Conseil d'État, Juge des référés, 1er octobre 2014, 384354, Inédit au recueil Lebon

Vu la requête, enregistrée le 9 septembre 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentée pour la société Mutuelle des transports assurances (MTA), représentée par ses représentants légaux, dont le siège social est situé au 28 rue Cambacérès à Paris (75008) ; la société requérante demande au juge des référés du Conseil d’Etat :

1°) d’ordonner, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision du 10 juillet 2014 par laquelle l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution a engagé la procédure de transfert d’office de l’intégralité de son portefeuille de contrats sur le fondement des dispositions du 8° de l’article L. 612-33 du code monétaire et financier ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

elle soutient que :

 – la requête est recevable ;

 – la condition d’urgence est remplie dès lors que l’exécution de la décision litigieuse porte en principe et dans les circonstances de l’espèce une atteinte grave et difficilement réversible à ses intérêts et à ceux des tiers, en raison de ce que cette décision entraîne nécessairement sa liquidation ;

 – il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ;

 – la mesure a été prise au terme d’une procédure irrégulière, le collège de supervision de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ayant, d’une part, statué sans examen des circonstances particulières de l’affaire et, d’autre part, porté atteinte au principe du caractère contradictoire de la procédure prévu aux articles L. 612-35 et R. 612-34 du code monétaire et financier ;

 – la décision litigieuse est insuffisamment motivée ;

 – l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution a commis une erreur de droit dans l’interprétation des articles L. 322-26-3 et R. 322-116 du code des assurances, lesquels n’exigent pas que la caution solidaire qu’ils mentionnent portent sur les engagements passés de la société qui adhère à une union ;

 – l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution a commis une erreur de droit en estimant que l’obligation de constituer une marge de solvabilité prévue à l’article L. 334-1 du code des assurances était applicable à la société requérante alors qu’elle s’apprêtait à conclure un traité d’adhésion avec l’Union des Mutuelles d’Assurances Monceau (UMAM) ;

 – la mesure litigieuse est disproportionnée;

Vu le mémoire distinct, enregistré le 9 septembre 2014, présenté pour la société Mutuelle des transports assurances, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; la société Mutuelle des transports assurances demande au juge des référés du Conseil d’Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’article L. 612-33, 8° du code monétaire et financier ;

— elle soutient que les dispositions du 8° de l’article L. 612-33 du code monétaire et financier, qui sont applicables au litige et n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel portent atteinte au droit de propriété, à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle en ce qu’elles autorisent une autorité administrative à prononcer le transfert d’office du portefeuille de contrats d’une société d’assurance, sans indemnisation de cette société, ni accord des assurés ;

Vu la décision dont la suspension de l’exécution est demandée ;

Vu la copie de la requête à fin d’annulation de cette décision ;

Vu les mémoires en défense, enregistrés le 25 septembre 2014, présentés pour l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, qui conclut au rejet de la requête et à ce que le juge des référés ne renvoie pas la question soulevée au Conseil constitutionnel ;

elle soutient que :

 – la requête est irrecevable dès lors que la décision d’ouverture de la procédure de transfert d’office est un acte préparatoire insusceptible de faire grief ;

 – il n’existe pas de présomption d’urgence à suspendre la décision litigieuse ;

 – la condition d’urgence n’est pas remplie dès lors que, d’une part, la décision litigieuse n’a pas incidence directe et immédiate sur la situation de la société requérante et que, d’autre part, la protection de l’ordre public économique constitue un intérêt public justifiant l’exécution de la décision ;

 – aucun des moyens soulevés n’est de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité des décisions contestées ;

 – la question de constitutionnalité soulevée ne présente pas de caractère sérieux ;

Vu les pièces desquelles il résulte que la requête a été communiquée au ministre des finances et des comptes publics, qui n’a pas produit de mémoire ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la Constitution, notamment son article 61-1 ;

Vu le code des assurances ;

Vu le code monétaire et financier ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir convoqué à une audience publique, d’une part, la société Mutuelle des transports assurances, d’autre part, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et le ministre des finances et des comptes publics ;

Vu le procès-verbal de l’audience publique du 30 septembre 2014 à 11 heures au cours de laquelle ont été entendus :

— M^e Sureau, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocat de la société Mutuelle des transports assurances ;

— M^e Rocheteau, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocat de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ;

— les représentants de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ;

et à l’issue de laquelle le juge des référés a clos l’instruction ;

1. Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’ instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision » ; qu’il résulte de ces dispositions que le prononcé de la suspension d’un acte administratif est subordonné notamment à une condition d’urgence ; que l’urgence justifie la suspension de l’exécution d’un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre ; qu’il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue ; que l’ urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’affaire ;

2. Considérant qu’à la suite des difficultés financières rencontrées au cours de l’année 2012 par la société requérante, qui exerce son activité d’assurance essentiellement au profit des professionnels du transport public de voyageurs, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) a engagé, dans le courant de l’année 2013, une procédure en vue de l’établissement et de l’approbation d’un programme de redressement ; qu’eu égard à l’insuffisance à ses yeux du programme présenté par la société Mutuelle des transports assurances ainsi que de la poursuite de la dégradation des comptes de celle-ci, l’ACPR a mis en oeuvre, sur le fondement des dispositions de l’article L. 612-33 du code monétaire et financier, la procédure de transfert d’office du portefeuille de contrats de la société par une décision du 10 juillet 2014, publiée au Journal officiel du 2 septembre 2014, de l’exécution de laquelle la société demande la suspension ;

