e Hamri, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des appelants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

 – la demande présentée devant le tribunal n’était pas recevable ;

 – les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 2 septembre 2024, la société anonyme Bouygues Télécom, représentée par M^e Hamri, conclut à ce que son intervention soit admise et au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

 – elle justifie d’un intérêt au maintien de la décision attaquée ;

 – la demande présentée devant le tribunal n’était pas recevable ;

 – les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 septembre 2024, la commune de Villeneuve-Lez-Avignon, représentée par Eleom Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 1 200 euros soit mise solidairement à la charge des appelants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

 – la demande présentée devant le tribunal n’était pas recevable ;

 – les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 17 février 2025, la clôture d’instruction de l’affaire a été fixée en dernier lieu au 10 mars 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code des postes et des communications électroniques ;

 – le code de l’urbanisme ;

 – la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M. Teulière, président-assesseur,

 – les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

 – les observations de M^e Coque, représentant les appelants,

 – et les observations de M^e Barnouin, représentant la commune de Villeneuve-lez-Avignon.

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiée Cellnex France, liée par un contrat de mandat à la société Bouygues Télécom, a déposé, le 12 juillet 2021, un dossier de déclaration préalable de travaux en vue de l’installation d’un « pylône arbre » supportant une antenne-relais de radiotéléphonie mobile d’une hauteur de 5,60 mètres, fixé sur un massif de béton de 0,60 mètre de hauteur, sur un terrain situé 47 avenue des Acacias à Villeneuve-lez-Avignon (Gard). Par un arrêté du 22 juillet 2021, le maire de Villeneuve-lez-Avignon ne s’est pas opposé à cette déclaration préalable. Par un jugement n° 2104242 du 30 janvier 2024, dont l’association syndicale libre du lotissement Les Cigalières et les autres appelants, voisins du projet, relèvent appel, le tribunal administratif de Nîmes a notamment rejeté leur demande tendant à l’annulation de cet arrêté.

Sur l’intervention en défense de la société Bouygues Télécom :

2. La société Bouygues Télécom, bénéficiaire du projet litigieux, justifie d’un intérêt suffisant au maintien du jugement attaqué. Son intervention en défense doit, par suite, être admise.

Sur la régularité du jugement :

3. Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».

4. En l’espèce, le tribunal administratif de Nîmes a exposé, de manière suffisamment circonstanciée, aux points 5 à 7 et 13 à 15 du jugement contesté, les motifs pour lesquels il a écarté, d’une part, le moyen tiré de l’incomplétude du dossier, d’autre part, celui tiré de l’erreur manifeste d’appréciation du maire de Villeneuve-lez-Avignon dans l’application des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme. Par suite, le moyen tiré du défaut ou de l’insuffisance de motivation du jugement attaqué sur ces points doit être écarté.

5. Par ailleurs, le tribunal administratif de Nîmes a, au point 11 de son jugement, écarté comme inopérants les moyens tirés de la méconnaissance de l’article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques du fait de l’absence d’un dossier d’information mis à la disposition du public et de la méconnaissance de l’article L. 43 du même code, du fait de l’absence d’accord préalable de l’Agence nationale des fréquences. Par suite, les appelants ne sont pas fondés à soutenir qu’il aurait omis de répondre à ces moyens.

Sur le bien-fondé du jugement :

6. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de l’urbanisme : « Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire, à l’exception : / (…) / b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l’objet d’une déclaration préalable. ». Aux termes de l’article R. 421-9 du même code : « (…) les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d’une déclaration préalable, à l’exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : (…) / j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d’accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m² et inférieures ou égales à 20 m². ».

7. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux, relatif à l’installation d’une antenne-relais de radiotéléphonie mobile, présente une emprise inférieure à 20 m². Par suite, le moyen tiré de ce que ce projet relevait, non d’une déclaration préalable, mais d’un permis de construire, ne peut qu’être écarté.

8. Aux termes de l’article R. 431-35 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « La déclaration préalable précise : / (…) La déclaration comporte également l’attestation du ou des déclarants qu’ils remplissent les conditions définies à l’article R. 423-1 pour déposer une déclaration préalable./ Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l’autorité compétente. ». L’article R. 431-36 du même code précise que : « Le dossier joint à la déclaration (…) / (…) est complété, s’il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l’article R. 431-10, à l’article R. 431-14, aux b et g de l’article R. 431-16 et aux articles R. 431-18, R. 431-18-1, R. 431-21, R. 431-23-2, R. 431-25, R. 431-31 à R. 431-33 et R. 431-34-1. (…) / Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d’une construction et que ce projet est visible depuis l’espace public ou que ce projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l’article R. 431-10. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l’autorité compétente. ». Aux termes de l’article R. 431-10 du même code : « Le projet architectural comprend également : (…) / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l’environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu’aucune photographie de loin n’est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse ».

