Requête No 11598/85

Société STENUIT

contre

France

RAPPORT DE LA COMMISSION

(adopté le 30 mai 1991)

                          TABLE DES MATIERES

                                                            Page

I.      INTRODUCTION

        (par. 1 - 17) ...............................       1 - 3

     A. La requête (par. 1 - 5) .....................         1

     B. La procédure (par. 6 - 12) ..................       1 - 2

     C. Le présent rapport (par. 13 - 17) ...........       2 - 3

II.     ETABLISSEMENT DES FAITS

        (par. 18 - 47) ..............................       4 - 9

     A. Les circonstances particulières de l'affaire

        (par. 18 - 27) ..............................       4 - 5

     B. Le droit interne pertinent

        (par. 28 - 47) ..............................       6 - 9

        1.  L'ordonnance n° 45-1483 du 30 juin 1945

           relative aux prix (par. 28 - 33) .........       5 - 6

        2.  Procédure devant la Commission de la

           concurrence (par. 34 - 39) ...............       6 - 7

        3.  Compétence du Conseil d'Etat et éléments de

           la procédure suivie devant cette

           juridiction (par. 40 - 45) ...............       7 - 9

        4.  La responsabilité pénale des personnes

           morales en droit français (par. 46 - 47) .         9

III.    AVIS DE LA COMMISSION

        (par. 48 - 74) ..............................      10 - 16

     A. Grief déclaré recevable

        (par. 48) ...................................         10

     B. Point en litige

        (par. 49) ...................................         10

     C. Remarques liminaires (par. 50) ..............         10

     D. Applicabilité de l'article 6 par. 1 de la

        Convention (par. 51 - 67) ...................       10 - 14

     E. Sur l'observation de l'article 6 par. 1 de la

        Convention (par. 68 - 73) ...................       14 - 16

     F. Conclusion

        (par. 74) ...................................         16

ANNEXE I  : Historique de la procédure devant la

            Commission ..............................         17

ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la

            requête .................................       18 - 24

I.      INTRODUCTION

1.      On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels

qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des

Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.

A.      La requête

2.      La requérante est une société anonyme dont le siège se trouve

à Chambray-les-Tours (France).  Elle a pour activité la réalisation de

parcs, jardins et espaces verts.

3.      Dans la procédure devant la Commission, la requérante est

représentée par Me R.F. Rysiger, avocat au barreau de Paris.

        Le Gouvernement est représenté par M. Jean-Pierre Puissochet,

directeur des affaires juridiques au ministère des Affaires

étrangères, Agent.

4.      L'affaire concerne une décision du 16 octobre 1981 du ministre

de l'Economie et des Finances d'infliger à la requérante, après avis

formulé par la Commission de la concurrence, une sanction pécuniaire

de 50.000 F en application des dispositions de l'ordonnance du 30 juin

1945 sur les prix et la répression des infractions à la législation

économique.  Un recours de la requérante devant le Conseil d'Etat fut

rejeté par cette juridiction le 22 juin 1984.

5.      Devant la Commission, la requérante se plaint d'avoir été

condamnée à une amende à l'issue d'une telle procédure.  Elle explique

que l'accusation portée contre elle était de nature pénale et qu'elle

avait en conséquence droit à ce que sa cause soit entendue par un

tribunal indépendant, au sens de l'article 6 de la Convention.

B.      La procédure

6.      La requête a été introduite le 20 décembre 1984 et enregistrée

le 24 juin 1985.

7.      Le 6 juillet 1987, la Commission a procédé à un premier

examen de la requête.  Elle a décidé de la porter à la connaissance du

Gouvernement et de l'inviter à présenter des observations écrites sur

la recevabilité et le bien-fondé de la requête.

8.      Le Gouvernement a présenté ses observations le 30 octobre

1987.  Les observations en réponse de la requérante sont parvenues le

18 décembre 1987.

9.      Le 5 décembre 1988, la Commission a procédé à un nouvel examen

de la requête.  A cette occasion, elle a décidé de tenir une audience

contradictoire sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.

10.     L'audience a eu lieu le 11 juillet 1989.  Les parties étaient

représentées comme suit :

        Pour le Gouvernement

        Monsieur Philippe BAUDILLON      sous-directeur au ministère des

                                         Affaires étrangères, en

                                         qualité d'Agent

        Monsieur Ronny ABRAHAM           maître des requêtes au

                                         Conseil d'Etat, conseil

        Monsieur Jean-Pierre WAUQUIER    commissaire au ministère de

                                         l'Economie, des Finances et

                                         du Budget, conseil

        Pour la société requérante

        Maître Paul-François RYZIGER     avocat au Conseil d'Etat et à

                                         la Cour de cassation.

11.     A l'issue de l'audience, la Commission a déclaré la requête

recevable.  Elle a ensuite invité les parties à fournir de plus amples

informations sur l'examen de l'affaire par le Conseil d'Etat.  Elle a

également invité les parties à lui faire parvenir d'éventuelles offres

de preuve ou observations complémentaires.  Le requérant a fourni les

renseignements demandés par la Commission le 1er septembre 1989.  Le

Gouvernement a fourni les renseignements demandés par la Commission et

déposé des observations complémentaires le 1er décembre 1989.  Le

12 décembre 1989, les documents complémentaires déposés par chaque

partie ont été transmis à l'autre partie pour information.

12.     Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,

conformément à l'article 28 par. 1 litt b) de la Convention, s'est

mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement

amiable de l'affaire.  Des consultations suivies avec les parties ont

eu lieu entre le 24 juillet 1989 et le 2 mars 1991.  Vu l'attitude

adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune

base permettant d'obtenir un tel règlement.

