CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL M. JEAN-PIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 12 JANVIER 1977 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Vous êtes appelés à vous occuper de cette affaire à la suite d’une demande de décision préjudicielle présentée par le Verwaltungsgericht de Hambourg. Brièvement résumée, la question posée est de savoir si de la caséine importée d’Union soviétique à l’état brut, qui a été nettoyée, moulue, triée et réempaquetée à Hambourg est un produit d’origine soviétique ou d’origine allemande. La question soulève un problème d’interprétation du règlement du Conseil (CEE) no 802/68 du 27 juin 1968 (JO no L 148 du 28 juin 1968) «relatif à la définition commune de la notion d’origine des marchandises».

Le préambule de ce règlement déclare que «les États membres ont à déterminer ou à contrôler l’origine des marchandises importées lorsque l’application du tarif douanier commun, des restrictions quantitatives ou de toutes autres dispositions applicables aux échanges commerciaux l’exigent» et également à «certifier l’origine des marchandises exportées dans tous les cas où cette certification est exigée par les autorités du pays d’importation et notamment lorsque des avantages sont attachés à une telle certification». Il poursuit en rappelant qu’il n’existe pas de définition internationale de la notion d’origine des marchandises et en faisant état de la nécessité d’élaborer, en cette matière, des règles communes pour tous les États membres. Il affirme ensuite que «les marchandises entièrement obtenues dans un pays déterminé sans apport de produits importés d’autres pays doivent être considérées comme originaires de ce pays», mais que «de plus en plus des entreprises établies dans des pays différents interviennent successivement dans la fabrication d’une même marchandise»;«qu’il importe dès lors de déterminer lequel de ces pays doit être considéré comme pays d’origine de la marchandise en cause» et «qu’il est justifié d’admettre comme pays d’origine celui dans lequel a eu lieu la dernière transformation ou ouvraison substantielle économiquement justifiée». Le préambule rappelle aussi l’avis des auteurs du règlement selon lequel il importe de garantir l’application uniforme de ses dispositions et d’instituer un comité «en vue d’organiser une collaboration étroite et efficace entre la Commission et les États membres».

Les articles 1, 2 et 3 du règlement définissent son champ d’application. Ils ne présentent pas d’importance directe en l’espèce. L’article 4 prévoit que «sont originaires d’un pays les marchandises entièrement obtenues dans ce pays». Puis, il définit en détail l’expression «marchandises entièrement obtenues dans un pays».

La présente affaire concerne l’article 5, qui est conçu en ces termes:

«Une marchandise dans la production de laquelle sont intervenus deux ou plusieurs pays est originaire du pays où a eu lieu la dernière transformation ou ouvraison substantielle, économiquement justifiée, effectuée dans une entreprise équipée à cet effet et ayant abouti à la fabrication d’un produit nouveau ou représentant un stade de fabrication important».

L’article 10 prévoit, entre autres, que les certificats d’origine relatifs aux marchandises originaires et exportées de la Communauté doivent attester que les marchandises sont originaires de la Communauté ou «lorsque les nécessités du commerce d’exportation le requièrent, certifier qu’elles sont originaires d’un État membre».

Les seules autres dispositions du règlement qu’il est nécessaire de mentionner sont celles qui prévoient une coopération entre la Commission et les États membres pour son application, en particulier celles qui prescrivent la constitution et les fonctions du comité annoncé dans le préambule.

L’article 11 dispose:

«Chaque État membre informe la Commission des mesures qu’il prend au niveau de l’administration centrale pour l’application du présent règlement ainsi que de tout problème soulevé par cette application. La Commission communique sans délai ces informations aux autres États membres».

L’article 12 institue le comité appelé «comité de l’origine» et prévoit qu’il est composé de représentants des États membres et présidé par un représentant de la Commission et qu’il établit son règlement intérieur.

L’article 13 déclare:

«Le comité peut examiner toute question relative à l’application du présent règlement qui est évoqué par son président, soit à l’initiative de celui-ci, soit à la demande du représentant d’un État membre».