9. La circonstance que le dossier de déclaration préalable ne comporterait pas l’ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l’urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n’est susceptible d’entacher d’illégalité la décision de non-opposition à déclaration préalable que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l’appréciation portée par l’autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

10. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable en litige contient une notice paysagère comportant deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l’environnement proche et dans le paysage lointain, dont les points de prises de vue sont reportés sur un plan. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le dossier contient une photographie prise sur le plateau qui recevra le projet ainsi que deux photomontages, qui n’apparaissent pas « tronqués », ayant permis au service instructeur d’apprécier l’insertion du pylône dans son environnement proche et lointain ainsi que son impact visuel. Il ressort également des pièces du dossier que la déclaration préalable comprend une notice faisant apparaître la nature des matériaux utilisés pour les besoins du projet alors qu’une telle pièce n’est d’ailleurs exigée que dans le cas d’une demande de permis de construire en vertu de l’article R. 431-8 du code de l’urbanisme. Ni le dossier d’information visé à l’article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques, ni l’accord de l’Agence nationale des fréquences ne sont au nombre des pièces devant obligatoirement figurer dans un dossier de déclaration préalable, limitativement énumérées par les articles précités R. 431-35 et R. 431-36 du code de l’urbanisme et les autres dispositions auxquelles ce dernier article renvoie. Il en est de même du document, dont les appelants font état, relatif aux « obligations contractuelles au titre du lotissement » Les Cigalières. Par suite, le moyen tiré de l’incomplétude ou de l’insuffisance du dossier de déclaration préalable doit être écarté.

11. Par ailleurs, le représentant de la société Cellnex France a attesté, dans le formulaire Cerfa de déclaration préalable, avoir qualité pour la déposer, satisfaisant ainsi à l’exigence prévue à l’article R. 431-35 précité du code de l’urbanisme de présentation d’une attestation du déclarant. Si les appelants reprennent également sur ce point, sans d’ailleurs critiquer utilement le jugement attaqué, le moyen tiré de l’absence de preuve de l’accord pour ce projet du propriétaire du terrain d’assiette, il y a lieu d’écarter ce moyen par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges aux points 8 à 10 du jugement attaqué.

12. En vertu du principe de l’indépendance des législations, il n’appartient pas à l’autorité en charge de la délivrance des autorisations d’urbanisme de veiller au respect de la réglementation des postes et communications électroniques, laquelle relève d’une police spéciale des communications électroniques, mais seulement de se prononcer sur la conformité du projet aux règles d’urbanisme en vigueur. Les dispositions de l’article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques ainsi que celles de l’article L. 43 de ce code ne sont pas donc applicables à l’instruction des déclarations ou demandes d’autorisation d’urbanisme. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques du fait de l’absence d’un dossier d’information mis à la disposition du public ainsi que celui tiré de la méconnaissance de l’article L. 43 du même code, du fait de l’absence d’accord préalable de l’Agence nationale des fréquences doivent être écartés comme inopérants.

13. Aux termes de l’article L. 442-9 du code de l’urbanisme : « Les règles d’urbanisme contenues dans les documents du lotissement, notamment le règlement, le cahier des charges s’il a été approuvé ou les clauses de nature réglementaire du cahier des charges s’il n’a pas été approuvé, deviennent caduques au terme de dix années à compter de la délivrance de l’autorisation de lotir si, à cette date, le lotissement est couvert par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu. / De même, lorsqu’une majorité de colotis a demandé le maintien de ces règles, elles cessent de s’appliquer immédiatement si le lotissement est couvert par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu, dès l’entrée en vigueur de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové. / Les dispositions du présent article ne remettent pas en cause les droits et obligations régissant les rapports entre colotis définis dans le cahier des charges du lotissement, ni le mode de gestion des parties communes. / (…) ».

14. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu a été approuvé, les règles d’urbanisme contenues dans les documents approuvés d’un lotissement cessent de plein droit de s’appliquer au terme de dix années à compter de la délivrance de l’autorisation de lotir, ou, si une majorité de colotis en a demandé le maintien, au plus tard lors de l’entrée en vigueur de la loi du 24 mars 2014 susvisée.

15. Il ressort des pièces du dossier que le règlement et le cahier des charges du lotissement « Les Cigalières », anciennement dénommé « Résidence du Ventoux », ont été approuvés par arrêté du préfet du Gard le 16 juillet 1974. Le règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Villeneuve-lez-Avignon ayant été approuvé par une délibération du 14 avril 2008, les règles d’urbanisme figurant dans les documents de ce lotissement avaient donc, conformément aux dispositions précitées de l’article L. 442-9 du code de l’urbanisme, définitivement cessé d’être applicables antérieurement au 22 juillet 2021, date de l’arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du règlement et du cahier des charges du lotissement « Les Cigalières » approuvés par l’arrêté préfectoral précité doit être écarté comme inopérant.

16. Les autorisations d’utilisation du sol ayant pour seul objet de s’assurer de la conformité des travaux qu’elles autorisent avec les règles d’urbanisme en vigueur, il n’appartient pas au juge administratif d’apprécier l’opportunité du choix d’implantation du projet. Dans ces conditions, les appelants ne peuvent utilement soutenir que le secteur d’implantation du projet disposerait déjà d’un nombre suffisant d’antennes.

17. Aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. ». Le préambule au règlement de la zone UB du plan local d’urbanisme de Villeneuve-lez-Avignon précise que cette zone mixte, principalement composée d’habitat et pouvant accueillir des activités tertiaires, est caractérisée par l’importance des enjeux environnementaux et que l’objectif du règlement vise notamment à limiter l’impact des constructions sur le paysage et la biodiversité. Il indique également que la zone UB comprend trois secteurs, dont un secteur Uba « fortement perçu depuis le pont du Royaume ».

18. Si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites et aux paysages naturels avoisinants, l’autorité administrative compétente peut s’opposer à la déclaration préalable. Pour apprécier si un projet de construction porte atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

19. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet est compris dans le lotissement dénommé « Les Cigalières », composé de pavillons individuels avec piscine, sur un plateau qui surplombe le reste de la commune de Villeneuve-lez-Avignon. La parcelle d’assiette du projet est arborée et supporte déjà la présence d’un réservoir et de deux autres antennes, dans un secteur qui ne présente pas d’intérêt particulier. En outre, la station relais de radiotéléphonie mobile aux dimensions relativement réduites, comportera notamment un pylône de hauteur modérée dont la conception en arbre permet d’en limiter l’impact visuel. Ainsi, au regard de l’ensemble de ces éléments, le projet n’est pas de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux et paysages avoisinants. Par suite, le maire de Villeneuve-lez-Avignon n’a pas entaché sa décision de non-opposition à déclaration préalable d’une erreur manifeste d’appréciation dans l’application des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme. Pour les mêmes motifs, le moyen tiré de ce que ce projet contreviendrait aux dispositions du règlement du plan local d’urbanisme relatives au paysage du secteur Uba « fortement perçu depuis le pont du Royaume » doit également être écarté.

20. Aux termes de l’article Ub 9-6 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Villeneuve-lez-Avignon : « Les clôtures existantes en pierre et aspect pierre apparente doivent être conservées, seules pourront être autorisées les ouvertures de type portail ou portillon. / La hauteur de la clôture ne doit pas excéder 1,8 m. Les piliers et les portails, portes ou portillons auront une hauteur qui pourra dépasser de 20% la hauteur de la clôture sans pouvoir excéder les 2,15 m. (…) / dans le cas d’une clôture en grillage ou grille, cette dernière doit être doublée d’une haie végétale d’essence locale (…) / Le grillage ou la grille pourra être posé sur un mur bahut enduit d’une hauteur maximale de 80 cm. Les pare-vue ou brise-vent sur clôture sont interdits. / Dans le cas d’une clôture en plaques métalliques, celles-ci doivent être posées sur un mur bahut enduit d’une hauteur de 80 cm. (…) / Dans le cas d’une clôture maçonnée, cette dernière doit être en pierre ou enduite en finition talochée fin ou gratté sur toutes ses faces. La couleur doit être en harmonie avec celle du bâtiment principal et avec les clôtures mitoyennes (…) ».

21. Les dispositions citées au point précédent réglementent seulement la hauteur des clôtures implantées en limite séparative. Par suite, si les requérants invoquent la circonstance que la clôture prévue pour entourer l’antenne-relais à l’intérieur du terrain d’assiette serait d’une hauteur de 2 mètres excédant la hauteur maximale permise en application des dispositions précitées, ces dernières ne sont toutefois pas applicables à une clôture installée à l’intérieur du terrain d’assiette.

22. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées par les intimées à leur demande de première instance, que l’association syndicale libre du lotissement Les Cigalières et les autres appelants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande d’annulation de l’arrêté du 22 juillet 2021 du maire de Villeneuve-lez-Avignon. Les conclusions à fin d’annulation de la décision implicite de rejet de leurs recours gracieux, réitérées en appel, ne peuvent également qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

23. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Cellnex France et de la commune de Villeneuve-lez-Avignon, qui ne sont pas dans la présente instance la partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par les appelants et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à leur charge une somme globale de 1 200 euros à verser à la société Cellnex France ainsi que de mettre à leur charge solidaire une somme globale de 1 200 euros à verser à la commune de Villeneuve-lez-Avignon, sur ce même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : L’intervention en défense de la société Bouygues Telecom est admise.

Article 2 : La requête présentée par l’association syndicale libre du lotissement Les Cigalières et les autres appelants est rejetée.

Article 3 : L’association syndicale libre du lotissement Les Cigalières et les autres appelants verseront une somme globale de 1 200 euros à la société Cellnex au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : L’association syndicale libre du lotissement Les Cigalières et les autres appelants verseront solidairement une somme globale de 1 200 euros à la commune de Villeneuve-lez-Avignon au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l’association syndicale libre du lotissement Les Cigalières, première dénommée pour l’ensemble des appelants, à la commune de Villeneuve-lez-Avignon, à la société par actions simplifiée Cellnex France et à la société anonyme Bouygues Télécom.

Délibéré après l’audience du 21 mai 2026 où siégeaient :

- M. Chabert, président de chambre,

- M. Teulière, président assesseur,

- M^me Restino, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2026.

Le rapporteur,

T. Teulière

Le président,

D. Chabert

La greffière,

R. Brun

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

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No 24TL00834