C.      Le présent rapport

13.     Le présent rapport a été établi par la Commission conformément

à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes, en

présence des membres suivants :

               MM. J.A. FROWEIN, Président en exercice

                   S. TRECHSEL

                   F. ERMACORA

                   G. JÖRUNDSSON

                   J.C. SOYER

                   H.G. SCHERMERS

                   H. DANELIUS

               Mme G.H. THUNE

               Sir Basil HALL

               M.  F. MARTINEZ

               Mme J. LIDDY

               M.  L. LOUCAIDES

14.     Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le

30 mai 1991 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de

l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.

15.     Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la

Convention :

     1. d'établir les faits, et

     2. de formuler un avis sur le point de savoir si les faits

        constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une

        violation des obligations qui lui incombent aux termes de la

        Convention.

16.     Sont joints au présent rapport un tableau retraçant

l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le

texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la

requête (Annexe II).

17.     Le texte intégral des observations des parties ainsi que les

pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la

Commission.

II.     ETABLISSEMENT DES FAITS

A.      Les circonstances particulières de l'affaire

18.     La requérante a répondu, en 1977 et 1978, à deux appels

d'offres lancés pour la réalisation d'espaces verts par le ministère

de la défense.

19.     Elle a été accusée par le ministre chargé de l'Economie et des

Finances de s'être concertée avec des concurrents en vue de la

répartition de divers marchés publics et d'avoir, dans les deux

hypothèses précitées, accepté de présenter des offres supérieures à

celles de ses concurrents, quitte à ce que des accords soient passés

dans d'autres cas pour lui faire attribuer d'autres marchés.

20.     Conformément à la procédure prévue par l'ordonnance du 30 juin

1945, modifiée par la loi du 19 juillet 1977, sur les prix et la

répression des infractions à la législation économique, le ministre

chargé de l'Economie et des Finances a consulté la Commission de la

concurrence ; celle-ci a émis l'avis que la preuve de la participation

de la requérante avait été apportée et a proposé de lui infliger une

amende de 100.000 F.

21.     Le ministre de l'Economie et des Finances lui a, par suite,

infligé une sanction pécuniaire de 50.000 F par une décision du

16 octobre 1981.

22.     La requérante forma un recours gracieux entre les mains du

ministre, par lequel elle demandait à bénéficier de la loi d'amnistie

du 4 août 1981.

23.     Le ministre rejeta la demande par une décision du 1er février

1982 au motif, notamment, que les infractions imputables à la

requérante avaient donné lieu à des sanctions pécuniaires de type

administratif et non à une sanction de caractère pénal ; or, seules

les infractions ayant donné lieu à une sanction pénale peuvent

bénéficier de l'amnistie prévue par la loi précitée.

24.     La requérante introduisit un recours devant le Conseil d'Etat

à l'encontre de cette décision en date du 2 avril 1982.  Le 2 août

1982, elle déposa un mémoire complémentaire.

25.     Le 23 mars 1983, le ministre de la défense déposa un mémoire

en défense devant le Conseil d'Etat.  La requérante déposa un mémoire

en réplique le 8 juin 1983.

26.     Le Conseil d'Etat tint une audience le 6 juin 1984 au cours de

laquelle il entendit un exposé de son membre-rapporteur, un court

exposé de l'avocat du requérant qui se référa à ses mémoires écrits,

ainsi qu'un exposé du Commissaire du Gouvernement, magistrat de la

section du contentieux du Conseil d'Etat délégué dans ces fonctions,

qui joue le rôle d'un ministère public totalement indépendant.

27.     Le Conseil d'Etat rejeta le pourvoi par arrêt du 22 juin

1984.  En premier lieu il considéra que les sanctions pécuniaires

infligées, conformément à l'ordonnance du 30 juin 1945 telle que

modifiée par la loi du 19 juillet 1977, à des entreprises ou à des

personnes morales par le ministre chargé de l'Economie et des Finances

ne constituent pas de sanctions pénales.

        En second lieu, il indiqua que la requérante ne pouvait se

prévaloir utilement de ce que ces sanctions administratives seraient

contraires à la Convention européenne des Droits de l'Homme faute

d'être prononcées par une juridiction dès lors que ces sanctions sont

fondées sur la loi susvisée du 19 juillet 1977.  Par suite, le Conseil

d'Etat en conclut que la requérante n'était pas fondée à demander

l'annulation de la décision par laquelle le ministre de l'Economie et

des Finances lui avait refusé le bénéfice de l'amnistie.

B.      Le droit interne pertinent

        1. L'ordonnance N° 45-1483 du 30 juin 1945 relative aux prix

28.     L'ordonnance n° 45-1483 du 30 juin 1945 fixait les règles

applicables en matière de prix et de répression des infractions à la

législation économique.  Par ailleurs, une ordonnance N° 45-1484 du 30

juin 1945 fixait les règles relatives à la constatation, la poursuite

et la répression des infractions à la législation économique.  Les

articles 50 et suivants de l'ordonnance N° 45-1483 fixaient les règles

relatives au maintien de la libre concurrence.  Cette  ordonnance a été

abrogée par l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la

liberté des prix et de la concurrence.

29.     Les articles 50 et suivants de l'ordonnance N° 45-1483 ont été

modifiées à plusieurs reprises.  Dans la présente affaire, il a été

fait application de ces dispositions telles qu'elles avaient été

modifiées par la loi du 19 juillet 1977.

30.     L'article 50 de l'ordonnance édictait les actions et pratiques

prohibées, tandis que son articles 51 excluait du champ d'application

de l'article 50 des actions et pratiques considérées comme justifiées,

sous certaines conditions.

31.     Aux termes de l'article 52 de l'ordonnance, telle que modifiée

par la loi du 19 juillet 1977, le ministre chargé de l'économie

pouvait saisir la Commission de la concurrence des faits qui lui

paraissaient constituer des "infractions".  La Commission de la

concurrence était chargée d'examiner si les pratiques qui lui étaient

soumises étaient prohibées ou pouvaient se trouver justifiées par

l'article 51.  Le dernier alinéa de l'article 52 prévoyait en outre que

le ministre pouvait transmettre le dossier au parquet "soit en vue de

l'application des dispositions de l'ordonnance n° 45-1484 du 30 juin

1945 relative à la constatation, la poursuite et la répression des

infractions à la législation économique, soit en vue de l'application

de l'article 419 du Code pénal".  Dans cette hypothèse, le ministre ne

pouvait plus infliger de sanction disciplinaire (article 59 de

l'ordonnance).