Enfin, l’article 14 établit une procédure analogue à la «procédure du comité de gestion» existant dans le domaine de l’agriculture pour l’adoption des dispositions requises pour l’application, entre autres, des articles 4 et 5. Selon cette procédure, la Commission soumet un projet, sur lequel le comité émet un avis. Si l’avis du comité est favorable, la Commission adopte les dispositions envisagées dans le projet. Si le comité émet un avis contraire, ou s’il n’émet pas d’avis, la Commission soumet une proposition au Conseil, mais si celui-ci ne statue pas dans un délai de trois mois, la Commission adopte les mesures qu’elle a proposées.

Au cours des années, la Commission a adopté, conformément à la procédure prescrite par l’article 14, un certain nombre de règlements relatifs à «la détermination de l’origine» de certaines catégories de marchandises. Chacun de ces règlements est cité et ses effets sont analysés au paragraphe 10 des observations de la Commission. Il est utile de prendre ces règlements en considération car ils révèlent les genres de problèmes qui peuvent se poser dans l’application de l’article 5. Nous reviendrons sur quelques-uns des exemples qu’ils fournissent. Ils font aussi apparaître qu’il peut exister des différences de point de vue quant à l’application de l’article 5 dans des cas particuliers. Ainsi, tandis que, dans la plupart des règlements, il est dit qu’ils sont «conformes à l’avis du comité de l’origine» — sans naturellement déclarer dans quels cas ce comité a été unanime et dans quels cas une majorité a prévalu —, le préambule du règlement (CEE) no 964/71 du 10 mai 1971«relatif à la détermination de l’origine des viandes et abats frais, réfrigérés ou congelés de certains animaux des espèces domestiques» note l’absence dans ce cas d’un avis du comité, conforme aux propositions de la Commission et l’abstention du Conseil de statuer dans le délai de trois mois qui lui était imparti.

A l’audience, l’agent de la Commission nous a dit qu’en pratique un règlement n’est adopté selon la procédure de l’article 14 que s’il existe au sein du Comité un doute ou un désaccord sur la réponse à un problème particulier. En l’absence de tout doute ou désaccord, on considère qu’il suffit de prendre acte de l’avis du comité. Jusqu’à présent, cela s’est produit dans trois cas, dont les détails sont indiqués au paragraphe 11 des observations de la Commission. Dans le premier cas, le comité soutenait que la stérilisation d’instruments médicaux n’était pas un procédé ou une opération assez importante pour «conférer une origine» selon l’article 5. Dans le deuxième cas, il soutenait par contre que la production de «corned beef» (viande bovine préparée) à base de viande de boeuf fraîche importée constituait une telle opération. Ces cas, nous semble-t-il, étaient clairs. Le troisième est celui qui fait l’objet de la présente affaire.

A deux occasions (nous y reviendrons en détail), le comité a estimé à l’unanimité que le fait de moudre, de trier et de réempaqueter de la caséine importée n’était pas un processus ou une opération de nature à conférer l’origine.

Il a été demandé à la Cour, en particulier par la Commission, de se prononcer sur la question du statut ou de l’effet juridique d’un tel avis du comité. A cet égard, la Commission estime qu’il ne peut pas exister de distinction entre un avis du comité de l’origine et un avis du comité de la Nomenclature du tarif douanier qui, selon votre arrêt rendu dans les affaires 98 et 99-75, Carstens Keramik/ Oberfinanzdirektion de Francfort-sur-le-Main, Recueil 1976, p. 252, (12e attendu) n’a pas d’effet obligatoire mais constitue une «indication valable» aux fins de l’interprétation du tarif douanier. Nous sommes d’accord. Il n’existe pas de différence importante entre les dispositions des articles 12, 13 et 14 du règlement no 802/68 et celles du règlement du Conseil (CEE) no 97/69 du 16 janvier 1969, instituant le comité de la Nomenclature du tarif douanier commun et prescrivant sa constitution et ses fonctions. Il est évident que les premières dispositions ne confèrent pas au comité de l’origine le pouvoir d’exprimer des avis ayant, en eux-mêmes, un effet juridique obligatoire, mais il est également certain que, lorsqu’elle interprète une disposition telle que l’article 5, la Cour ne peut pas ignorer ce qui est en fait l’opinion de la Commission et des autorités compétentes des États membres.

