Résumé juridique

Septembre 2023

Valiullina et autres c. Lettonie - 56928/19, 7306/20 et 11937/20

Arrêt 14.9.2023 [Section V]

Article 14

Discrimination

Réforme législative augmentant dans les écoles publiques la part des matières devant être enseignées en letton, seule langue officielle du pays, et ayant pour effet de réduire l’usage du russe dans l’enseignement : non-violation

En fait – En 2018 fut adoptée une réforme législative qui prévoyait une augmentation de la part des matières à enseigner en letton, la langue officielle du pays, dans les écoles publiques. Les requérants sont des parents et des enfants qui se décrivent comme appartenant à la minorité russophone de Lettonie. Ils allèguent que la réforme en question a considérablement restreint l’usage de leur langue maternelle (le russe), lorsque ceux d’entre eux qui étaient des enfants étaient scolarisés dans des établissements publics en Lettonie. Ils soutiennent en particulier qu’ils ont été touchés de manière disproportionnée par la décision d’enseigner en letton une part importante des matières.

En droit  – Article 2 du Protocole no 1 :

Les requérants ayant argué que le choix d’une langue d’enseignement relevait désormais de cette disposition, la Cour était appelée à déterminer si les conclusions formulées dans l’« affaire linguistique belge » étaient applicables en l’espèce et, à cet égard, s’il y avait eu une nouvelle évolution de la jurisprudence de la Cour ou d’autres règles applicables du droit ou de la pratique internationaux ayant eu une incidence sur le sens et la portée de l’article 2 du Protocole no 1. Dans l’affaire précitée, la Cour a jugé que, bien que l’article 2 du Protocole no 1 ne spécifie pas la langue dans laquelle l’enseignement doit être dispensé, le droit à l’instruction serait vide de sens s’il n’impliquait pas, pour ses titulaires, le droit de recevoir un enseignement dans la langue nationale ou dans une des langues nationales, selon le cas. En outre, la Cour a dit que cet article n’imposait pas aux États le respect, dans le domaine de l’éducation ou de l’enseignement, des préférences linguistiques des parents.

Les requérants s’étant référés aux arrêts Catan et autres c. République de Moldova et Russie [GC] et Chypre c. Turquie [GC], la Cour précise qu’au cœur de ces affaires se trouvait le droit pour les requérants d’accéder à des établissements d’enseignement dans la « langue nationale » du pays concerné, et non dans une langue de leur choix. Dans ce contexte, la Cour a jugé dans les deux affaires que les élèves concernés et leurs parents pouvaient, au regard de la première et de la deuxième phrase de l’article 2 du Protocole no 1, prétendre à une protection relativement à l’enseignement dans l’une des langues nationales du pays en question. Dans l’affaire Catan, la Cour a simplement confirmé les conclusions qu’elle avait formulées dans l’« affaire linguistique belge ». Elle n’a donc pas étendu la portée du droit à l’instruction de manière à ce qu’il englobe le droit pour une personne d’accéder à des établissements d’enseignement dans la langue de son choix. Elle ne l’a pas davantage fait dans l’arrêt Ádám et autres c. Roumanie, également invoqué par les requérants. Dans cette affaire, la Cour a souligné que la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (« la Convention-cadre ») reconnaissait que la protection et la promotion des langues minoritaires ne doivent pas se faire au détriment des langues officielles et de la nécessité d’apprendre celles-ci. Il a été reconnu qu’au regard de la Convention, les possibilités d’enseigner dans des langues minoritaires pouvaient varier en fonction des paramètres propres aux situations locales et qu’il fallait rechercher un équilibre entre la maîtrise de la langue officielle de l’État et celle des langues minoritaires. L’article 14 de la Convention-cadre laisse aux États parties une ample marge d’appréciation pour ce qui est de prévoir dans leur système scolaire l’enseignement des langues minoritaires ou l’enseignement dans ces langues. De plus, la Cour prend note des conclusions formulées par la Cour constitutionnelle lettone, à savoir qu’il n’existe pas de consensus européen sur les droits des minorités en matière d’instruction et qu’il n’y a pas lieu de considérer que la Convention-cadre prescrit aux États d’assurer la préservation et le développement de la singularité linguistique, ethnique et culturelle par un moyen tel qu’un enseignement – au moins pour partie – dans la langue minoritaire sans tenir compte du système constitutionnel national.

