Vu la procédure suivante :

Par une décision du 18 décembre 2024, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux a prononcé l’admission des conclusions du pourvoi de la société Boulangeries BG dirigées contre l’arrêt n° 23MA01230 du 29 avril 2024 de la cour administrative d’appel de Marseille en tant que cet arrêt s’est prononcé sur l’injonction d’inscrire sur toutes les denrées alimentaires, préemballées ou utilisées dans la préparation et la fabrication de produits alimentaires, la date d’ouverture de l’emballage, et de respecter les indications fournies par le fabricant pour les denrées alimentaires préemballées, notamment sur la date de consommation après ouverture.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 ;

- le règlement (CE) n° 852/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 ;

- le règlement d’exécution (UE) n° 931/2011 de la Commission du 19 septembre 2011 ;

- le code de la consommation ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Julien Barel, maître des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M^me Céline Guibé, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Melka-Prigent-Drusch, avocat de la société Boulangeries BG ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de la consommation, dans sa rédaction applicable au litige : « Lorsque les agents habilités constatent un manquement ou une infraction avec les pouvoirs prévus au présent livre, ils peuvent, après une procédure contradictoire, enjoindre à un professionnel, en lui impartissant un délai raisonnable qu’ils fixent, de se conformer à ses obligations, de cesser tout agissement illicite ou de supprimer toute clause illicite ou interdite ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 521-5 du même code : « Lorsque du fait d’un manquement à la réglementation prise pour l’application des dispositions du livre IV ou d’un règlement de l’Union européenne, les conditions de fonctionnement d’un établissement sont telles que les produits fabriqués, détenus ou mis sur le marché présentent ou sont susceptibles de présenter un danger pour la santé publique ou la sécurité des consommateurs, les agents habilités peuvent ordonner toutes mesures correctives, notamment le renforcement des autocontrôles, des actions de formation du personnel, la réalisation de travaux ou d’opérations de nettoyage ».

2. Par un arrêt du 29 avril 2024, la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel formé par la société Boulangeries BG contre le jugement du 16 mars 2023 du tribunal administratif de Marseille qui a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 3 juin 2020 par laquelle l’inspecteur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de la direction de la protection des populations des Bouches-du-Rhône lui a adressé des injonctions sur le fondement des dispositions précédemment citées des articles L. 521-1 et L. 521-5 du code de la consommation, ainsi que de la décision du 7 juillet 2020 par laquelle la directrice départementale de la protection des populations des Bouches-du-Rhône a rejeté son recours hiérarchique. Par une décision du 18 décembre 2024, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux a prononcé l’admission des conclusions de la société Boulangeries BG dirigées contre cet arrêt en tant qu’il s’est prononcé sur l’injonction d’inscrire sur toutes les denrées alimentaires, préemballées ou utilisées dans la préparation et la fabrication de produits alimentaires, la date d’ouverture de l’emballage, et de respecter les indications fournies par le fabricant pour les denrées alimentaires préemballées, notamment sur la date de consommation après ouverture.