32.     L'article 53 permettait au ministre chargé de l'économie

d'infliger, par décision motivée, une sanction pécuniaire à toute

entreprise ou personne morale qui avait méconnu l'une des prohibitions

destinées à maintenir la libre concurrence, si la Commission avait

émis un avis en ce sens.  Le montant maximum de la sanction applicable

était fixé à 5 pour cent du chiffre d'affaires annuel pour les

entreprises et à 5.000.000 F si le "contrevenant" n'était pas une

entreprise.  Le montant de la sanction devait être fixé compte tenu de

la gravité des reproches et de l'importance des dommages causés à

l'économie, ainsi que de la situation financière et de la dimension de

l'entreprise ou de la personne morale intéressée.  Il ne pouvait être

supérieur à celui mentionné dans l'avis émis par la Commission de la

concurrence.

33.     Aux termes de l'article 55 de l'ordonnance, le ministre

pouvait aussi, après avoir consulté le président de la Commission de

la concurrence et au cas où ce dernier estimait inutile de saisir

ladite Commission, infliger une sanction n'excédant pas 200.000 F

(montant fixé par la loi du 18 janvier 1980).  Toutefois, la partie

en cause avait le droit de demander le bénéfice de la procédure prévue

à l'article 53 de l'ordonnance.

2.      Procédure devant la Commission de la concurrence

34.     La loi du 19 juillet 1977 relative au contrôle de la

concentration économique et à la répression des ententes illicites

avait institué une Commission de la concurrence.  Un décret du 25

octobre 1977 avait précisé les conditions d'application de cette loi.

35.     Aux termes de l'article 2 de la loi précitée, la Commission de

la concurrence se composait d'un président ainsi que de dix commissaires

choisis parmi les membres du Conseil d'Etat et les magistrats de

l'ordre administratif et judiciaire.

36.     L'article 11 du décret du 25 octobre 1977 prévoyait que

lorsque le ministre saisissait la Commission de la concurrence, il en

avisait les personnes intéressées par lettre recommandée avec avis de

réception.

37.     L'article 7 de la loi du 19 juillet 1977 disposait que "les

rapports au vu desquels la Commission est appelée à se prononcer ainsi

que les éléments d'information et les documents sur lesquels se

<fondait> le rapporteur <étaient> communiqués aux parties intéressées

qui <avaient> la possibilité de produire leurs observations dans le

courant de la procédure".  Par arrêt du 25 octobre 1977, le Conseil

d'Etat a précisé le principe du caractère contradictoire de la

procédure devant la Commission de la concurrence.  Il a considéré que

"conformément au principe général du respect des droits de la défense,

la Commission ne <pouvait> retenir, au soutien de ses avis, aucun

fait, grief ou élément de preuve nouveau, porté à sa connaissance au

cours de ses travaux, sans en informer les parties intéressées dans

des conditions permettant à celles-ci d'en discuter le bien-fondé".

38.     Les observations des parties intéressées, qui pouvaient être

assistées du conseil de leur choix, étaient normalement présentées par

écrit.  La Commission de la concurrence pouvait cependant décider de

les inviter à présenter des observations orales et leur demander de

répondre aux questions qui leur seraient posées (article 15 du décret

du 25 octobre 1977).  La Commission pouvait également entendre toute

personne dont l'audition lui paraissait susceptible de contribuer à

son information (article 14 par. 2 du décret).  Les séances de la

Commission n'étaient cependant pas publiques (article 14 par. 1 du

décret).  Aux termes de l'article 22 du décret, les avis de cette

Commission devaient être motivés.

39.     Il faut relever que dans sa décision n° 86-229 DC du 23

janvier 1987 (Recueil des décisions du Conseil constitutionnel, 1987,

p. 8) concernant l'ordonnance 86-1243 du 1er décembre 1986, le Conseil

constitutionnel a confirmé le caractère non juridictionnel du

Conseil de la concurrence, appelé en vertu de ladite ordonnance à

prévenir et à sanctionner - en lieu et place du ministre chargé de

l'économie agissant le cas échéant sur avis de la Commission de la

concurrence - les atteintes à la libre concurrence.  Le Conseil

constitutionnel a cependant estimé que la possibilité de demander un

sursis à exécution en cas de recours contre une décision du Conseil de

la concurrence constitue une garantie essentielle des droits de la

défense, compte tenu de l'étendue des injonctions et de la gravité des

sanctions pécuniaires qu'il peut prononcer.  D'autre part, le Conseil

constitutionnel a, dans d'autres décisions, considéré que les

principes de légalité, de proportionnalité et de non-rétroactivité des

peines énoncées à l'article 8 de la Déclaration des Droits de l'Homme

et du Citoyen du 26 août 1789 ne concernent "pas seulement les peines

appliquées par les juridictions répressives, mais s'<étendent>

nécessairement à toute sanction ayant le caractère d'une punition,

même si le législateur a cru devoir laisser le soin de la prononcer à

une autorité de nature non-judiciaire" (cf N° 81-155 DC du 30 décembre

1982, Recueil des décisions du Conseil constitutionnel 1982, p. 82 ;

N° 87-237 DC du 30 décembre 1987, Recueil des décisions du Conseil

constitutionnel, 1987, p. 63), ou "non-juridictionnelle" (cf N° 89-260

DC du 28 juillet 1989, Recueil des décisions du Conseil

constitutionnel, 1989, p. 68).  Dans sa décision 89-260 DC qui

concernait les sanctions prononcées par la Commission des opérations

de bourse qu'il a qualifiée "d'organisme administratif indépendant de

caractère non-juridictionnel", le Conseil constitutionnel a ajouté que

le principe de proportionnalité impliquait que le montant total des

amendes prononcées ne pouvait dépasser le montant maximum prévu pour

les amendes prononcées par les juridictions répressives.