3. Considérant qu’aux termes du I de l’article L. 612-33 du code monétaire et financier " I.-Lorsque la solvabilité ou la liquidité d’une personne soumise au contrôle de l’Autorité ou lorsque les intérêts de ses clients, assurés, adhérents ou bénéficiaires, sont compromis ou susceptibles de l’être, (…) l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution prend les mesures conservatoires nécessaires./Elle peut, à ce titre : (…) 8° Prononcer le transfert d’office de tout ou partie du portefeuille des contrats d’assurance; « que, selon l’article R. 310-19 du code des assurances, » Lorsque l’Autorité de contrôle décide, en application de l’article L. 612-33 du code monétaire et financier, d’engager vis-à-vis d’une entreprise la procédure de transfert d’office de son portefeuille de contrats, bulletins ou adhésions, cette décision est portée à la connaissance de l’ensemble des entreprises d’assurance par un avis publié au Journal officiel. Cet avis fait courir un délai de quinze jours pendant lesquels les entreprises qui accepteraient de prendre en charge le portefeuille en cause doivent se faire connaître à l’Autorité » ; qu’en vertu de l’article L. 421-9-1 du code des assurances, applicable aux entreprises d’assurances obligatoires « I.-Lorsque l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution estime qu’une des entreprises mentionnées au premier alinéa du I de l’article L. 421-9, ou présente sur le marché des garanties de responsabilité civile automobile, n’est plus en mesure de faire face à ses engagements envers les personnes mentionnées au même article, elle décide de recourir au Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (…) l’Autorité lance un appel d’offres en vue du transfert du portefeuille de contrats de cette entreprise. Cet appel d’offres est communiqué au fonds de garantie./III.-L’Autorité retient la ou les offres qui lui paraissent le mieux préserver l’intérêt des assurés, souscripteurs de contrats, adhérents et bénéficiaires de prestations./ IV.-Le transfert de tout ou partie du portefeuille ou le constat de l’échec de la procédure de transfert emporte retrait, par l’Autorité, de tous les agréments administratifs de l’entreprise défaillante. Le fonds de garantie accomplit, jusqu’à la nomination du liquidateur, les actes nécessaires à la gestion de la partie du portefeuille de contrats qui n’a pas été transférée. (…) » ;

4. Considérant qu’il résulte de ces dispositions que la décision de mise en oeuvre de la procédure de transfert d’office du portefeuille de contrats d’une société d’assurances obligatoires conduit nécessairement, que les contrats de son portefeuille fassent ou non l’objet d’un transfert à une société tierce à l’issue de cette procédure, au retrait de ses agréments puis à sa liquidation ; que cette décision a ainsi pour effet de priver la société intéressée de perspectives de développement de son activité dès la publication au Journal officiel de l’avis d’appel d’offres à la reprise des contrats ; qu’elle est par suite susceptible de lui créer un préjudice à la fois grave et immédiat alors même que la décision n’aboutit au retrait des agréments et à la liquidation que postérieurement au transfert des contrats ou au constat d’échec de l’appel à reprise de ceux-ci, lesquels peuvent n’intervenir que plusieurs mois après le lancement de la procédure ;

5. Considérant toutefois qu’il ressort des éléments versés au dossier et des indications données au cours de l’audience de référé que la société requérante a subi une perte nette de plus de cinq millions d’euros en 2012 et en 2013, ses fonds propres étant négatifs à la fin de l’exercice 2013 à hauteur de plus d’un million d’euros ; que si la société a notamment envisagé une vente de son siège social, cette opération ne s’est pas réalisée ; que, quelques jours avant la décision contestée, le rapport annuel présenté à son assemblée générale faisait ainsi état de ce que la société ne répondait plus aux exigences de solvabilité requises par les dispositions applicables à ce secteur d’activité ; que, dans le délai imparti par les dispositions citées ci-dessus de l’article R. 310-19 du code des assurances et en réponse à l’avis publié, un candidat a montré son intérêt pour la reprise d’une partie au moins des contrats de la société requérante ; qu’eu égard à l’intérêt public qui s’attache à la protection des assurés de la société, au nombre de plusieurs milliers, et aux bénéficiaires des contrats d’assurance qu’ils ont souscrits, il n’apparaît pas, en l’état de l’instruction, compte tenu de la situation de la société et de la perspective de reprise que pourrait compromettre la suspension de la procédure, que l’urgence, qui doit être appréciée objectivement et globalement comme il a été dit ci-dessus, justifie la suspension de l’exécution de la décision litigieuse ; que par suite, les conclusions de la requête tendant à cette suspension ne peuvent qu’être rejetées ;

6. Considérant que, la présente ordonnance rejetant les conclusions à fin de suspension pour défaut d’urgence, il n’y a pas lieu de statuer sur la demande de renvoi au Conseil constitutionnel de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée ;

7. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’ACPR qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; qu’il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société Mutuelle des transports assurances une somme de 3 000 euros à ce titre ;

O R D O N N E :

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Article 1^er : la requête de la société Mutuelle des transports assurances est rejetée.

Article 2 : la société mutuelle des transports assurances versera à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Mutuelle des transports assurances, à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et au ministre des finances et des comptes publics.