Au paragraphe 12 de ses observations, la Commission fait état d’une troisième catégorie d’exemples dans lesquels l’article 5 est uniformément appliqué dans les États membres. Ce sont des cas dans lesquels, sans aucune intervention de la Commission ou du comité de l’origine, les États membres, à la connaissance de la Commission, ont tous adopté la même interprétation de cet article. On s’est beaucoup servi de certains de ces exemples comme arguments. Ainsi on a uniformément considéré que la simple mouture du café ne conférait pas l’origine mais que la production de café décaféiné (ou, je suppose, instantané) la conférait. Ces cas, eux aussi, nous semblent clairs; mais deux autres exemples ne nous paraissent pas tout à fait aussi évidents: on a admis que le concassage de pierres pour constituer un ballast ne conférait pas l’origine, mais que la taille et le polissage de diamants la conféreraient.

Venons- en aux faits de l’affaire.

Pendant plusieurs années la «Gesellschaft für Überseehandel mbH», qui est demanderesse dans la procédure devant le Verwaltungsgericht, a importé d’Union soviétique et de Pologne de la caséine non moulue. Dans cet état, la caséine se présente sous la forme de particules alant de la taille d’un pois à celle d’une noisette et elle n’est d’aucun usage pour les industries (telles que les fabriques de colles, de peintures, de cartons, d’emballages en plastique, etc.) pour lesquelles elle constitue une matière première. Pour pouvoir être utilisée, la caséine doit d’abord être nettoyée, puis moulue finement jusqu’à des degrés de finesse de «30, 60 ou 90. mailles» selon la description, ou parfois jusqu’au degré de finesse demandé par l’usager. La demanderesse effectue ce travail de nettoyage et de mouture dans un moulin spécialement aménagé qu’elle possède à Hambourg. «Dans le même temps», dit-elle dans sa demande qui a donné lieu au procès pendant devant le Verwaltungsgericht, «un contrôle de qualité est réalise conjointement avec l’opération nécessaire de triage». Lorsqu’elle a été empaquetée, la caséine est alors prête à être livrée aux clients de la demanderesse (nous avons extrait ces faits de cette demande en raison de la formulation de la question posée à la Cour par le Verwaltungsgericht).

Un grand nombre de clients de la demanderesse se trouvent dans des pays tiers, comme le montre la liste jointe en annexe 1 à ses observations. Pour ses exportations vers ces pays, il est avantageux pour elle de posséder des certificats prouvant que sa caséine moulue est originaire de la république fédérale d’Allemagne. Si elle est en droit d’obtenir ces certificats, l’autorité qui en l’occurrence est chargée de les délivrer est la Chambre de commerce de Hambourg, défenderesse devant le Verwaltungsgericht. Comme son avocat nous l’a dit à l’audience, la défenderesse a toujours eu des difficultés pour être sûre de la manière dont l’article 5 doit être appliqué au produit de la demanderesse. Jusqu’au 1er juin 1972, comme le demandait cette dernière, elle a délivré des certificats prouvant que la caséine en question était originaire d’Allemagne. Toutefois, elle a alors cessé de le faire. Mais le mois suivant, elle a recommencé à les délivrer, vraisemblablement à la suite de protestations de la demanderesse. En septembre 1975, elle a de nouveau cessé de le faire, apparemment en raison de doutes exprimés par le gouvernement fédéral. Les parties sont en litige sur le point de savoir si la défenderesse avait le droit d’agir ainsi, eu égard aux termes d’une promesse faite à la demanderesse en juillet 1972; mais aucune question n’a été posée à la Cour sur ce point.

Le gouvernement fédéral a fait part de ses doutes au comité de l’origine, qui, lors de ses réunions des 17 et 18 décembre 1975, a estimé que «d’après la signification de l’article 5 du règlement (CEE) no 802/68, la mouture, le mélange et l’empaquetage de caséine ne constituaient pas un degré suffisant d’ouvraison pour conférer au produit obtenu l’origine du pays dans lequel les opérations ont lieu» (les comptes rendus de cette réunion, de même que le document communiqué préalablement à ses participants, exposant la question soulevée par la délégation allemande, figurent parmi les pièces que la Commission a soumises à la Cour sur sa demande).

