Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B A a demandé au tribunal administratif d’Orléans, d’une part, d’annuler la lettre de fin d’instruction du 19 novembre 2019 par laquelle le préfet du Cher a diminué le montant de l’aide dite « paiement vert » qu’il était prévu de lui attribuer au titre de la campagne 2018 de la politique agricole commune et lui a infligé une sanction d’un montant de 4 697,89 euros, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux formé le 27 novembre 2019, d’autre part, d’enjoindre à l’Etat de lui verser la somme de 11 082,26 euros dans un délai d’un mois, sous astreinte de 50 euros par jour de retard.

Par un jugement n° 2001304 du 1er décembre 2022, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 31 janvier 2023, M. A, représenté par M^e Weinkopf, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la lettre de fin d’instruction du préfet du Cher du 19 novembre 2019, ensemble la décision rejetant son recours gracieux du 27 novembre 2019 ;

3°) d’enjoindre à l’Etat de lui verser la somme de 11 082,26 euros, augmentée des intérêts légaux à compter de la réception de son recours préalable le 29 novembre 2019, dans un délai d’un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— le jugement est entaché d’une dénaturation des pièces, d’une erreur de fait et d’appréciation ;

— l’administration, qui n’apporte aucune explication dans sa décision ni dans le rejet de son recours gracieux sur le calcul des sommes rappelées, a insuffisamment motivé sa décision ;

— la décision est entachée d’une erreur de droit pour les surfaces prises en compte pour le versement des aides au titre du paiement vert, au regard de l’annexe IX du règlement (UE) n° 1307/2013, dès lors que des surfaces entières de son exploitation, entourées de haies, ont été écartées à tort par l’outil « télépac » du calcul des droits aux aides de la politique agricole commune en raison de leur caractère non-adjacent ; les parcelles de son exploitation sont entourées de haies, sur une longueur de dix-huit kilomètres, dont il assure l’entretien, onze kilomètres ont été déclarés mais seulement 3,3 retenus ;

— la décision est entachée d’erreur de fait, relative aux surfaces retenues pour le calcul des aides, par la non prise en compte des haies dont la présence est établie par les pièces au dossier ;

— la sanction prononcée relève d’une erreur de droit et de fait, reposant sur une erreur de mesures ; les différences de calcul sont mineures et ne suffisent pas à fonder une telle sanction ;

— la sanction est disproportionnée au regard de l’absence de faute commise, de l’impact sur son exploitation, compte tenu du nombre de salariés ;

— en conséquence de l’annulation des décisions contestées, il y a lieu de condamner l’Etat à lui reverser la somme de 11 082,26 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mars 2024, le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune ;

— le règlement (UE) n° 1307/2013 du parlement européen et du conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives au paiement directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune ;

— le règlement délégué (UE) n° 639/2014 de la commission du 11 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les conditions relatives au refus ou au retrait des paiements et les sanctions administratives applicables aux paiements directs, le soutien au développement rural et la conditionnalité ;

— le code rural et de la pêche maritime ;

— l’arrêté du 12 novembre 2015 fixant certaines dispositions relatives au paiement pour les pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement dit « paiement vert » prévu par la politique agricole commune ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. de Miguel, rapporteur,

— les conclusions de M. Illouz, rapporteur public,

— les observations de M^e Weinkopf, représentant M. A et les observations de ce dernier.

Considérant ce qui suit :

1. M. B A est exploitant agricole dans le département du Cher, où il cultive plusieurs parcelles louées en fermage. Le 20 avril 2018, il a déposé un dossier de demande d’aides surfaciques au titre du premier pilier de la politique agricole commune pour la campagne 2018, comprenant une aide dite « paiement vert ». Par une lettre de fin d’instruction du 19 novembre 2019, le préfet du Cher l’a informé que des anomalies avaient été constatées au titre du respect des critères « paiement vert » dans les surfaces déclarées éligibles aux aides entraînant une diminution du montant de l’aide qu’il était prévu de lui attribuer à ce titre, ainsi qu’une sanction d’un montant de 4 697,89 euros. Par un jugement du 1er décembre 2022, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté la demande de M. A tendant à l’annulation de cette décision, ainsi que du rejet implicite de son recours gracieux et à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 11 082,26 euros. Le requérant relève appel de ce jugement.