        Il faut rappeler qu'aux termes de l'article 62 alinéa 2 de la

Constitution du 4 octobre 1958, "les décisions du Conseil

constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours.  Elles

s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités

administratives et juridictionnelles".

3.      Compétence du Conseil d'Etat et éléments de la procédure

        suivie devant cette juridiction

40.     L'article 26 de la loi du 19 juillet 1977 (précitée) a reconnu

au Conseil d'Etat, statuant au contentieux, la compétence pour

connaître des recours pour excès de pouvoir formés contre des

décisions ministérielles prises en matière de concurrence.

(L'ordonnance du 1er décembre 1986 avait, dans un premier temps,

laissé subsister ce recours devant le Conseil d'Etat.  Actuellement,

le recours dirigé contre une sanction prise en matière de concurrence

est dévolu à la cour d'appel de Paris, sous le contrôle de la Cour de

cassation).

41.     Dans un avis du 6 mai 1976 (avis n° 317/341 du 6 mai 1976), le

Conseil d'Etat, agissant dans sa fonction consultative lors de

l'examen du projet de la loi qui devait devenir la loi du 19 juillet

1977, a émis l'avis que le recours contre les sanctions prononcées en

matière de répression des ententes et des abus de position dominante

devaient être un recours de pleine juridiction.  Dans le cadre d'un

tel recours, le Conseil d'Etat peut substituer sa propre décision à

celle qui lui est déférée, exerçant sur cette dernière un entier

contrôle.  Dans le cadre de la procédure prévue par les articles 50 et

suivants de l'ordonnance N° 45-1483 telle que modifiée par la loi du

19 juillet 1977, le Conseil d'Etat était ainsi appelé à contrôler la

matérialité des faits retenus pour sanctionner la personne concernée,

la qualification juridique des faits (et donc la base légale de la

décision), la régularité de la procédure suivie, ainsi que la

proportionnalité entre les manquements commis et le montant de

l'amende infligée (en réduisant au besoin cette dernière).

42.     L'exercice d'un recours contre une décision administrative ne

suspend pas l'exécution de la décision.  Le principe comporte

cependant un correctif : la possibilité pour l'auteur du recours

d'obtenir du juge qu'il prescrive le sursis à exécution de la décision

attaquée jusqu'au jugement de recours.  Selon le droit commun

jurisprudentiel, deux conditions sont nécessaires pour que le juge ait

la faculté de prescrire un sursis à exécution : d'une part, l'invocation

de moyens sérieux, de nature à permettre au juge - quant il statuera

au fond - de donner satisfaction au requérant en annulant la décision

et, d'autre part, le risque que l'exécution de la décision emporte des

conséquences irréversibles ou difficilement réversibles dans les

faits.  Quant à cette dernière condition, la jurisprudence

administrative en matière fiscale considère comme de nature à

justifier un sursis à exécution le préjudice résultant du paiement

immédiat d'un impôt qui mettrait en péril l'existence d'une

entreprise, ou l'obligerait à licencier une partie de son personnel,

ou encore compromettrait son développement futur en la plaçant devant

de graves difficultés.

43.     La procédure administrative contentieuse est, pour

l'essentiel, écrite.  Elle est fondée sur le principe du

contradictoire.  Pour pouvoir se défendre utilement, les parties

doivent connaître l'argumentation des autres parties, ainsi que les

pièces que celles-ci invoquent ou qui sont utilisées par le juge.

Elles disposent à cette fin d'un droit à la communication, tant entre

les parties qu'à l'égard du juge.

44.     Devant le Conseil d'Etat, chaque requête est attribuée à l'une

des sous-sections d'instruction.  Sauf en cas d'arrêt rendu sans

instruction préalable - procédure rarement utilisée -, le président de

la sous-section désigne un rapporteur qui propose les mesures

d'instruction qui seront exécutées à l'initiative du président de la

sous-section par le secrétariat.  La sous-section fixe les délais pour

la présentation par les parties de leurs mémoires et observations et

prononce la clôture de l'instruction.

45.     L'audience devant le Conseil d'Etat connaît, dans l'ordre, les

phases suivantes.  Après l'appel de l'affaire, le membre du Conseil

d'Etat désigné comme rapporteur donne lecture de son rapport

d'audience.  Ce rapport n'est rien d'autre que l'exposé sommaire des

conclusions des parties et l'énumération des mémoires produits au

cours de l'instruction.  Il consiste en fait en la lecture des "visas"

destinés à figurer dans l'arrêt.  (Le rapporteur établit également, en

vue de l'audience, une note écrite qui contient, d'une part, l'analyse

des conclusions et moyens des parties et, d'autre part, l'étude de

toutes les questions de fait ou de droit sur lesquelles le Conseil

d'Etat doit se prononcer.  Cette note est cependant exclusivement

destinée aux autres membres de la juridiction et n'est communiquée ni

aux parties, ni à leurs avocats.)  Le Conseil d'Etat se borne dans la

plupart des cas à examiner l'affaire sur base de l'instruction

écrite.  Il n'entend les avocats des parties que si ceux-ci en

expriment le désir.  Des observations orales ne sont en pratique

présentées que dans quelques affaires (habituellement dévolues à

l'Assemblée plénière) qui posent des questions de principe ou

présentent un aspect passionnel.  Après les plaidoiries, le

commissaire du Gouvernement prononce ses conclusions (un décret n°

80-438 du 17 juin 1980 a cependant rendu facultatifs la présence du

commissaire du Gouvernement et le recours à son office).  Le

commissaire du Gouvernement, magistrat de la section du contentieux du

Conseil d'Etat délégué dans ces fonctions et qui joue le rôle d'un

ministère public totalement indépendant, expose les questions de fait

et de droit que soulève l'affaire et les solutions qu'appellent ces

questions selon son appréciation impartiale.  Il a pour fonction de

dire son sentiment "sur les solutions qu'appelle, suivant sa

conscience, le litige soumis à la juridiction" (C.E., 10 juillet 1957,

Gervaise, Rec. 466).  Ces conclusions sont conçues comme un élément de

la procédure orale et ne sont pas versées au dossier de la procédure.