3. Aux termes de l’article 3 du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires : « Aux fins du présent règlement, on entend par : / (…) / 15) « traçabilité », la capacité de retracer, à travers toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution, le cheminement d’une denrée alimentaire (…) ou d’une substance destinée à être incorporée ou susceptible d’être incorporée dans une denrée alimentaire (…) ». Aux termes de l’article 18 du même règlement : « 1. La traçabilité des denrées alimentaires, (…) et de toute autre substance destinée à être incorporée ou susceptible d’être incorporée dans des denrées alimentaires (…) est établie à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution. / 2. Les exploitants du secteur alimentaire (…) doivent être en mesure d’identifier toute personne leur ayant fourni une denrée alimentaire (…) ou toute substance destinée à être incorporée ou susceptible d’être incorporée dans des denrées alimentaires (…). / À cet effet, ces exploitants disposent de systèmes et de procédures permettant de mettre l’information en question à la disposition des autorités compétentes, à la demande de celles-ci. / 3. Les exploitants du secteur alimentaire (…) disposent de systèmes et de procédures permettant d’identifier les entreprises auxquelles leurs produits ont été fournis. Cette information est mise à la disposition des autorités compétentes à la demande de celles-ci. / 4. Les denrées alimentaires (…) qui sont mis sur le marché dans la Communauté ou susceptibles de l’être sont étiquetés ou identifiés de façon adéquate pour faciliter leur traçabilité, à l’aide des documents ou informations pertinents conformément aux prescriptions applicables prévues par des dispositions plus spécifiques. / 5. Des dispositions visant à appliquer les prescriptions du présent article en ce qui concerne des secteurs spécifiques peuvent être adoptées conformément à la procédure définie à l’article 58, paragraphe 2 ». Aux termes de l’article 3 du règlement d’exécution (UE) n° 931/2011 de la Commission du 19 septembre 2011 relatif aux exigences de traçabilité définies par le règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les denrées alimentaires d’origine animale : « Exigences de traçabilité / 1. Les exploitants du secteur alimentaire s’assurent que les informations suivantes concernant les expéditions de denrées alimentaires d’origine animale sont mises à la disposition de l’exploitant du secteur alimentaire auquel les denrées sont livrées et, sur demande, à l’autorité compétente : / a) une description exacte des denrées ; / b) le volume ou la quantité de denrées ; / c) les nom et adresse de l’exploitant du secteur alimentaire qui a expédié les denrées ; / d) les nom et adresse de l’expéditeur (propriétaire des denrées), s’il diffère de l’exploitant du secteur alimentaire qui a expédié les denrées ; / e) les nom et adresse de l’exploitant du secteur alimentaire auquel les denrées ont été expédiées ; / f) les nom et adresse du destinataire (propriétaire des denrées), s’il diffère de l’exploitant du secteur alimentaire auquel les denrées ont été expédiées ; / g) un numéro de référence identifiant le lot ou le chargement, selon le cas ; / h) la date d’expédition. / 2. Les données visées au paragraphe 1 sont fournies en plus de toute information exigée conformément aux dispositions pertinentes de la législation européenne relative à la traçabilité des denrées alimentaires d’origine animale. / 3. Les données visées au paragraphe 1 sont mises à jour quotidiennement et sont fournies au moins jusqu’à ce que l’on puisse raisonnablement penser que les denrées ont été consommées. / Sur demande de l’autorité compétente, l’exploitant du secteur alimentaire fournit les données sans retard indu. Le choix du format de transmission des données revient à l’exploitant du secteur alimentaire, pour autant que les données requises en vertu du paragraphe 1 soient clairement et manifestement disponibles et accessibles pour l’exploitant du secteur alimentaire auquel les denrées sont fournies ».

4. Il résulte des dispositions citées au point 3 que si l’obligation de traçabilité qu’elles prévoient impose aux exploitants du secteur alimentaire d’être en mesure d’identifier leurs fournisseurs et leurs clients, à l’exception des consommateurs finals, en disposant notamment de leurs nom et adresse, elle ne crée aucune obligation, pour ces exploitants, de faire apparaître la date d’ouverture des emballages des denrées alimentaires préemballées qu’ils utilisent dans le cadre de la préparation ou de la fabrication des produits.

5. Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que, pour écarter le moyen soulevé par la société Boulangeries BG, tiré de ce que la décision du 3 juin 2020 de l’inspecteur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de la direction de la protection des populations des Bouches-du-Rhône lui imposait des contraintes en matière de traçabilité qui n’étaient prévues par aucun texte, la cour administrative d’appel de Marseille s’est fondée sur l’obligation de traçabilité prévue par les dispositions de l’article 18 du règlement du 28 janvier 2002 pour en déduire que celles-ci pouvait légalement fonder les injonctions adressées à la société Boulangeries BG d’inscrire sur les denrées alimentaires préemballées utilisées dans la fabrication et la préparation de ses produits la date d’ouverture de l’emballage, et de respecter les indications fournies par le fabricant des denrées alimentaires préemballées ainsi utilisées, notamment s’agissant de la date de consommation après ouverture. En statuant ainsi, alors que, ainsi qu’il a été dit au point 4, de telles obligations ne sauraient se déduire ni des dispositions de ce règlement, ni de celles de son règlement d’exécution du 19 septembre 2011, la cour administrative d’appel de Marseille a commis une erreur de droit.

6. Il résulte de ce qui précède que la société Boulangeries BG est fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque en tant qu’il rejette ses conclusions relatives à l’injonction d’inscrire sur toutes les denrées alimentaires, préemballées ou utilisées dans la préparation et la fabrication de produits, la date d’ouverture de l’emballage, et de respecter les indications fournies par le fabricant pour les denrées alimentaires préemballées, notamment sur la date de consommation après ouverture, sans qu’il y ait lieu de se prononcer sur l’autre moyen de son pourvoi par lequel elle conteste cet arrêt dans la même mesure.

7. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler, dans la mesure de la cassation prononcée, l’affaire au fond en application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.

8. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la société requérante, il ne résulte pas des dispositions du code de la consommation citées au point 1 qu’après avoir constaté des manquements à la réglementation de l’Union européenne et conduit à son égard la procédure contradictoire qu’elles prévoient, l’auteur de la décision attaquée aurait dû, avant de prononcer l’injonction que ces dispositions l’habilitent à prononcer, vérifier par un nouveau contrôle si, à la date de sa décision, ces manquements n’avaient pas cessé.