Sur la légalité de la décision contestée :

2. D’une part, aux termes de l’article 43 du règlement (UE) n° 1307/2013 du parlement européen et du conseil du 17 décembre 2013 : « 1. Les agriculteurs ayant droit à un paiement au titre du régime de paiement de base ou du régime de paiement unique à la surface observent, sur tous leurs hectares admissibles au sens de l’article 32, paragraphes 2 à 5, les pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement visées au paragraphe 2 du présent article ou les pratiques équivalentes visées au paragraphe 3 du présent article. / 2. Les pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement sont les suivantes : / () disposer d’une surface d’intérêt écologique sur la surface agricole. / Ces pratiques équivalentes et la ou les pratiques visées au paragraphe 2 dont elles sont l’équivalent sont énumérées à l’annexe IX () ». Aux termes de l’article 46 du même règlement : « 1. Lorsque les terres arables d’une exploitation couvrent plus de quinze hectares, les agriculteurs veillent à ce que, à compter du 1er janvier 2015, une surface correspondant à au moins 5 % des terres arables de l’exploitation que l’agriculteur a déclarées conformément à l’article 72, paragraphe 1, premier alinéa, point a), du règlement (UE) no 1306/2013 et incluant, si elles sont considérées comme surface d’intérêt écologique par l’État membre conformément au paragraphe 2 du présent article, les surfaces mentionnées audit paragraphe, points c), d), g) et h), constitue une surface d’intérêt écologique () / À l’exception des surfaces de l’exploitation visées aux points g) et h) du premier alinéa du présent paragraphe, la surface d’intérêt écologique est située sur les terres arables de l’exploitation. Dans le cas des surfaces mentionnées aux points c) et d) du premier alinéa du présent paragraphe, la surface d’intérêt écologique peut aussi être adjacente aux terres arables de l’exploitation que l’agriculteur a déclarées conformément à l’article 72, paragraphe 1, premier alinéa, point a), du règlement (UE) n° 1306/2013 () ». Aux termes de l’article 45 du règlement délégué (UE) n° 639/2014 de la commission du 11 mars 2014 : « 1. Les paragraphes 2 à 11 du présent article s’appliquent pour qualifier les types de surfaces énumérés à l’article 46, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1307/2013 de surfaces d’intérêt écologique () / 4. Les particularités topographiques sont à la disposition de l’agriculteur et sont celles qui sont protégées au titre des BCAE 7, des ERMG 2 ou 3 comme indiqué à l’annexe II du règlement (UE) n° 1306/2013, ainsi que les caractéristiques suivantes : / a) les haies ou les bandes boisées d’une largeur maximale de 10 mètres () ». Il résulte des dispositions précitées du règlement (UE) n° 1307/2013 du 17 décembre 2013 que les surfaces d’intérêt écologique constituées par des particularités topographiques telles que des haies sont situées sur les terres arables de l’exploitation et que peuvent aussi être incluses dans ces surfaces les particularités topographiques adjacentes aux terres arables.

3. D’autre part, aux termes de l’article R. 615-50-1 du code rural et de la pêche maritime : « Les agriculteurs qui demandent les aides soumises aux règles de conditionnalité prévues par la politique agricole commune maintiennent les particularités topographiques des surfaces agricoles de leur exploitation qui sont à leur disposition. Un arrêté du ministre chargé de l’agriculture fixe la liste de ces particularités topographiques, leurs caractéristiques ainsi que, le cas échéant, les conditions dans lesquelles leur maintien est assuré en cas de déplacement, de destruction ou de remplacement. Il fixe également la période d’interdiction de tailler les haies et les arbres ». L’annexe II de l’arrêté du 12 novembre 2015 visé ci-dessus précise, dans sa version applicable au litige, qu’à compter de la campagne 2018, la haie est définie comme une unité linéaire de végétation ligneuse d’une largeur inférieure ou égale à 20 mètres en tout point de l’élément, implantée à plat, sur talus ou sur creux, avec une présence d’arbustes et, le cas échéant, une présence d’arbres et/ ou d’autres ligneux (ronces, genêts, ajoncs, ). Une discontinuité de 5 mètres ou moins dans une haie est considérée comme une partie du linéaire de la haie.

4. Enfin, aux termes de l’article 63 du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du conseil du 17 décembre 2013 : « 1. Lorsqu’il est constaté qu’un bénéficiaire ne respecte pas les critères d’admissibilité, les engagements ou les autres obligations relatifs aux conditions d’octroi de l’aide ou du soutien prévus par la législation agricole sectorielle, l’aide n’est pas payée ou est retirée en totalité ou en partie et, le cas échéant, les droits au paiement correspondants visés à l’article 21 du règlement (UE) no 1307/2013 ne sont pas alloués ou sont retirés/ 2. De surcroît, lorsque la législation agricole sectorielle le prévoit, les États membres imposent également des sanctions administratives, conformément aux règles énoncées aux articles 64 et 77, et sans préjudice des dispositions du titre VI, articles 91 à 101 () ». Aux termes de l’article 64 du même règlement : « Application de sanctions : / 1. En ce qui concerne les sanctions administratives visées à l’article 63, paragraphe 2, le présent article s’applique en cas de non-respect des critères d’admissibilité, des engagements ou des autres obligations découlant de l’application de la législation agricole sectorielle, à l’exception des cas visés au présent titre, chapitre II, articles 67 à 78, et au titre VI, articles 91 à 101, et de ceux passibles des sanctions prévues à l’article 89, paragraphes 3 et 4. / 2. Il n’est imposé aucune sanction administrative : / () d) Lorsque la personne concernée peut démontrer, d’une manière jugée convaincante par l’autorité compétente, qu’elle n’a pas commis de faute en ne respectant pas les obligations visées au paragraphe 1 ou que l’autorité compétente a acquis d’une autre manière la conviction que la personne concernée n’a pas commis de faute / e) lorsque le non-respect est d’ordre mineur, y compris lorsqu’il est exprimé sous la forme d’un seuil que la Commission fixe conformément au paragraphe 7, point b) () / 4. Les sanctions administratives peuvent revêtir l’une des formes suivantes : () b) le paiement d’un montant calculé sur la base de la quantité et/ou de la période concernées par le non-respect () / 5. Les sanctions administratives, qui sont proportionnées et progressives en fonction de la gravité, de l’étendue, de la durée et de la répétition du non-respect constaté, s’inscrivent dans les limites suivantes : / a) le montant de la sanction administrative visée au paragraphe 4, point a), ne dépasse pas 200 % du montant de la demande d’aide ou de paiement () ». L’article 28 du règlement délégué (UE) n° 640/2014 du 11 mars 2014, complétant le règlement n° 1306/2013 dispose : « Si la superficie à utiliser pour le calcul du paiement en faveur de l’écologisation conformément à l’article 23 est différente de la superficie à utiliser pour le calcul du paiement en faveur de l’écologisation après l’application des articles 24 à 27, ce paiement est calculé sur la base de cette dernière superficie réduite du double de la différence constatée si cette différence est supérieure soit à 3 % soit à deux hectares, mais inférieure à 20 % de la superficie à utiliser pour le calcul du paiement en faveur de l’écologisation après l’application des articles 24 à 27 () / Si la différence est supérieure à 20 %, aucune aide n’est octroyée. / Si la différence est supérieure à 50 %, aucune aide n’est octroyée. En outre, le bénéficiaire fait l’objet d’une sanction supplémentaire équivalente au montant de l’aide correspondant à la différence entre la superficie à utiliser pour le calcul du paiement en faveur de l’écologisation conformément à l’article 23 et la superficie à utiliser pour le calcul du paiement en faveur de l’écologisation après l’application des articles 24 à 27 () ».

