CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

présentées le 24 mars 2022 (1)

Affaire C-4/21

Fédération des entreprises de la beauté

contre

Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé

[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (France)]

« Renvoi préjudiciel – Rapprochement des législations – Produits cosmétiques – Règlement (CE) no 1223/2009 – Article 27 – Clause de sauvegarde en cas de risque grave pour la santé humaine – Mesure provisoire nationale imposant certaines mentions sur l’étiquetage des produits cosmétiques contenant du phénoxyéthanol – Courrier d’un fonctionnaire de la Commission concernant la mesure nationale – Acte préparatoire ou décision de la Commission – Notion de “produit cosmétique” aux fins de l’adoption de la mesure provisoire – Produits cosmétiques caractérisés par la présence d’une certaine substance dans leur composition – Article 28 – Voies de recours – Portée du contrôle juridictionnel sur la mesure provisoire nationale »

1. Le règlement (CE) n^o 1223/2009 (2) prévoit, à titre de règle générale, que les États membres ne refusent pas, n’interdisent pas et ne restreignent pas la mise à disposition sur le marché des produits cosmétiques qui répondent à ses prescriptions.

2. Cependant, il contient une « clause de sauvegarde » en vertu de laquelle les autorités d’un État membre peuvent prendre des mesures provisoires à l’égard d’un ou de plusieurs produits cosmétiques (telles qu’un retrait ou des limitations concernant la disponibilité de ces produits) en cas de risque grave pour la santé humaine.

3. En cas d’activation de la clause de sauvegarde, la Commission européenne est appelée à constater, dès que possible, si la mesure provisoire est justifiée ou non, après consultation, le cas échéant, du comité scientifique pour la sécurité des consommateurs (ci-après le « CSSC ») (3).

4. En France, l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ci-après l’« ANSM ») a adopté une mesure provisoire imposant certaines exigences concernant l’étiquetage des produits qui contiennent du phénoxyéthanol (4) et sont destinés aux enfants de trois ans ou moins. Ces exigences diffèrent de celles établies dans le règlement n^o 1223/2009, qui, quant à lui, est dans la ligne des normes recommandées dans un avis du CSSC (5).

5. La Fédération des entreprises de la beauté (ci-après la « FEBEA ») a demandé l’annulation de la décision de l’ANSM devant le Conseil d’État (France), qui a saisi la Cour d’une demande de décision préjudicielle portant sur l’interprétation du règlement n^o 1223/2009.

I. Le cadre juridique, le droit de l’Union et le règlement n^o 1223/2009

6. Les considérants 3 et 4 du règlement n^o 1223/2009 sont rédigés comme suit :

« (3) Le présent règlement […] renforce certains éléments du cadre réglementaire applicable aux produits cosmétiques, comme les contrôles au sein du marché, en vue d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine.

(4) Le présent règlement harmonise de manière exhaustive les règles en vigueur dans la Communauté afin d’établir un marché intérieur des produits cosmétiques, tout en assurant un niveau élevé de protection de la santé humaine. »

7. L’article 1^er (« Champ d’application et objectif ») du règlement n^o 1223/2009 prévoit :

« Le présent règlement établit des règles auxquelles doit satisfaire tout produit cosmétique mis à disposition sur le marché, afin de garantir le fonctionnement du marché intérieur et d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine. »

8. L’article 2 (« Définitions ») du règlement n^o 1223/2009 dispose :

« 1. Aux fins du présent règlement, on entend par :

a) “produit cosmétique”, toute substance ou tout mélange destiné à être mis en contact avec les parties superficielles du corps humain […] ou avec les dents et les muqueuses buccales en vue, exclusivement ou principalement, de les nettoyer, de les parfumer, d’en modifier l’aspect, de les protéger, de les maintenir en bon état ou de corriger les odeurs corporelles ;

b) “substance”, un élément chimique et ses composés à l’état naturel ou obtenus par un processus de fabrication, y compris tout additif nécessaire pour en préserver la stabilité et toute impureté résultant du processus mis en œuvre, mais à l’exclusion de tout solvant qui peut être séparé sans affecter la stabilité de la substance ou modifier sa composition ;

c) “mélange”, un mélange ou une solution composé de deux substances ou plus ;

[…] »

9. L’article 3 (« Sécurité ») du règlement n^o 1223/2009 prévoit :

« Un produit cosmétique mis à disposition sur le marché est sûr pour la santé humaine lorsqu’il est utilisé dans des conditions d’utilisation normales ou raisonnablement prévisibles […] »

10. L’article 10 (« Évaluation de la sécurité ») du règlement n^o 1223/2009 dispose :

« 1. Avant la mise sur le marché d’un produit cosmétique, la personne responsable veille, afin de démontrer que ce produit est conforme à l’article 3, à ce que sa sécurité soit évaluée sur la base des informations appropriées et à ce qu’un rapport sur la sécurité du produit cosmétique soit établi conformément à l’annexe I.