9. En deuxième lieu, la décision attaquée, qui énonce les circonstances de fait et de droit qui la fondent, est suffisamment motivée, contrairement à ce que soutient la société requérante.

10. En troisième lieu, aux termes de l’article 5 du règlement (CE) n° 852/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif à l’hygiène des denrées alimentaires : « Analyse des dangers et maîtrise des points critiques / 1. Les exploitants du secteur alimentaire mettent en place, appliquent et maintiennent une ou plusieurs procédures permanentes fondées sur les principes HACCP [« Hazard Analysis Critical Control Point », soit analyse des risques et maîtrise des points critiques]. / 2. Les principes HACCP sont les suivants : / a) identifier tout danger qu’il y a lieu de prévenir, d’éliminer ou de ramener à un niveau acceptable ; / b) identifier les points critiques aux niveaux desquels un contrôle est indispensable pour prévenir ou éliminer un danger ou pour le ramener à un niveau acceptable ; / (…) / d) établir et appliquer des procédures de surveillance efficace des points critiques de contrôle ; / (…) / g) établir des documents et des dossiers en fonction de la nature et de la taille de l’entreprise pour prouver l’application effective des mesures visées aux points a) à f). / (…) / 4. Les exploitants du secteur alimentaire : / a) démontrent aux autorités compétentes qu’ils se conforment au paragraphe 1 en respectant les exigences de l’autorité compétente, en fonction de la nature et de la taille de l’entreprise (…) ».

11. Il résulte de ces dispositions que les exploitants du secteur alimentaire doivent établir des procédures de surveillance efficace des points critiques de contrôle et être en mesure de démontrer aux autorités de contrôle qu’ils respectent cette obligation. Est au nombre de ces points critiques le contrôle du respect de la durée de vie des denrées alimentaires.

12. D’une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la société Boulangeries BG aurait mis en place une procédure permettant de s’assurer du respect de la date limite de consommation après ouverture de l’emballage déterminée par le fabricant des denrées alimentaires préemballées qu’elle utilise dans ses opérations de production ou de fabrication. D’autre part, l’inscription sur l’emballage des denrées alimentaires préemballées utilisées par des exploitants du secteur alimentaire dans la préparation ou la fabrication de leurs produits de la date d’ouverture de l’emballage, permet d’assurer, à défaut d’autre modalité mise en place par l’exploitant, conformément aux principes énoncés à l’article 5 du règlement du 29 avril 2004, le contrôle du respect de la durée de vie de la denrée alimentaire et n’entraîne pas, même pour les plus petites entreprises telles que des boulangeries, d’obligation disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi. A cet égard, si la société Boulangeries BG fait valoir que, selon le considérant 15 du règlement, les exigences concernant le système HACCP « devraient prévoir une souplesse suffisante pour pouvoir s’appliquer dans toutes les situations, y compris dans les petites entreprises », cette souplesse ne saurait, ainsi que l’indique le considérant 16 du règlement, compromettre les objectifs en matière d’hygiène alimentaire. Dans ces conditions, il y a lieu, ainsi que l’a jugé le tribunal administratif de Marseille, d’accueillir la demande de substitution de base légale formulée par l’administration tendant à fonder l’injonction contestée sur l’article 5 du règlement du 29 avril 2004, laquelle ne prive la société requérante d’aucune garantie.

13. Il résulte de ce qui précède que la société Boulangeries BG n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par son jugement du 16 mars 2023, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses conclusions relatives à l’injonction d’inscrire sur toutes les denrées alimentaires, préemballées ou utilisées dans la préparation et la fabrication des produits, la date d’ouverture de l’emballage, et de respecter les indications fournies par le fabricant pour les denrées alimentaires préemballées, notamment sur la date de consommation après ouverture.

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

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Article 1er : L’arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille du 29 avril 2024 est annulé en tant qu’il statue sur les conclusions de la société Boulangeries BG relatives à l’injonction d’inscrire sur toutes les denrées alimentaires, préemballées ou utilisées dans la préparation et la fabrication des produits, la date d’ouverture de l’emballage, et de respecter les indications fournies par le fabricant pour les denrées alimentaires préemballées, notamment sur la date de consommation après ouverture.

Article 2 : Les conclusions présentées par la société Boulangeries BG devant la cour administrative d’appel de Marseille en tant qu’elles portent sur l’injonction mentionnée à l’article 1er ainsi que ses conclusions présentées devant le Conseil d’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Boulangeries BG et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Délibéré à l’issue de la séance du 29 septembre 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, M^me Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, M. Olivier Yeznikian, M^me Rozen Noguellou, M. Christophe Barthélemy, conseillers d’Etat et M. Julien Barel, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.

Rendu le 16 octobre 2025.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

Le rapporteur :

Signé : M. Julien Barel

La secrétaire :

Signé : M^me Nathalie Planchette

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :