Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 30 mai et 13 septembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. B A demande au Conseil d’Etat :

1°) à titre principal, d’annuler la décision implicite du 30 mars 2023 par laquelle la Première ministre a refusé de prendre un décret disposant que toute personne qui importe en France jusqu’à 800 cigarettes ; 400 cigarillos ; 200 cigares et un kilogramme de tabac à fumer acquis dans un autre Etat membre de l’Union européenne est réputée détenir ses produits manufacturés pour ses besoins propres et non à des fins commerciales et d’enjoindre à la Première ministre de prendre un tel décret ;

2°) à titre subsidiaire, d’annuler la décision implicite du 30 mars 2023 par laquelle la Première ministre a refusé de prendre un décret fixant les éléments à prendre en compte pour déterminer si les produits de tabac manufacturés acquis par un particulier dans un autre Etat membre de l’Union Européenne et qu’il transporte sur le territoire de taxation le sont pour ses besoins propres et d’enjoindre à la Première ministre de prendre un tel décret ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— la directive n° 2020/262 du Conseil du 19 décembre 2019 ;

— le code des impositions sur les biens et services ;

— le code général des impôts et le livre de procédures fiscales ;

— l’ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 ;

— le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

— le rapport de M^me Alianore Descours, maître des requêtes en service extraordinaire,

— les conclusions de M^me Karin Ciavaldini, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ;

Vu les notes en délibéré, enregistrées les 18 et 19 septembre 2023, présentées par M. A ;

Considérant ce qui suit :

1. Par une lettre reçue le 30 janvier 2023, M. A a demandé à la Première ministre de prendre les mesures nécessaires à la mise en œuvre de l’article L. 311-19 du code des impositions sur les biens et services, dans sa rédaction résultant de l’ordonnance du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des impositions sur les biens et services et transposant diverses normes du droit de l’Union européenne. Il demande l’annulation pour excès de pouvoir du refus implicite qui lui a été opposé, résultant du silence gardé pendant plus de deux mois sur sa demande.

Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre :

2. La qualité de consommateur de produits de tabac manufacturés, dont M. A se prévaut, suffit à lui conférer un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la décision implicite par laquelle la Première ministre a refusé de prendre les mesures nécessaires à la mise en œuvre de l’article L. 311-19 du code des impositions sur les biens et services.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

3. En vertu de l’article 21 de la Constitution, le Premier ministre « assure l’exécution des lois » et « exerce le pouvoir réglementaire » sous réserve de la compétence conférée au Président de la République pour les décrets en Conseil des ministres par l’article 13 de la Constitution. L’exercice du pouvoir réglementaire comporte non seulement le droit mais aussi l’obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu’implique nécessairement l’application de la loi, hors le cas où le respect d’engagements internationaux de la France y ferait obstacle.

4. En premier lieu, aux termes de l’article 32 de la directive (UE) 2020/262 du Conseil du 19 décembre 2019 établissant le régime général d’accise, qui reprend en substance sur ce point les dispositions de l’article 32 de la directive 2008/118/CE du Conseil du 16 décembre 2008 relative au régime général d’accise et abrogeant la directive 92/12/CEE : " 1. Pour les produits soumis à accise acquis par un particulier pour ses besoins propres et transportés du territoire d’un État membre au territoire d’un autre État membre par ce particulier, les droits d’accise sont exigibles uniquement dans l’État membre où les produits sont acquis. / 2. Pour déterminer si les produits soumis à accise visés au paragraphe 1 sont destinés aux besoins propres d’un particulier, les États membres tiennent compte notamment des éléments suivants ; () / e) la quantité des produits soumis à accise. / 3. Aux fins du paragraphe 2, point e), les États membres peuvent établir des niveaux indicatifs, uniquement comme forme de preuve. Ces niveaux indicatifs ne peuvent pas être inférieurs à : / a) pour les tabacs manufacturés : / – cigarettes : 800 pièces, / – cigarillos (cigares d’un poids maximal de 3 grammes par pièce): 400 pièces, / – cigares : 200 pièces, / – tabac à fumer : 1,0 kilogramme ; () ".

5. Aux termes de l’article L. 311-12 du code des impositions sur les biens et services, dans sa rédaction résultant de l’article 37 de l’ordonnance du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des impositions sur les biens et services et transposant diverses normes du droit de l’Union européenne : « Par dérogation à l’article L. 141-2, l’accise devient exigible lors de l’intervention, sur le territoire de taxation, de l’un des évènements suivants : () / 2° Pour les produits préalablement mis à la consommation sur le territoire d’un autre Etat membre de l’Union européenne :/ a) Le déplacement du produit à des fins commerciales entre deux Etats membres de l’Union européenne au sens de l’article L. 311-18 () ». L’article L. 311-18 du même code prévoit que " Le déplacement d’un produit à des fins commerciales d’un Etat membre de l’Union européenne vers un autre Etat membre de l’Union européenne s’entend de tout déplacement de ce produit, après qu’il a été mis à la consommation, depuis le territoire du premier de ces Etats à destination du territoire du second, à l’exception des situations suivantes : / 1° Le déplacement est réalisé par un particulier pour ses besoins propres déterminés dans les conditions prévues à l’article L. 311-19 ; () « . Aux termes de l’article L. 311-19 du même code, issu de la même ordonnance : » Un décret détermine les éléments pris en compte pour établir si les produits acquis par un particulier dans un autre Etat membre de l’Union Européenne et qu’il transporte sur le territoire de taxation le sont pour ses besoins propres. Il peut déterminer des seuils quantitatifs au-delà desquels cette condition est présumée ne pas être remplie et les moyens de transport dont le recours exclut que cette condition soit remplie ".