[…] »

11. En vertu de l’article 11 (« Dossier d’information sur le produit ») du règlement n^o 1223/2009 :

« […]

2. Le dossier d’information sur le produit contient les informations et données suivantes, actualisées si nécessaire :

a) une description du produit cosmétique permettant l’établissement d’un lien clair entre le dossier d’information et le produit cosmétique concerné ;

b) le rapport sur la sécurité du produit cosmétique visé à l’article 10, paragraphe 1 ;

[…] »

12. L’article 13 (« Notification ») du règlement n^o 1223/2009 dispose :

« 1. Avant la mise sur le marché du produit cosmétique, la personne responsable transmet à la Commission, par des moyens électroniques, les informations suivantes :

a) la catégorie du produit cosmétique et son ou ses noms, afin de permettre son identification spécifique ;

[…] »

13. En vertu de l’article 22 (« Contrôle au sein du marché ») du règlement n^o 1223/2009 :

« Les États membres surveillent la conformité au présent règlement grâce à des contrôles effectués au sein du marché sur les produits cosmétiques qui y sont mis à disposition. Ils effectuent des contrôles appropriés des produits cosmétiques et des opérateurs économiques à une échelle adéquate, par le biais du dossier d’information sur le produit et, le cas échéant, de vérifications physiques et en laboratoire sur la base d’échantillons pertinents.

[…] »

14. L’article 23 (« Communication des effets indésirables graves ») du règlement n^o 1223/2009 prévoit :

« 1. En cas d’effets indésirables graves, la personne responsable et les distributeurs notifient sans délai les renseignements suivants à l’autorité compétente de l’État membre où l’effet indésirable grave a été constaté :

[…] »

15. L’article 24 (« Information sur les substances ») du règlement n^o 1223/2009 indique :

« En cas de doutes sérieux quant à la sécurité de toute substance entrant dans la composition des produits cosmétiques, l’autorité compétente d’un État membre où un produit contenant cette substance est mis à disposition sur le marché peut, par requête motivée, exiger de la personne responsable qu’elle communique une liste de tous les produits cosmétiques pour lesquels elle est responsable et qui contiennent cette substance. […] »

16. L’article 25 (« Non-conformité par la personne responsable ») du règlement n^o 1223/2009 se lit comme suit :

« 1. […] les autorités compétentes exigent de la personne responsable qu’elle prenne toutes les mesures appropriées […] lorsqu’une non-conformité est constatée pour l’un des points suivants :

[…]

5. L’autorité compétente prend toutes les dispositions appropriées pour interdire ou restreindre la mise à disposition du produit cosmétique sur le marché ou pour procéder à son retrait du marché ou à son rappel dans les cas suivants :

a) lorsqu’une action immédiate est nécessaire en cas de risque grave pour la santé humaine ; ou

b) lorsque la personne responsable ne prend pas toutes les mesures appropriées dans le délai visé au paragraphe 1.

[…] »

17. Conformément à l’article 27 (« Clause de sauvegarde ») du règlement n^o 1223/2009 :

« 1. Dans le cas de produits conformes aux exigences visées à l’article 25, paragraphe 1, lorsqu’une autorité compétente constate ou a des motifs raisonnables de craindre qu’un ou plusieurs produits cosmétiques mis à disposition sur le marché présentent ou pourraient présenter un risque grave pour la santé humaine, elle prend toutes les mesures provisoires appropriées pour assurer que le ou les produits concernés sont retirés, rappelés ou que leur disponibilité est restreinte d’une autre manière.

2. L’autorité compétente communique immédiatement à la Commission et aux autorités compétentes des autres États membres les mesures prises et toute information étayant la décision.

Aux fins du premier alinéa, le système d’échange d’informations prévu à l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2001/95/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 3 décembre 2001, relative à la sécurité générale des produits (JO 2002, L 11, p. 4)] est utilisé.

L’article 12, paragraphes 2, 3 et 4, de la directive [2001/95] s’applique.

3. La Commission détermine, dès que possible, si les mesures provisoires visées au paragraphe 1 sont justifiées ou non. À cette fin, elle consulte, dans la mesure du possible, les parties intéressées, les États membres et le CSSC.

4. Si les mesures provisoires sont justifiées, l’article 31, paragraphe 1, s’applique.

5. Si les mesures provisoires ne sont pas justifiées, la Commission en informe les États membres et l’autorité compétente concernée abroge les mesures provisoires en question. »

18. Aux termes de l’article 28 (« Bonnes pratiques administratives ») du règlement n^o 1223/2009 :

« 1. Toute décision prise en vertu des articles 25 et 27 indique les motifs exacts sur lesquels elle repose. Elle est notifiée sans délai par l’autorité compétente à la personne responsable, qui est informée en même temps des voies de recours ouvertes par la législation de l’État membre concerné et des délais dans lequel ces recours peuvent être présentés.

[…] »

19. L’article 31 (« Modification des annexes ») du règlement n^o 1223/2009 prévoit :

« 1. Lorsque l’utilisation de certaines substances dans les produits cosmétiques entraîne un risque potentiel pour la santé humaine qui nécessite une action au niveau communautaire, la Commission peut, après consultation du CSSC, modifier en conséquence les annexes II à VI.