Le commissaire du Gouvernement parle en dernier.  Personne ne peut, en

principe, lui répliquer.

4.      La responsabilité pénale des personnes morales en droit français

46.     En droit pénal français, le fait matériel - action ou omission -

ne suffit pas à constituer une infraction pénale.  Il faut aussi

relever chez l'auteur du fait matériel un élément immatériel,

subjectif et psychologique : l'élément moral.

47.     Selon la jurisprudence, "les personnes morales sont pénalement

irresponsables, sauf les exceptions spécialement prévues par la loi ..."

(Cass. crim., 26 novembre 1983, Gazette du Palais, 1964, I, 189),

c'est-à-dire lorsque le texte de loi crée une responsabilité pénale

dite "du fait d'autrui", situation dans laquelle une personne est

tenue de l'infraction commise matériellement par autrui, sans que la

preuve de son instigation à commettre l'infraction ait été

nécessairement rapportée.

III.    AVIS DE LA COMMISSION

A.      Grief déclaré recevable

48.     La Commission a déclaré recevable le grief de la requérante

selon lequel elle n'a pas eu droit à ce que sa cause soit examinée par

un tribunal chargé de se prononcer sur le bien-fondé de l'accusation

pénale dirigée contre elle.

B.      Point en litige

49.     La question à trancher en l'espèce est celle de savoir si

l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention s'applique à la

présente affaire et, le cas échéant, s'il y a eu ou non violation de

cette disposition.

C.      Remarques liminaires

50.     La requérante allègue que la décision du 16 octobre 1981 par

laquelle le ministre de l'Economie et des Finances lui a infligé une

sanction pécuniaire constitue une décision sur le bien-fondé d'une

accusation en matière pénale.  L'article 6 (art. 6) de la Convention

étant selon elle applicable, la requérante soutient qu'elle avait en

conséquence droit à ce que cette accusation soit portée devant un

tribunal répondant aux exigences de cette disposition, dont elle

allègue la violation.  Pour sa part, le Gouvernement considère que la

sanction incriminée présente toutes les caractéristiques d'une

sanction administrative et que l'article 6 (art. 6) de la Convention

ne s'applique donc pas en l'espèce.

        La partie pertinente de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la

Convention est ainsi libellée :

        "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue

        équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable,

        par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi,

        qui décidera soit des contestations sur ses droits et

        obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute

        accusation en matière pénale dirigée contre elle ...".

D.      Applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention

51.     L'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la

Convention dépend du point de savoir si la décision du ministre de

l'Economie et des Finances a équivalu à une décision sur le bien-fondé

d'une accusation en matière pénale.

52.     Le Gouvernement conteste l'applicabilité, en l'espèce, de

l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.  Il soutient à cet

égard que la sanction pécuniaire constitue une sanction

administrative, consécutive à une accusation de caractère

administratif contre la requérante.  En effet, selon le Gouvernement,

les investigations qui ont conduit à la saisine de la Commission de la

concurrence, en application de l'article 52 de l'ordonnance du 30 juin

1945, modifiée par la loi du 19 juillet 1977, ne constituent pas des

actes de police judiciaire, mais des actes administratifs.  De plus,

la Commission de la concurrence elle-même, dont le ministre a adopté

l'avis, doit être considérée comme une autorité administrative, ainsi

qu'il ressort de la jurisprudence du Conseil d'Etat.  Enfin, le

Gouvernement considère que la sanction incriminée présente toutes les

caractéristiques d'une sanction administrative au sens de la

jurisprudence de la Cour dans les affaires Engel et Öztürk (Cour eur.

D.H., arrêt Engel et autres du 8 juin 1976, série A n° 22, et arrêt

Öztürk du 21 février 1984, série A n° 73).

53.     La requérante fait valoir que les accusations dirigées contre

les personnes auxquelles il était reproché d'avoir commis une

infraction à la législation économique, au sens de l'ordonnance du 30

juin 1945 modifiée, étaient bien des accusations en matière pénale,

puisque le ministre pouvait, soit prendre la décision d'infliger

directement une amende, soit décider de communiquer le dossier au

Parquet en vue de poursuites pénales.  Certains soutenaient même que

le fait d'infliger une sanction pécuniaire à l'entreprise n'impliquait

pas nécessairement qu'il ne soit pas possible également de poursuivre

les dirigeants devant la juridiction répressive.  En toute hypothèse,

il dépendait du ministre seul de prendre l'une ou l'autre des

décisions.  Il en résulte que si la sanction prise à l'issue de la

procédure était une sanction administrative du point de vue du droit

interne, l'accusation à la suite de laquelle cette décision a été

prise était, quant à elle, une accusation de nature pénale.  Elle

rappelle à cet égard que dans l'arrêt Engel précité, la Cour a marqué

l'autonomie de la notion d'accusation en matière pénale au sens de la

Convention par rapport à la qualification donnée par le droit interne.