6. En second lieu, aux termes de l’article 302 D du code général des impôts : " I. – 1. L’impôt est exigible : () / 4° Sans que cela fasse obstacle aux dispositions du 9° de l’article 458, lors de la constatation de la détention, en France, d’alcools, de boissons alcooliques et de tabacs manufacturés à des fins commerciales pour lesquels le détenteur ne peut prouver, par la production d’un document d’accompagnement, d’une facture ou d’un ticket de caisse, selon le cas, qu’ils circulent en régime suspensif de l’impôt ou que l’impôt a été acquitté en France ou y a été garanti conformément aux articles 302 U bis ou 302 V bis ; / Pour établir que ces produits sont détenus en France à des fins commerciales, l’administration tient compte des éléments suivants : () / d. Les quantités de ces produits, notamment lorsque celles-ci sont supérieures aux seuils indicatifs fixés par l’article 32, paragraphe 3, de la directive 2008/118/CE du Conseil du 16 décembre 2008 relative au régime général d’accise et abrogeant la directive 92/12/CEE ;() « . L’article 575 I du même code dispose que : » 1. Est réputée détenir des tabacs manufacturés à des fins commerciales au sens du 4° du 1 du I de l’article 302 D toute personne qui transporte dans un moyen de transport individuel affecté au transport de personnes plus de : / 1° Deux cents cigarettes ; / 2° Cent cigarillos, c’est-à-dire de cigares d’un poids maximal de trois grammes par pièce ; / 3° Cinquante cigares, autres que les cigarillos ; / 4° Deux cent cinquante grammes de tabac à fumer. / Ces dispositions s’appliquent également à toute personne qui transporte ces quantités à bord d’un moyen de transport collectif ". L’article 38 de l’ordonnance du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des impositions sur les biens et services et transposant diverses normes du droit de l’Union européenne prévoit que l’abrogation des dispositions du 4° du 1 du I de l’article 302 D et de l’article 575 I du code général des impôts n’interviendra qu’à compter de l’entrée en vigueur des dispositions prises en application ou pour l’application des dispositions législatives du code des impositions des biens et services.

7. Il résulte de tout ce qui précède que jusqu’à l’intervention du décret prévu par l’article L. 311-19 du code des impositions sur les biens et services, les dispositions précitées des articles 302 D et 575 I du code général des impôts fixent les éléments à prendre en compte pour déterminer si les produits acquis par un particulier dans un autre Etat membre de l’Union européenne et qu’il transporte sur le territoire français le sont pour ses besoins propres ainsi que les seuils quantitatifs au-delà desquels cette condition est présumée ne pas être remplie et les moyens de transport dont le recours exclut que cette condition soit remplie. Ainsi, M. A n’est pas fondé à soutenir que, faute d’intervention du décret d’application prévu par l’article L. 311-19 du code de l’imposition des biens et services, la mise en œuvre de ces dispositions serait rendue impossible. Toutefois, les seuils quantitatifs au-delà desquels la détention de produits de tabacs manufacturés est réputée à des fins commerciales fixés par l’article 575 I du code général des impôts sont inférieurs à ceux prévus par la directive du 19 décembre 2019. Dès lors que, dans les circonstances de l’espèce, la Première ministre tenait des dispositions de l’ordonnance du 22 décembre 2021 la compétence pour mettre fin, par l’exercice de son pouvoir réglementaire, à la contrariété du droit français avec le droit de l’Union européenne soit en se bornant à déterminer les éléments à prendre en compte pour déterminer si les produits de tabac manufacturés acquis par un particulier dans un autre Etat membre de l’Union européenne et qu’il transporte sur le territoire de taxation le sont pour ses besoins propres sans faire usage de la faculté de fixer des seuils quantitatifs au-delà desquels cette condition est présumée ne pas être remplie, soit en fixant des seuils conformes à ceux de l’article 32 de la directive du 19 décembre 2019, elle était tenue de faire droit à une demande tendant à cette fin. Par suite, son refus de prendre le décret prévu par l’article L. 311-19 du code des impositions sur les biens et services est entaché d’illégalité et M. A est fondé à demander l’annulation du refus opposé à sa demande.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

8. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. / La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure. ».

9. L’annulation de la décision refusant de prendre le décret mentionné à l’article L. 311-19 du code des impositions sur les biens et services implique nécessairement l’édiction de ce décret. Il y a donc lieu pour le Conseil d’Etat d’enjoindre à la Première ministre de prendre ce décret dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision.

10. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par M. A au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font par ailleurs obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de M. A, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

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Article 1er : La décision implicite par laquelle la Première ministre a refusé de prendre les mesures nécessaires à la mise en œuvre de l’article L. 311-19 du code des impositions sur les biens et services est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la Première ministre de prendre le décret prévu à l’article L. 311-19 du code des impositions sur les biens et services dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision.

Article 3 : Les conclusions présentées par M. A et par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. B A, à la Première ministre et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Copie en sera adressée à la section du rapport et des études.

Délibéré à l’issue de la séance du 18 septembre 2023 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Pierre Collin, M. Stéphane Verclytte, présidents de chambre ; M. Jonathan Bosredon, M. Hervé Cassagnabère, M. Christian Fournier, M. Frédéric Gueudar Delahaye, M^me Françoise Tomé, conseillers d’Etat et M^me Alianore Descours, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.

Rendu le 29 septembre 2023.

Le président :

Signé : M. Rémy Schwartz

La rapporteure :

Signé : M^me Alianore Descours

La secrétaire :

Signé : M^me Magali Méaulle