Affaire T-576/18

Crédit agricole SA

contre

Banque centrale européenne

Arrêt du Tribunal (deuxième chambre élargie) du 8 juillet 2020

« Politique économique et monétaire – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) no 1024/2013 – Sanction pécuniaire administrative infligée par la BCE à un établissement de crédit – Article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (UE) no 575/2013 – Violation continue des exigences de fonds propres – Infraction par négligence – Application rétroactive d’une législation répressive moins sévère – Absence – Droits de la défense – Montant de la sanction – Obligation de motivation »

1. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Obligation d’obtenir l’accord des autorités compétentes avant de répertorier un instrument de capital comme instrument de catégorie 1 – Notion d’accord des autorités compétentes – Portée

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 575/2013, art. 26, § 3)

   (voir points 46-50, 56-60)

2. Droit de l’Union européenne – Principes – Principe de l’application rétroactive de la peine plus légère – Conditions d’application – Sanction pécuniaire administrative imposée par la Banque centrale européenne (BCE) – Sanction imposée antérieurement à l’adoption d’une législation répressive moins sévère – Exclusion – Contrôle juridictionnel – Pouvoir du Tribunal de réformer le montant de la sanction imposée – Conditions

   (Art. 261 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 49, § 1 ; règlement du Conseil no 1024/2013, art. 18, § 1)

   (voir points 69-74)

3. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Violation continue des exigences de fonds propres – Infraction par négligence – Notion – Portée

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 575/2013, art. 26, § 3 ; règlement du Conseil no 1024/2013, art. 18, § 1)

   (voir points 79-84, 88-92)

4. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Sanction pécuniaire administrative imposée par la Banque centrale européenne (BCE) – Communication des griefs – Contenu nécessaire – Respect des droits de la défense – Critères d’appréciation

   (Règlement du Conseil no 1024/2013, art. 22, § 1 ; règlement de la Banque centrale européenne no 468/2014, art. 126)

   (voir points 105-109)

5. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Sanction pécuniaire administrative imposée par la Banque centrale européenne – Montant – Pouvoir d’appréciation de la Banque centrale européenne – Obligation de motivation – Portée – Décision insuffisamment précise quant à la méthodologie appliquée et aux éléments pris en considération pour déterminer le montant de la sanction – Régularisation au cours de la procédure contentieuse – Inadmissibilité – Motivation insuffisante

   (Art. 296 TFUE ; règlement du Conseil no 1024/2013, art. 18, § 1 et 3)

   (voir points 129-140, 144-157)

Résumé

Dans l’arrêt Crédit agricole/BCE (T-576/18), prononcé le 8 juillet 2020, le Tribunal, statuant en chambre élargie, a fait droit au recours introduit par le Crédit agricole SA, un établissement de crédit sous surveillance prudentielle, tendant à l’annulation de la décision de la Banque centrale européenne (BCE) ( 1 ), dans la seule mesure où elle avait imposé à la requérante une sanction pécuniaire administrative d’un montant de 4300000 euros.

En l’espèce, la BCE avait adopté à l’encontre de la requérante une décision imposant, en vertu du règlement no 1024/2013 ( 2 ), une sanction pécuniaire administrative pour violation continue des exigences de fonds propres prévues par le règlement no 575/2013 ( 3 ). En particulier, cette dernière avait répertorié des instruments de capital comme instruments de fonds propres de base de catégorie 1 (CET 1) sans avoir obtenu l’autorisation préalable de l’autorité compétente. Retenant une infraction commise par négligence, la BCE avait considéré qu’une sanction pécuniaire administrative d’un montant de 4300000 euros qui représentait, selon elle, 0,0015 % du chiffre d’affaires annuel du groupe dont relevait la requérante constituait une sanction proportionnée. La requérante, qui contestait à la fois la légalité de la décision en ce que la BCE avait retenu l’existence d’une infraction à son encontre et en ce qu’elle lui avait imposé une sanction pécuniaire administrative, a saisi le Tribunal d’un recours en annulation à l’encontre de cette décision.

En premier lieu, dans le cadre du contrôle de légalité de la décision attaquée, en ce qu’elle a constaté une infraction à l’encontre de la requérante, le Tribunal a procédé à l’interprétation de l’expression « accord des autorités compétentes » figurant à l’article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 575/2013, mais non définie par celui-ci. Selon le Tribunal, il ressort de l’interprétation contextuelle et téléologique de cette disposition que l’accord de l’autorité compétente devait être obtenu par l’établissement de crédit avant de répertorier chacune de ses émissions d’instruments de capital parmi ses CET 1.

Par ailleurs, en réponse aux griefs de la requérante qui invoquait le fait que son comportement ne présentait plus de caractère infractionnel à la suite de la modification ultérieure de cette même disposition en vertu de l’application du principe de l’application rétroactive de la loi répressive moins sévère, le Tribunal a reconnu que ce principe, qui constitue un principe général du droit de l’Union désormais inscrit dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, peut conduire à l’annulation d’une décision de sanction pénale ou administrative , dans l’éventualité où une modification du cadre juridique serait intervenue après les faits de l’espèce, mais antérieurement à la décision attaquée. Cependant, il a souligné que ce principe ne saurait être invocable lors du contrôle de légalité d’un acte adopté antérieurement à ladite modification du cadre juridique. En effet, il ne pourrait être reproché à une institution d’avoir méconnu, lors de sa décision, des règles juridiques non encore applicables. C’est uniquement dans l’hypothèse de l’exercice par le Tribunal de son pouvoir de réformation du montant de la sanction imposée qu’une évolution postérieure du cadre juridique à la décision attaquée pourrait, éventuellement, être prise en compte par le Tribunal aux fins d’apprécier le caractère approprié dudit montant à la date où il rend sa décision. Or, en l’espèce, une telle demande de réformation n’avait pas été effectuée.