Dès lors, le droit consacré à l’article 2 du Protocole no 1 n’englobe pas le droit d’accéder à un enseignement dans une langue spécifique ; il garantit le droit de recevoir un enseignement dans l’une des langues nationales, autrement dit des langues officielles du pays concerné. Le letton étant la seule langue officielle de la Lettonie, les requérants ne peuvent, en invoquant l’article 2 du Protocole no 1, se plaindre en soi d’une diminution de l’usage du russe comme langue d’enseignement dans les écoles lettonnes. Ils n’ont pas avancé d’arguments précis pour étayer l’allégation selon laquelle les restrictions ont eu un effet négatif sur les possibilités qui leur étaient offertes de recevoir un enseignement.

Conclusion : irrecevable (incompatible ratione materiae).

Article 14 combiné avec l’article 2 du Protocole no 1 :

a) Applicabilité – La conclusion de la Cour relative à la portée de l’article 2 du Protocole no 1 ne saurait être interprétée comme signifiant que les faits de la cause ne tombent pas sous l’empire de cette disposition. La Cour a déjà jugé que l’article 14, même combiné avec l’article 2 du Protocole no 1, n’a pas pour effet de garantir aux enfants ou à leurs parents le droit à une instruction dispensée dans la langue de leur choix. L’objet de ces deux articles, combinés entre eux, est plus limité : il consiste à faire assurer par chaque Partie contractante la jouissance du droit à l’instruction à toute personne relevant de sa juridiction sans discrimination fondée, par exemple, sur la langue. C’est précisément cet aspect qui se trouve au cœur du grief des requérants en l’espèce.  Avant la réforme de 2018, les élèves russophones pouvaient poursuivre en Lettonie une scolarité dans le cadre de laquelle une partie – voire une partie importante – du programme était dispensée en russe. Les requérants allèguent qu’en accroissant l’usage de la langue officielle du pays comme langue d’enseignement, et donc en diminuant l’utilisation du russe, cette réforme s’est avérée discriminatoire. Dès lors, comme dans l’« affaire linguistique belge », la Cour est compétente pour rechercher s’il y a eu une différence de traitement injustifiée. Elle conclut que les faits de la cause, comme l’allèguent les requérants, tombent « sous l’empire » de l’article 2 du Protocole no 1 combiné avec l’article 14.

Conclusion : rejet de l’exception préliminaire (ratione materiae).

b) Fond –

i) Motif allégué de discrimination – La Cour a examiné l’affaire uniquement sur le terrain de la langue, motif de la différence de traitement alléguée.

ii) Sur le point de savoir si les élèves russophones se trouvent dans une situation comparable à celle des élèves de langue lettone et s’il existe dès lors une différence de traitement – La réforme législative en question concernait les élèves inscrits dans l’ensemble des écoles publiques et visait à rétablir l’usage du letton comme langue d’enseignement et à restaurer l’unité du système éducatif national, afin de favoriser l’égalité d’accès des élèves à ce système et, plus généralement, d’effacer les conséquences de la ségrégation ayant prévalu dans l’enseignement sous le régime soviétique. Du fait de cette réforme, les élèves russophones qui, comme les élèves requérants, suivaient des programmes destinés aux minorités, ont perdu la possibilité de recevoir un enseignement dans le cadre duquel une part importante des cours étaient dispensés en russe (la principale langue de leur famille ou leur langue maternelle), tandis que les élèves de langue lettone ont pu continuer à recevoir un enseignement en letton (la principale langue de leur famille ou leur langue maternelle). Ainsi, après la réforme, les élèves de langue russe et les élèves de langue lettone qui étaient dans la même classe – indépendamment de l’établissement fréquenté par eux ou du programme auquel ils étaient inscrits – ont dû suivre un parcours similaire pour lequel la part réservée au letton comme langue d’enseignement était clairement définie. Examinant les situations comparables dans leur ensemble et considérant qu’il n’y avait plus d’exceptions possibles pour les élèves russophones qui suivaient des programmes destinés aux minorités, la Cour estime qu’après la réforme législative litigieuse, les élèves russophones et les élèves de langue lettone se sont trouvés dans une situation comparable en poursuivant leur scolarité dans des établissements publics.