Elle ajoute que dans l'affaire Deweer (Cour eur.  D.H., arrêt Deweer du

27 février 1980, Série A n° 35), qui avait également trait à une

législation économique, la Cour a considéré que bien qu'il y ait eu

apparence de sanction administrative, il y avait en réalité eu une

"accusation en matière pénale", d'une part, au motif que la transaction

proposée au requérant se substituait à des peines d'emprisonnement,

amendes, confiscation, fermeture d'établissement pouvant être

prononcée par le juge et, d'autre part, au motif que la législation -

et surtout la prévention - avaient parlé d'"infraction" et de

"contrevenants".  Enfin, dans l'affaire Öztürk précitée, la Cour a

considéré qu'en général, relèvent du droit pénal des infractions dont

les auteurs s'exposent à des peines destinées notamment à exercer un

effet dissuasif et qui constituent d'habitude des mesures privatives

de liberté et des amendes.  Une application au cas d'espèce des

principes énoncés par la Cour amènent à conclure à l'existence, au

sens de la Convention, d'une accusation en matière pénale.

54.     Selon la Commission, la procédure visée en l'espèce ne

concernait pas une contestation sur les "droits et obligations de

caractère civil" de la requérante.  Il y a seulement lieu de décider

si la procédure portait, au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la

Convention, sur une "accusation en matière pénale" dirigée contre elle.

55.     Dans son arrêt Neumeister (Cour eur.  D.H., arrêt Neumeister du

27 juin 1968, série A n° 8 p. 41, par. 18), la Cour a déjà jugé que le

mot "accusation", doit se comprendre "au sens de la Convention".  Dans

son arrêt Deweer, la Cour a en outre estimé que même en l'absence de

toute arrestation ou inculpation, il peut y avoir, dans certaines

circonstances, accusation en matière pénale.  Dans le cadre de cette

affaire, elle avait considéré que l'accusation pouvait "aux fins de

l'article 6 par. 1 (art. 6-1) se définir comme la certification

officielle, émanant de l'autorité compétente, du reproche d'avoir

accompli une infraction pénale" (Cour eur.  D.H., arrêt Deweer

précité, pp. 24-25, par. 46).

56.     Dans ses arrêts Engel (Cour eur.  D.H., arrêt Engel précité,

pp. 33-35, par. 80-82), Öztürk (Cour eur.  D.H., arrêt Öztürk précité,

pp. 17-28, par. 48-50), Campbell et Fell (Cour eur.  D.H., arrêt

Campbell et Fell du 28 juin 1984, série A n° 80, p. 35, par. 68-69) et

Weber (Cour eur.  D.H., arrêt Weber du 22 mai 1990, série A n° 177, pp.

17-18, par. 30-35), la Cour a énoncé les principes suivants en ce qui

concerne des poursuites qualifiées comme non-pénales en droit interne :

        a) La Convention n'empêche pas les Etats de créer ou

        maintenir une distinction entre droit pénal et droit

        administratif ou disciplinaire ni d'en fixer le tracé, mais il

        n'en résulte pas que la qualification ainsi adoptée soit

        déterminante aux fins de la Convention.

        b) Si les Etats contractants pouvaient à leur guise, en

        qualifiant une infraction d'administrative ou de

        disciplinaire plutôt que de pénale, écarter le jeu des

        clauses fondamentales des articles 6 et 7 (art. 6, 7),

        l'application de celles-ci se trouverait subordonnée à

        leur volonté souveraine.  Une latitude aussi étendue

        risquerait de conduire à des résultats incompatibles avec

        l'objet et le but de la Convention.

57.     Pour vérifier si une "accusation" donnée relève de la "matière

pénale" la Cour se réfère d'abord au texte définissant l'infraction en

vue de déterminer si ladite infraction ressortit ou non au droit pénal

d'après la technique juridique de l'Etat défendeur, pareil choix ayant

pour effet de rendre applicable l'article 6 (art. 6) de la Convention

(cf.  Cour eur.  D.H., arrêt Engel précité, p. 34, par. 81).  Elle

examine ensuite la nature de l'infraction ainsi que le degré de

sévérité de la sanction que risque de subir l'intéressé (ibid.)

58.     En ce qui concerne les deux derniers critères, la Cour a

d'abord rappelé, dans l'affaire Deweer (Cour eur.  D.H., arrêt Deweer

précité, pp. 23-24, par. 44-45) - qui concernait le paiement d'une

amende de composition afin d'éviter la fermeture d'une boucherie pour

infraction à la réglementation belge sur les prix - que la place

éminente que le droit à un procès équitable occupe dans une société

démocratique conduit à opter pour une conception "matérielle" et non

"formelle" de l'"accusation" visée à l'article 6 par. 1 (art. 6-1).

Une telle conception commande de regarder au-delà des apparences et

d'analyser les réalités de la procédure en litige.

59.     A la lumière de cette jurisprudence, la Commission a examiné

la question de savoir si l'accusation dirigée contre la requérante

était de caractère pénal.

60.     Elle constate d'abord que dans son arrêt du 22 juin 1984, le

Conseil d'Etat a considéré que les sanctions pécuniaires infligées à

des entreprises ou à des personnes morales par le ministre chargé de

l'économie ne constituaient pas des sanctions pénales.  Par contre,

dans divers de ses arrêts (v. supra n° 39), le Conseil constitutionnel

semble en substance avoir estimé que les sanctions infligées par des

"organismes administratifs indépendants de caractère non-judiciaire"

ou "non-juridictionnel" (et parmi celles-ci les sanctions infligées

par le Conseil de la concurrence que l'ordonnance du 1er décembre 1986 a

substitué au ministre chargé de l'économie agissant le cas échéant sur

avis de la Commission de la concurrence pour prévenir et sanctionner

les atteintes à la libre concurrence) se rattachaient à la sphère du

droit pénal.

61.     Les indications fournies par le droit interne n'ont, par

ailleurs, qu'une valeur relative.  Il importe d'examiner, le cas

échéant, la nature de l'infraction en question qui, en pareille

matière, représente un élément de plus grand poids (Cour eur.  D.H.,

arrêt Engel précité, p. 35, par. 82).