En outre, après avoir rappelé que, selon la jurisprudence, la négligence vise une action ou une omission involontaire par laquelle la personne responsable viole son obligation de diligence ( 4 ) et qu’aux fins d’apprécier l’existence d’une telle négligence, il convient de tenir compte, notamment, de la complexité des dispositions en cause ainsi que de l’expérience professionnelle et de la diligence de l’entreprise concernée ( 5 ), le Tribunal a constaté que, en sa qualité d’établissement de crédit, la requérante se devait de faire preuve d’une grande prudence à l’occasion de la mise en œuvre des dispositions du règlement no 575/2013. Selon le Tribunal, la requérante aurait pu déduire la portée exacte de ses obligations au titre dudit règlement en procédant à une analyse attentive de ses dispositions et le Tribunal a donc conclu que c’est à juste titre que la BCE a retenu le caractère négligeant du comportement infractionnel de la requérante.

Enfin, s’agissant du grief invoqué par la requérante tiré du non-respect des exigences de protection des droits de la défense, le Tribunal, procédant à une application, par analogie, de la jurisprudence relative au respect des droits de la défense au cours des procédures de répression des infractions en matière de concurrence ( 6 ), a considéré que ces exigences sont respectées dès lors que la BCE transmet à la partie intéressée une communication des griefs, exposant de manière claire l’ensemble des éléments essentiels sur lesquels elle se fonde préalablement à l’adoption d’une décision de surveillance prudentielle. La décision ne doit pas mettre à la charge de l’intéressée des infractions différentes de celles qui lui ont été communiquées au cours de la procédure administrative et ne doit retenir que des faits sur lesquels celle-ci a pu s’exprimer. En revanche, le Tribunal a rappelé que la décision finale ne doit pas nécessairement être une copie de la communication des griefs, car les appréciations de fait ou de droit s’y trouvant ont un caractère purement provisoire. Néanmoins, une violation des droits de la défense sera caractérisée lorsque, en raison d’une irrégularité commise par la BCE, la procédure administrative menée par celle-ci aurait pu aboutir à un résultat différent, notamment lorsque l’intéressée aurait pu assurer plus efficacement sa défense en l’absence d’irrégularités. À la lumière de ces constatations, le Tribunal a considéré que la requérante n’avait pas été en mesure de démontrer l’illégalité de la décision attaquée ayant retenu une infraction à son encontre.

En second lieu, lors du contrôle de la légalité de la décision attaquée, en ce qu’elle a infligé une sanction pécuniaire administrative à la requérante, le Tribunal a particulièrement insisté sur le caractère fondamental de l’obligation de motivation des décisions de la BCE en matière de surveillance prudentielle. En effet, il a relevé que, compte tenu du large pouvoir d’appréciation conféré à la BCE par le règlement no 1024/2013, s’agissant de la détermination de la sanction pécuniaire ainsi que du montant très élevé des sanctions encourues, il est essentiel qu’un contrôle juridictionnel portant sur le caractère efficace, proportionné et dissuasif de la sanction et de son montant puisse être effectué. À cet effet, le Tribunal a souligné qu’il est nécessaire que la motivation de la décision fasse ressortir la méthodologie suivie par la BCE ainsi que tous les éléments pertinents retenus pour la détermination du montant de la sanction.

Or, il ressort des circonstances de l’espèce que, bien que la BCE ait indiqué dans son mémoire en défense et lors de l’audience la méthodologie appliquée ainsi que les éléments retenus pour déterminer le montant de la sanction, de telles précisions faisaient défaut dans la décision initiale infligeant la sanction administrative pécuniaire. Celle-ci se trouvait alors entachée d’une insuffisance de motivation qui, en vertu d’une jurisprudence constante, ne pouvait être régularisée par la communication ultérieure des éléments manquants.

Partant, le Tribunal a annulé, pour motivation insuffisante, la décision de la BCE dans la seule mesure où elle imposait une sanction pécuniaire administrative d’un montant de 4300000 euros à la requérante.

( 1 ) Décision ECB/SSM/2018-FRCAG-75 de la Banque centrale européenne, du 16 juillet 2018

( 2 ) Article 18, paragraphe 1 du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63)

( 3 ) Article 26, paragraphe 3, du règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012 (JO 2013, L 176, p. 1, et rectificatifs JO 2013, L 208, p. 68, et JO 2013, L 321, p. 6)

( 4 ) Arrêt du 3 juin 2008, Intertanko e.a. (C 308/06, EU:C:2008:312, point 75)

( 5 ) Arrêt du 11 novembre 1999, Söhl & Söhlke (C 48/98, EU:C:1999:548, point 56)

( 6 ) Arrêt du 24 mai 2012, MasterCard e.a./Commission (T-111/08, EU:T:2012:260, points 266 à 269 et jurisprudence citée)