iii) La légitimité des buts poursuivis – À l’instar d’autres États membres du Conseil de l’Europe, la Lettonie a choisi de n’accorder le statut de langue officielle qu’à une seule langue – le letton – et elle a inscrit ce choix dans sa Constitution. La langue lettonne représente donc une des valeurs constitutionnelles fondamentales de l’État. La Cour constitutionnelle a rendu plusieurs arrêts qui analysaient différentes étapes de la réforme de l’enseignement, relativement à l’usage accru du letton comme langue d’enseignement ; elle s’est appuyée non seulement sur la nécessité de protéger les droits d’autrui et l’ordre démocratique de l’État, mais aussi sur la nécessité d’accorder une protection spéciale à la langue lettonne et de renforcer son utilisation comme langue officielle. Elle a également expliqué pourquoi elle estimait que toute personne résidant en Lettonie devait avoir un niveau de letton suffisant pour pouvoir participer à la vie d’une société démocratique. Son appréciation semble s’accorder avec l’avis de la Commission de Venise concernant la Lettonie et avec la position du Comité consultatif de la Convention-cadre (concernant d’autres pays), selon lesquels la nécessité d’améliorer la maîtrise d’une langue officielle peut être tenue pour un but légitime. Par ailleurs, la Cour de justice de l’Union européenne, qui avait été saisie d’une demande de décision préjudicielle relative à la langue d’enseignement dans les universités de Lettonie (C‑391/20), a jugé qu’il convenait de considérer l’objectif visant à promouvoir et à stimuler la pratique de l’une des langues officielles d’un État membre comme étant un objectif légitime au regard de la liberté d’établissement consacrée par le droit de l’UE.

Dans ce contexte, et compte tenu en particulier de facteurs historiques ayant considérablement restreint l’usage du letton durant plus de cinquante ans – lorsque la Lettonie était illégalement occupée et annexée sous le régime soviétique et que le russe a été imposé dans de nombreux domaines de la vie quotidienne –, la Cour considère que la nécessité de protéger et de renforcer la langue lettonne correspondait en l’espèce à la poursuite d’un but légitime. Un deuxième but légitime tenait au principe de l’unité du système éducatif, qui tendait à faciliter l’égalité d’accès des élèves à l’enseignement public et à effacer les conséquences de la ségrégation ayant prévalu dans l’éducation sous le régime soviétique. La nécessité de garantir l’unité du système éducatif letton est un élément qui permet de distinguer la présente espèce d’autres affaires examinées par la Cour concernant des allégations de discrimination dans l’accès à l’éducation liées à l’existence d’écoles ou de classes séparées pour les membres de groupes historiquement et socialement défavorisés. En l’espèce, au contraire, l’un des buts de la législation litigieuse était de garantir l’égalité des chances à tous les élèves.

iv) Proportionnalité de la différence de traitement alléguée – La réforme législative de 2018 a été adoptée vingt-huit ans après le retour de la Lettonie à l’indépendance. On ne saurait prétendre qu’il s’agit de changements survenus de manière soudaine et inattendue dans le système éducatif. Dès 1991, le droit letton avait consacré le principe selon lequel toute personne doit recevoir un enseignement dans la langue officielle. Par la suite, la Lettonie avait apporté de nouvelles modifications aux lois pertinentes afin d’assurer une augmentation progressive de l’usage du letton comme langue d’enseignement dans les écoles publiques. Les changements législatifs en question avaient été largement débattus au sein de la société ; les allégations des requérants selon lesquelles ils n’ont pas donné lieu à un examen adéquat ont d’ailleurs été rejetées par la Cour constitutionnelle. La réforme de 2018 n’a pas totalement supprimé le russe comme langue d’enseignement ; elle a autorisé un enseignement en russe à l’école primaire et prévu qu’au niveau des établissements secondaires des matières spéciales liées à la langue, à l’identité et à la culture russes pourraient encore être enseignées en russe. Cette étape de la réforme a été mise en œuvre progressivement, les changements introduits sur une période de trois ans ayant permis aux élèves qui pouvaient en avoir besoin de s’adapter à la nouvelle situation et de prendre des dispositions, si nécessaire, pour améliorer leur connaissance de la langue officielle. Les changements ont été appliqués petit à petit et avec souplesse, et assortis de possibilités d’adaptation suffisantes, suivant les besoins des personnes concernées.

La Cour n’a pas reçu de données statistiques suffisamment fiables au soutien des allégations par lesquelles les requérants ont plaidé que les élèves russophones de la jeune génération avaient un niveau satisfaisant en letton et qu’il n’y avait pas lieu d’améliorer cette compétence au sein du système éducatif. À cet égard, la Cour renvoie à l’avis de la Commission de Venise sur la législation litigieuse, qui indique qu’il pourrait être nécessaire d’améliorer la connaissance du letton, en particulier chez les enfants qui suivent des programmes d’enseignement destinés aux minorités. La Cour constitutionnelle a évalué les statistiques disponibles sur les groupes ethniques, les compétences linguistiques et les conséquences de la politique migratoire pendant l’occupation soviétique. Elle a souligné que les conséquences de cette occupation continuaient de peser sur  l’utilisation du letton au sein de la société et de l’enseignement. Les questions relatives à la nécessité de protéger et de renforcer la langue officielle sont au cœur de l’identité constitutionnelle de l’État, et il n’appartient pas à la Cour de remettre en cause l’appréciation livrée à cet égard par la Cour constitutionnelle, qui n’est pas entachée d’arbitraire.