62.     La Commission observe sur ce point que le but poursuivi par

les dispositions litigieuses de l'ordonnance du 30 juin 1945 était de

maintenir la libre concurrence dans le marché français.  Elle

affectait donc les intérêts généraux de la société normalement

protégés par le droit pénal (cf N° 7341/76, Eggs c/Suisse, rapport

Comm. 4.3.78, D.R. 15, p. 35, par. 79).  Les sanctions infligées par le

ministre étaient des mesures visant des entreprises ou des personnes

morales ayant commis des faits constituant des "infractions".  La

Commission relève encore que le ministre pouvait transmettre le

dossier au parquet aux fins d'introduire contre le "contrevenant" des

poursuites pénales.  La transmission au parquet interdisait en outre

au ministre d'infliger une sanction pécuniaire.  La sanction pécuniaire

se substituait donc à la sanction qu'auraient pu, le cas échéant,

prononcer les tribunaux répressifs en cas de transmission du dossier

au parquet.

63.     Quant à la nature et la sévérité de la sanction encourue, la

Commission observe d'abord que "selon le sens ordinaire des termes,

relèvent en général du droit pénal les infractions dont les auteurs

s'exposent à des peines destinées à exercer un effet dissuasif et qui

consistent d'habitude en des mesures privatives de liberté et en des

amendes" (cf Cour eur.  D.H., arrêt Öztürk précité, p. 20, par. 53).

Ceci n'implique toutefois pas que toute peine privative de liberté ou

toute amende revêt nécessairement un caractère pénal (cf Cour eur.

D.H., arrêt Engel précité, p. 36, par. 85).

64.     Dans la présente affaire, la sanction prise par le ministre

avait atteint un montant de 50.000 F, somme qui n'est pas en elle-même

négligeable.  Mais surtout, le montant maximum de l'amende,

c'est-à-dire la sanction encourue, était fixé à 5 pour cent du

chiffre d'affaires annuel pour une entreprise et à 5.000.000 F pour

les autres contrevenants (v. supra par. 32), ce qui démontre à

l'évidence qu'une telle sanction avait une finalité dissuasive.

65.     De l'avis de la Commission, le caractère pénal que l'affaire

revêt au regard de la Convention ressort sans ambigüité du faisceau

des indications concordantes relevées ci-avant.  La Commission

rappelle que dans certaines circonstances, l'accusation peut se

définir, aux fins de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention,

comme la notification officielle, émanant de l'autorité compétente, du

reproche d'avoir accompli une infraction pénale (v. supra par. 53).

Tel était déjà le cas en l'espèce, lorsque le ministre a consulté la

Commission de la concurrence et lorsque celle-ci a proposé d'infliger

à la requérante une amende de 100.000 F.  En tout état de cause, la

décision du ministre d'infliger une sanction pécuniaire constituait,

au regard de la Convention, une décision sur le bien-fondé d'une

accusation pénale et présentait le caractère d'une sanction pénale.

66.     Le Gouvernement semble toutefois soulever une objection,

quoique de façon indirecte, en ce que l'on ne pourrait concevoir une

responsabilité pénale dans le chef d'une personne morale.  La

Commission observe d'abord que la Convention ne contient aucune

disposition à cet égard.  Elle observe ensuite que la question de la

responsabilité pénale des personnes morales est réglée différemment

par les divers systèmes juridiques des pays membres du Conseil de

l'Europe.  Elle relève que le droit français ménage des exceptions au

principe de la non-responsabilité pénale des personnes morales.  La

Cour de cassation a en effet reconnu l'existence de telles exceptions

lorsqu'elles sont prévues par la loi (voir supra par. 47).  La

Commission constate enfin qu'il est hors de doute que la condamnation

intervenue en l'espèce l'a été à l'encontre d'une personne morale.

Selon la Commission, il faut donc considérer que dans une situation du

genre de celle qui est examinée en l'espèce, le droit français admet

qu'une personne morale puisse faire l'objet d'une accusation en

matière pénale.  Dès lors, la question qui se pose au regard de la

Convention est celle de savoir si les garanties conférées par celle-ci

aux individus peuvent être ou non accordées aux personnes morales qui

seraient victimes d'une violation de ladite Convention.  A cet égard,

la Commission rappelle que les organes de la Convention ont déjà par

le passé reconnu aux personnes morales divers droits habituellement

inhérents à la personne humaine, tels que le droit à la liberté

d'expression (cf Cour eur.  D.H., arrêt Sunday Times du 26 avril 1979,

série A n° 30 ; N° 13166/86, Times Newspapers Ltd and Andrew Neil

c/R.U., Rapport Comm. 12.7.90), ou les droits définis à l'article 9

(art. 9) de la Convention (cf N° 8118/77, déc. 19.3.81, D.R. 25, pp.

105-117).  La Commission rappelle enfin que les organes de la

Convention n'ont cessé de mettre en relief l'importance de l'article 6

(art. 6) de la Convention qui consacre "le principe fondamental de la

prééminence du droit" (cf Cour eur.  D.H., arrêt Sunday Times précité,

p. 34, par. 55) et qu'une interprétation restrictive de cet article

"ne correspondrait pas au but et à l'objet de cette disposition" (Cour

eur.  D.H., arrêt De Cubber du 26 octobre 1986, p. 16, par. 30).  Eu

égard à ces considérations, la Commission estime que la personne

morale peut se réclamer de l'article 6 (art. 6) de la Convention

lorsqu'elle a fait l'objet d'une "accusation en matière pénale".

67.     En conclusion, l'article 6 (art. 6) s'appliquait en l'espèce.

E.      Sur l'observation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention

68.     L'article 6 (art. 6) étant applicable au cas d'espèce, la

Commission est donc amenée à examiner si la requérante a eu droit à ce

que sa cause soit portée devant un tribunal répondant aux exigences de

cette disposition.

69.     A cet égard, le Gouvernement reconnaît que la procédure devant

la Commission de la concurrence ne présentait pas un caractère

véritablement juridictionnel offrant toutes les garanties prévues à

l'article 6 (art. 6) de la Convention, spécialement en ce qu'elle a été

clairement voulue par le législateur comme non publique.  Toutefois,

le Gouvernement soutient que le recours devant le Conseil d'Etat

donnait à l'entreprise sanctionnée - et donc à la requérante dans le

cas d'espèce - toute possibilité de saisir un juge statuant dans

des conditions conformes aux dispositions de l'article 6 (art. 6) de la

Convention.  Il relève à cet égard que la requérante n'a jamais

prétendu que ses droits de la défense avaient été méconnus devant le

Conseil d'Etat ou que cette juridiction ne présenterait pas les

caractères d'indépendance et d'impartialité exigées par l'article 6 (art. 6).

Elle n'a pas non plus prétendu que la publicité des débats aurait été

méconnue.  Il constate par ailleurs que le Conseil d'Etat aurait

exercé un entier contrôle sur la question du bien-fondé de l'amende

infligée par le ministre et que la requérante aurait pu demander un

sursis à exécution pour pallier le caractère non-suspensif du recours

devant cette juridiction.

70.     En ce qui concerne le recours devant le Conseil d'Etat, la

société requérante explique qu'elle met en cause le motif même de

l'arrêt du Conseil d'Etat par lequel celui-ci déclarait qu'elle ne

pouvait se prévaloir de la violation de la Convention parce que la

sanction qui lui avait été infligée était fondée sur la loi du

19 juillet 1977.  La motivation de l'arrêt relève la double volonté de

ne pas faire prévaloir la Convention sur une loi en général et, en

particulier, sur une loi postérieure à la Convention.  De l'avis de la

requérante, le fait d'affirmer que l'application de la Convention

n'a même pas à être examinée dans une procédure par une juridiction d'un

pays adhérent, constitue à lui seul une négation de la Convention.  En

outre, le refus du Conseil d'Etat de s'expliquer sur la question de

savoir si la procédure suivie en application de l'ordonnance du 30

juin 1945, telle que modifiée par la loi du 19 juillet 1977, était ou

non contraire à la Convention, a, à l'évidence, porté atteinte à

l'article 6 (art. 6) de ladite Convention.  Elle ajoute que la

procédure devant le Conseil d'Etat ne présentait pas un caractère

complètement contradictoire.  Ainsi, toutes les pièces qu'avait

connues le rapporteur n'étaient pas communiquées aux parties.

71.     La Commission observe que le Conseil d'Etat, saisi par la

requérante de la question de la violation de l'article 6 (art. 6) de la

Convention dans la procédure litigieuse, a déclaré, d'une part, que

les sanctions pécuniaires infligées conformément à la loi du 19

juillet 1977 par le ministre à des entreprises ou à des personnes

morales ne constituaient pas des sanctions pénales et, d'autre part,

que la requérante ne pouvait se prévaloir utilement de ce que ces

sanctions administratives seraient contraires à la Convention, faute

d'être prononcée par une juridiction, dès lors que lesdites sanctions

étaient fondées sur la loi du 19 juillet 1977.  Il en a conclu que la

requérante ne pouvait demander l'annulation de la décision par

laquelle le ministre lui avait refusé le bénéfice de l'amnistie.

72.     Bien qu'il apparaisse que le contrôle du Conseil d'Etat sur les

sanctions pécuniaires infligées conformément à la loi du 19 juillet

1977 eût pu être un contrôle de pleine juridiction selon le droit

national, la Commission constate que dans le cas d'espèce, le Conseil

d'Etat n'a pas procédé à un examen du recours introduit par la

requérante pour les motifs exposés ci-avant.  De ce fait, le Conseil

d'Etat ne s'est pas prononcé sur le bien-fondé de l'accusation dirigée

contre la requérante.  Il apparaît donc que celle-ci n'a jamais

bénéficié, en définitive, d'un examen de sa cause par un "tribunal"

doté de la plénitude de juridiction qui aurait statué sur le

bien-fondé de l'accusation en matière pénale dirigée contre elle

(cf. mutatis mutandis, Cour eur.  D.H., arrêt Colozza du 12 février

1985, série A n° 89, p. 16, par. 32).  En effet, le Conseil d'Etat

qui avait la plénitude de juridiction, s'est abstenu d'examiner le

bien-fondé de l'accusation portée contre la requérante.

73.     Il s'ensuit que la requérante n'a pas bénéficié d'une

procédure répondant aux exigences de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de

la Convention dans le cadre de la procédure tendant à constater une

concertation avec des concurrents en vue de la répartition de divers

marchés publics, procédure au terme de laquelle une sanction

pécuniaire à caractère pénal au sens de la Convention a été prononcée

contre la requérante.

F.      Conclusion

74.     La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu violation de

l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.

        Le Secrétaire                        Le Président en exercice

      de la Commission                            de la Commission

        (H.C. KRÜGER)                               (J.A. FROWEIN)

ANNEXE I

HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION

A.      Examen de la recevabilité

20 décembre 1984    Introduction de la requête

24 juin     1985    Enregistrement de la requête

6 juillet   1987    Délibérations de la Commission et décision

                     d'inviter le Gouvernement à lui soumettre des

                     observations sur la recevabilité et le bien-fondé

                     de la requête

30 octobre  1987    Observations du Gouvernement

18 décembre 1987    Observations du requérant

5 décembre  1988    Délibérations de la Commission et décision

                     de tenir une audience sur la recevabilité et

                     le bien-fondé de la requête

11 juillet  1989    Audience sur la recevabilité et le bien-fondé

                     de la requête

                     Délibérations de la Commission, décision de

                     déclarer la requête recevable

B.      Examen du bien-fondé

30 mai      1991    Délibérations de la Commission sur le bien-fondé,

                     vote final et adoption du présent rapport.