5. En premier lieu, dans sa décision du 19 novembre 2019, le préfet du Cher a relevé des anomalies dans les surfaces déclarées par M. A au titre des aides surfaciques pour la campagne 2018 de la politique agricole commune, diminuant le montant de l’aide dite « paiement vert ». Ainsi, pour ne retenir au titre du paiement vert, en tant qu’élément topographique constituant une surface d’intérêt écologique, que 243,88 hectares sur les 326,73 hectares déclarés par M. A, le préfet du Cher s’est fondé sur le caractère non adjacent des haies aux parcelles de terres arables, tel que renseigné par M. A dans ses déclarations sur l’outil numérique « télépac ». Il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment des photos aériennes produites au dossier, que l’exploitation de l’intéressé présente la particularité d’être constituée d’ilots agricoles, plusieurs parcelles étant bordées de haies, dont la présence n’est pas contestée par le ministre et est établie par les registres parcellaires enregistrés dans l’outil « télépac ». S’agissant du caractère non adjacent de ces haies avec les parcelles de terres arables, qui fonde la décision contestée, il ne ressort pas des éléments photographiques communiqués au dossier et le requérant fait valoir des erreurs et des imprécisions dans le pointage des différentes zones qu’il a opéré dans la représentation graphique effectuée sur l’application informatique « télépac », conduisant à l’exclusion d’une partie des haies en cause pourtant adjacentes à ses terres arables. Par ailleurs, le ministre qui ne fait valoir aucune modification topographique des lieux par rapport à l’année 2017, fait valoir que le tracé effectué par M. A pour la campagne 2018 ne correspond pas au tracé réel des haies tel que déclaré en 2017. Enfin, le ministre n’est pas fondé à faire valoir, dans son mémoire en défense, que la largeur des haies supérieure à dix mètres pour les ilots 39 et 48 méconnaîtrait les dispositions de l’annexe II de l’arrêté du 12 novembre 2015, dès lors que la version sur laquelle il se fonde n’était plus en vigueur pour la campagne 2018, objet de la demande de M. A. Dans ces conditions, M. A doit être regardé comme justifiant du caractère adjacent aux terres arables de l’ensemble du linéaire des haies qu’il a déclaré et est fondé à soutenir que la décision du 19 novembre 2019 du préfet du Cher est entachée d’une erreur de fait et d’une erreur de droit en ce qu’elle a diminué le montant de l’aide dite « paiement vert » auquel il pouvait prétendre et à demander, par suite, l’annulation de cette décision en tant qu’elle a diminué le montant de l’aide sollicitée.

6. En deuxième lieu, par voie de conséquence de ce qui précède, et alors qu’il ne résulte pas de l’instruction que le requérant ait commis une faute ni qu’il ait eu l’intention d’induire l’administration en erreur dans les déclarations en litige, M. A est fondé à demander l’annulation de la sanction qui lui a été infligée au titre du paiement vert en application des dispositions citées au point 4 ci-dessus. Par suite, il y a lieu de prononcer la décharge de cette sanction pour la somme de 4 697,89 euros.

7. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que M. A est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 19 novembre 2019 du préfet du Cher diminuant le montant de l’aide dite « paiement vert » allouée à son exploitation au titre de la campagne 2018 de la politique agricole commune et lui a infligé une sanction d’un montant de 4 697,89 euros, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux formé le 27 novembre 2019.

Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :

8. L’exécution de la présente décision implique nécessairement d’enjoindre à l’Etat d’attribuer à M. A le montant de l’aide dite « paiement vert » correspondant aux surfaces qu’il a déclarées de 326,73 hectares au titre de la campagne 2018 de la politique agricole commune, soit un supplément d’aide à concurrence des 82,85 hectares qui ont été exclus du calcul de cette aide par l’administration, dans un délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision, avec intérêts au taux légal à compter du 29 novembre 2019. Il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais de l’instance :

9. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat le versement à M. A de la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 2001304 du tribunal administratif d’Orléans du 1er décembre 2022 et la décision du préfet du Cher du 19 novembre 2019 en tant qu’elle a diminué le montant de l’aide dite « paiement vert » auquel M. A pouvait prétendre et lui a infligé une sanction à ce titre, ensemble la décision rejetant son recours gracieux du 27 novembre 2019, sont annulés.

Article 2 : M. A est déchargé de la somme de 4 697,89 euros correspondant à la sanction qui lui a été infligée au titre du « paiement vert ».

Article 3 : Il est enjoint à l’Etat d’attribuer à M. A le montant de l’aide dite « paiement vert » correspondant aux surfaces qu’il a déclarées de 326,73 hectares au titre de la campagne 2018 de la politique agricole commune, soit un supplément d’aide à concurrence des 82,85 hectares qui ont été exclus du calcul de cette aide par l’administration, dans un délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision, assorti des intérêts au taux légal à compter du 29 novembre 2019.

Article 4 : L’Etat versera à M. A une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et à la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l’audience du 29 avril 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Besson-Ledey, présidente,

M. de Miguel, premier conseiller,

M^me Liogier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mai 2025.

Le rapporteur,

F-X de MiguelLa présidente,

L. Besson-LedeyLa greffière,

T. Tollim

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,