La Cour ne discerne dans les arguments des requérants aucun élément établissant que la réforme législative de 2018 a eu sur eux des effets préjudiciables disproportionnés touchant à leur droit à l’instruction. Elle admet néanmoins que les requérants ont été affectés par cette réforme et elle estime que les effets sur leur situation personnelle ont varié en fonction du niveau de letton des intéressés et du programme d’enseignement suivi par les enfants. Il demeure que les programmes proposés par les écoles publiques étaient variés et offraient tout un éventail d’options, et que les familles avaient la possibilité de choisir le programme qui répondait le mieux à leurs besoins. Sur la question relative à des moyens moins restrictifs d’atteindre le but légitime, la Cour indique que, bien que le principe de l’enseignement dans la langue maternelle ait été recommandé par certains organes internationaux, il ne semble pas faire l’objet d’un consensus européen dans le domaine de l’éducation. Dans la présente affaire, la Cour insiste également sur le contexte historique général dans lequel l’enseignement en russe s’est largement répandu en Lettonie. Après son retour à l’indépendance, ce pays a entamé une mise en œuvre progressive de la réforme de l’éducation afin de rétablir l’usage du letton comme unique langue d’enseignement dans les écoles. Rien n’indique que les requérants se soient trouvés dans l’impossibilité d’apprendre leur langue maternelle et de préserver leur identité. En fait, les mesures adoptées visaient à protéger le letton comme unique langue officielle et à garantir l’unité du système éducatif, et, plus généralement, elles étaient inspirées par la nécessité d’effacer les conséquences de l’occupation et de l’annexion illégales de la Lettonie par l’ex-Union soviétique. Au niveau du Conseil de l’Europe, la Convention-cadre n’a pas été signée ou ratifiée par tous les États membres. Tout en encourageant les États à assurer un enseignement dans les langues minoritaires et à permettre l’apprentissage de ces langues, cette Convention prévoit la possibilité de proposer cet enseignement de plusieurs manières. Dans le cadre plus large du droit international des droits de l’homme, il semble admis que le contenu normatif du droit à l’instruction dépend des conditions prévalant au sein d’un État particulier mais que, quoi qu’il en soit, un système d’enseignement doit être disponible, accessible, acceptable et adaptable.

Dès lors, s’agissant du droit à l’instruction, les États disposent d’une ample marge d’appréciation dans l’organisation de leur système éducatif, notamment pour ce qui est de la langue d’enseignement au sein des écoles publiques. En rétablissant l’usage du letton comme langue d’enseignement et en appliquant la réforme en question de façon progressive, l’État défendeur n’a pas outrepassé sa marge d’appréciation, puisqu’il a maintenu la possibilité pour les élèves russophones d’apprendre leur langue et de préserver leur culture et leur identité. L’État a mis en place un système d’enseignement dans la langue officielle de l’État, tout en garantissant l’usage des langues minoritaires dans des proportions variables, en fonction de l’école et de la classe dans laquelle un élève était inscrit. Le Gouvernement a justifié de manière objective et raisonnable la nécessité d’accroître l’utilisation du letton comme langue d’enseignement dans le système scolaire. En conclusion, la différence de traitement litigieuse était compatible avec les buts légitimes poursuivis, elle était proportionnée et elle ne s’analyse pas en une discrimination fondée sur la langue.

Conclusion : non-violation (unanimité).

(Voir aussi Affaire « relative à certains aspects du régime linguistique de l’enseignement en Belgique » (fond), 1474/62 et al., 23 juillet 1968 ; Chypre c. Turquie [GC], 25781/94, 10 mai 2001 ; Catan et autres c. République de Moldova et Russie [GC], 43370/04 et al., 19 octobre 2012, Résumé juridique ; Ádám et autres c. Roumanie, 81114/17 et al., 13 octobre 2020, Résumé juridique ; Avis consultatif relatif à la différence de traitement entre les associations de propriétaires « ayant une existence reconnue à la date de la création d’une association communale de chasse agréée » et les associations de propriétaires créées ultérieurement, P16-2021-002, Conseil d’État français, 13 juillet 2022, Résumé juridique)

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Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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