Le 24 février 1976, l’avocat de la demanderesse a écrit à la Commission en demandant que le comité reconsidère la matière et en exposant entièrement en annexe les faits et arguments avancés par sa cliente. Le 16 mars 1976, celle-ci a engagé la présente procédure devant le Verwaltungsgericht et une copie de sa demande dans cette affaire a été adressée par son avocat à la Commission pour être ajoutée aux documents destinés au comité. La principale réclamation de la demanderesse dans cette procédure est une déclaration selon laquelle la défenderesse est obligée de lui délivrer des certificats d’origine «concernant la caséine importée de pays tiers en république fédérale d’Allemagne et moulue dans ce pays». Le 28 mai 1976, le Verwaltungsgericht a rendu son ordonnance en posant à la Cour la question suivante:

«De la caséine brute obtenue dans un pays tiers, qui a été moulue dans un État membre de la CEE de la manière décrite par le requérant en l’espèce, afin d’être apte à la consommation, a-t-elle son origine dans l’État membre en question, conformément à l’article 5 du règlement du Conseil no 802/68?».

Lors de sa réunion tenue les 22 et 24 juin 1976, le comité de l’origine qui avait sous les yeux les deux communications de l’avocat de la demanderesse a décidé à l’unanimité de confirmer son avis initial. Il a également estimé qu’aucun règlement n’était nécessaire en la matière. (Un extrait du projet de compte rendu de cette réunion et des copies des communications en question figurent également parmi les documents produits par la Commission à la demande de la Cour.)

La demanderesse se plaint de ce que, ni à l’une ni à l’autre de ces occasions, lorsque le Comité a exprimé un avis, il n’a donné de raisons. Selon nous, et en cela aussi nous sommes d’accord avec la Commission, puisque l’avis du Comité n’a pas d’effet juridique, il n’est pas tenu de le motiver.

Revenons à la question posée par le Verwaltungsgericht.

La demanderesse, la défenderesse et la Commission sont d’accord pour estimer que, selon les termes de l’article 5, une ouvraison ou une transformation doit remplir quatre conditions pour conférer l’origine. Elle doit:

Les parties sont également d’accord pour estimer que, dans cette affaire, la deuxième et la troisième conditions sont remplies; la mouture de la caséine est économiquement justifiée et elle est effectuée dans une entreprise équipée à cet effet. La controverse porte sur la première et la quatrième conditions.

Nous dirons tout d’abord, qu’à notre avis, la première condition est également remplie. La défenderesse et la Commission allèguent que les activités de la demanderesse ne constituent pas une ouvraison ou transformation «substantielle». La Commission a développé un argument dans lequel, afin de faire contraste entre l’importance de la première et celle de la quatrième conditions, elle a argué que, pour déterminer si une opération est «substantielle», il faut la considérer d’un point de vue «dynamique», c’est-à-dire tenir compte du rôle joué par cette opération dans le processus de fabrication considéré comme un ensemble, tandis que, pour déterminer si une opération a abouti à la «fabrication d’un produit nouveau» ou représente un stade de fabrication important (afin de remplir la quatrième condition), on doit la considérer d’un point de vue «statique», c’est-à-dire comparer le produit existant avant l’opération avec le produit existant après celle-ci. Il nous semble, Messieurs, que c’est pousser trop loin l’analyse sémantique. A notre avis, une ouvraison ou transformation est «substantielle» si elle est l’opposé de «non substantielle» c’est-à-dire si elle n’est pas négligeable ou insignifiante. En fait, nous estimons que la phrase «la dernière ouvraison substantielle» de l’article 5 doit être interprétée comme une seule phrase, dans laquelle l’accent est mis sur l’adjectif «la dernière».

A notre avis, la question difficile en l’espèce est de savoir si la quatrième condition est remplie.

A ce sujet, la demanderesse ne prétend pas que la caséine moulue constitue, par comparaison avec la caséine brute, un «produit nouveau». Ainsi, toute la question est de savoir si ses activités représentent «un stade de fabrication important» selon le sens de cette phrase dans l’article 5.

Dans un sens au moins, il est manifeste qu’il en est ainsi, car, comme la demanderesse le souligne, la Caséine non moulue n’est pas employée dans les industries pour lesquelles elle constitue une matière, première. On ne répond pas sur ce point en disant que cela prouve simplement que ces activités sont «économiquement justifiées». Dans une certaine mesure, les quatre conditions posées par l’article 5 se chevauchent et il est certainement injuste de ne pas tenir compte de faits qui établissent que l’une d’elles est remplie en décidant si une autre l’est aussi.

A notre avis, cependant, il n’est hélas pas possible de résoudre la question sur cette simple base.. L’expression «un stade de fabrication important» doit être interprétée dans le contexte de l’article 5 et, en particulier, eu égard au but de cet article. Ceci étant, la phrase doit être comprise comme se référant à un stade de fabrication suffisamment important pour déterminer l’origine du produit en question.

C’est ici que les règlements adoptés par la Commission en vertu de l’article 14 sont utiles en ce qu’ils montrent à quel point cette matière est une affaire de degré et, dans un cas limite, de jugement pratique. Cela n’est guère surprenant, car en lui-même l’adjectif «important» implique un degré et est un terme relatif.

Bien entendu, Messieurs, je n’examinerai pas avec vous chacun de ces règlements et je ne commettrai pas l’erreur qu’à mon avis la Commission a parfois faite et qui consiste à les considérer comme des textes offrant une indication autorisée pour interpréter l’article 5 même dans des cas où ils ne s’appliquent pas directement. Nous nous référerons à certaines dispositions de quelques-uns de ces règlements simplement à titre d’exemple.

Il est intéressant d’opposer tout d’abord le premier et le dernier des règlements en question, c’est-à-dire le règlement (CEE) no 641/69 du 3 avril 1969, «relatif à la détermination de l’origine de certaines marchandises obtenues à partir d’oeufs» et le règlement (CEE) no 2026/73 du 25 juillet 1973, «relatif à la détermination de l’origine des jus de raisin». Le premier prévoit, disons-le brièvement, que l’opération consistant en la production d’oeufs séchés par le séchage des oeufs est une ouvraison qui confère l’origine. Le dernier dispose, disons-le brièvement aussi, que la transformation du moût de raisin en jus de raisin ne confère pas l’origine. Puis il y a le règlement (CEE) no 315/71 du 12 février 1971, «relatif à la détermination de l’origine des vins de base destinés à l’élaboration des vermouths et de l’origine des vermouths». Il prévoit que la transformation de vin en «vin de base» par adjonction de moût de raisins frais, de moût concentré ou d’alcool, ne confère pas l’origine, mais que la transformation de ces «vins de base» en vermouths par leur aromatisation la confère. C’est sans doute exact, mais cela montre à quel point la ligne de partage peut être tenue.

Il existe des règlements qui se fondent franchement sur une question de degré. Parmi eux, le règlement (CEE) no 2632/70 du 23 décembre 1970«relatif à la détermination de l’origine des appareils récepteurs de radiodiffusion et de télévision» et le règlement (CEE) no 861/71 «relatif à la détermination de l’origine des magnétophones» sont typiques. L’article 1 de chacun d’eux prévoit que la fabrication des produits auxquels il se rapporte «ne leur confère l’origine du pays ou de la Communauté où elle est effectuée que dans le cas où la valeur qui y est acquise du fait des opérations de montage et, éventuellement, de l’incorporation des pièces qui en sont originaires représente au moins 45 % du prix facturé départ usine des appareils considérés».

Le règlement (CEE) no 1039/71 du 24 mai 1971, «relatif à la détermination de l’origine de certains produits textiles» est riche en exemples de distinctions subtiles entre différents genres d’ouvraison. Il prévoit, lui aussi, que la broderie ne confère l’origine que «pour autant que la surface brodée représente au moins 5 % de la surface totale du produit brodé».

Il n’est pas nécessaire, pensons-nous, de multiplier les exemples.

La défenderesse et la Commission ont assimilé la mouture effectuée par la demanderesse à celle de café ou de poivre. Nous ne pensons pas qu’elles puissent être comparées, car la caséine n’est pas moulue dans le magasin de l’épicier ou à la cuisine comme le café l’est souvent, ou à table, comme c’est le cas pour le poivre.

La Commission a aussi, dans une certaine mesure, invoqué le fait que la mouture de caséine ne modifie pas sa classification dans le tarif douanier commun (position 35.01) et qu’elle n’est pas invoquée comme un élément modifiant l’origine dans les conventions et les accords commerciaux passés entre la Communauté et les pays tiers. Mais, comme la Commission elle-même l’a, croyons-nous, reconnu, cet argument est peu concluant.

Pour sa part, la demanderesse a produit (en annexe 2 de ses observations) les réponses données par ses clients à un questionnaire qu’elle leur a envoyé le 18 mai 1976, c’est-à-dire le même jour que celui où le Verwaltungsgericht a rendu son ordonnance de renvoi. Il est vrai que la plupart des clients en question, mais non pas tous assurément, ont été d’accord pour reconnaître que les activités de la demanderesse constituaient un stade important dans la production. Mais le questionnaire était conçu de manière à susciter cette réponse et de plus il ne rattachait pas la question à celle de l’origine. En réalité, le questionnaire a fourni quelques résultats bizzares; par exemple un client a estimé que les activités de la demanderesse aboutissaient à un «produit nouveau», mais n’a pas admis qu’elles étaient importantes.

Ce qui, en fin de compte, nous a persuadés, après beaucoup d’hésitation, d’adopter la même conclusion que le comité de l’origine et la Commission, c’est l’argument avancé par celle-ci, fondé sur l’importance comparative de l’ouvraison intervenant dans la production de caséine brute et les opérations effectuées par la demanderesse. Comme nous l’avons dit, il n’est pas douteux que l’activité de cette dernière est importante, mais il apparaît que les opérations par lesquelles la caséine brute est fabriquée revêtent une importance prépondérante pour déterminer la qualité et, même, l’espèce de caséine produite. Dans ses observations, la Commission a fourni une description de ces opérations, qui n’a pas été contestée par la demanderesse. Il n’est pas nécessaire, à notre avis, d’entrer dans des détails techniques. Il suffit de dire que, manifestement, la qualité et la nature de la caséine dépendent d’un certain nombre de facteurs, tels que la mesure dans laquelle les matières grasses ont été éliminées du lait écrémé qui est la matière première, l’espèce de coagulant employé (acide sulphurique, lactique, ou chlorhydrique, ou présure) et sa pureté et quantité, la température à laquelle le mélange a été chauffé, l’efficacité du processus final de séchage, etc.

Trois petits éléments de preuve nous paraissent confirmer cette impression. Le premier est une lettre (qui figure dans l’annexe 2 aux observations de la demanderesse) écrite à la demanderesse par son principal client japonais en guise de commentaire à son questionnaire et dans laquelle ce client distingue nettement entre les «usagers de caséine de présure» et les «usagers de caséine acide».

Le second est un commentaire fait par le gouvernement allemand lorsqu’il a exposé ses doutes au comité de l’origine. Il disait en parlant du produit de la demanderesse «la caséine moulue intéresse indubitablement une clientèle autre que celle de la production, de plus grande valeur, de la Communauté européenne, si bien qu’aucune opération commerciale n’échappe aux producteurs de la Communauté».

Le troisième est la réponse donnée par quelques-uns des clients de la demanderesse à l’une des questions contenues dans son questionnaire. Cette question faisait suite à une autre par laquelle on demandait au client de dire s’il avait envisagé ou s’il envisagerait d’acheter son propre moulin à caséine. La question était celle-ci:

«Si oui, quel avantage vous faudrait-il obtenir sur le prix de la caséine non moulue pour compenser vos dépenses de mouture, le risque d’impuretés et la différence de qualité d’un sachet à l’autre?

2 %, 5 %, 10 %, 20 %.»

Parmi les clients qui ont répondu à cette question (ce fut une minorité), deux ont répondu 5 %, six ont répondu 10 %, un a répondu 20 % et un autre «davantage». En fait aucun des clients de la demanderesse ne possédait de moulin à caséine et n’a déclaré qu’il envisagerait d’en acheter un, mais ces réponses montrent que, dans l’ensemble, les frais de nettoyage, de mouture et de triage sont considérés comme constituant une faible part du coût global de la caséine moulue.

En conclusion, nous estimons que vous devriez répondre à la question qui vous est posée par le Verwaltungsgericht en déclarant que de la caséine brute obtenue dans un pays tiers et qui a été nettoyée, moulue, triée et réempaquetée dans un État membre de la CEE ne doit pas être considérée comme ayant son origine dans cet État membre, conformément à l’article 5 du règlement du Conseil no 802/68.

( 1 ) Traduit de l’anglais.