[…] »

II. Les faits à l’origine du litige au principal et les questions préjudicielles

A. Antécédents

20. En septembre 2012, la Commission a reçu une évaluation des risques présentée par l’ANSM, aux termes de laquelle la concentration maximale autorisée (de 1,0 %) de phénoxyéthanol en vue de son utilisation en tant qu’agent conservateur devrait être réduite à 0,4 % dans les produits cosmétiques destinés aux enfants de 3 ans ou moins, et selon laquelle le phénoxyéthanol ne devrait pas être utilisé dans des produits cosmétiques destinés à la zone de la couche (6).

21. Le 6 octobre 2016, le CSSC a rendu un avis dans lequel il a considéré le phénoxyéthanol comme étant sûr pour une utilisation en tant qu’agent conservateur à une concentration maximale de 1,0 %, quelle que soit la classe d’âge destinataire.

22. En décembre 2017, l’ANSM a réuni un comité scientifique spécialisé temporaire qui a soutenu la proposition formulée par cette autorité en septembre 2012.

B. La décision de l’ANSM du 13 mars 2019

23. Le 13 mars 2019, l’ANSM a fait application de la clause de sauvegarde de l’article 27 du règlement n^o 1223/2009 en fixant des conditions particulières de mise à disposition sur le marché en France des produits cosmétiques non rincés contenant du phénoxyéthanol (ci-après la « décision litigieuse »).

24. Dans la décision litigieuse, l’ANSM a imposé, à titre conservatoire, que soit mentionné sur l’étiquetage des « produits cosmétiques sans rinçage » (7) et contenant du phénoxyéthanol, à l’exclusion des déodorants, des produits de coiffage et des produits de maquillage, que ces produits ne pouvaient pas être utilisés sur le siège des enfants ayant jusqu’à trois ans (8).

C. La procédure devant la Commission

25. Le 10 mai 2019, l’ANSM a communiqué la décision litigieuse à la Commission.

26. Le 27 novembre 2019, un fonctionnaire de la Commission (9) a adressé un courriel au directeur général de l’ANSM (ci-après le « courrier du chef d’unité »), lui indiquant, entre autres (10), que la mesure provisoire, en ce qu’elle concernait une catégorie de produits et non un ou plusieurs produits précis, ne relevait pas de celles susceptibles d’être prises sur le fondement de l’article 27 du règlement n^o 1223/2009.

27. Le 6 décembre 2019, le directeur général de l’ANSM a réfuté l’analyse exposée dans le courrier du chef d’unité et a informé ce dernier qu’il maintiendrait, à titre conservatoire, la décision litigieuse, dans l’attente d’une mesure de la Commission adoptée conformément à l’article 27 du règlement n^o 1223/2009.

D. La procédure devant le Conseil d’État

28. Le 8 avril 2019, la FEBEA a introduit un recours devant le Conseil d’État visant à l’annulation de la décision litigieuse.

29. Selon la FEBEA, la mesure provisoire méconnaissait le règlement n^o 1223/2009, car elle imposait, sans que les conditions d’application de l’article 27 de celui-ci soient réunies, une obligation d’étiquetage que ledit règlement ne prévoit pas. Elle était donc contraire à l’article 9 relatif à la libre circulation des produits cosmétiques.

30. Pour statuer sur ce recours, le Conseil d’État estime qu’il est indispensable de déterminer :

– si le courrier du chef d’unité est une décision de la Commission, au sens de l’article 27, paragraphe 3, du règlement n^o 1223/2009, ou un simple acte préparatoire ;

– dans l’hypothèse où le courrier du chef d’unité serait un acte préparatoire dépourvu d’effets juridiques, quelle est l’étendue de la compétence du juge national à l’égard de la décision litigieuse ;

– si l’article 27 du règlement n^o 1223/2009 permet de prendre des mesures provisoires pour une catégorie de produits cosmétiques qui contiennent une même substance.

31. Afin de dissiper ses doutes, le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour six questions préjudicielles, dont, conformément à la demande de la Cour, je n’examinerai que les trois premières :

« 1) Le courrier [du chef d’unité] […] de la Commission doit-il être regardé comme un acte préparatoire à la décision par laquelle la [Commission] détermine si une mesure provisoire d’un État membre est ou non justifiée sur le fondement de l’article 27, paragraphe 3, du règlement [n^o 1223/2009], eu égard à la formulation de ce courrier ainsi qu’à l’absence de tout élément faisant apparaître que l’agent signataire bénéficie d’une délégation lui donnant compétence pour prendre une décision au nom de la Commission, ou doit-il être regardé comme une telle décision, exprimant la position définitive de la [Commission] ?

2) Dans l’hypothèse où le courrier [du chef d’unité] devrait être regardé comme un acte préparatoire à la décision par laquelle la [Commission] détermine si une mesure provisoire d’un État membre est ou non justifiée sur le fondement de l’article 27, paragraphe 3, du règlement [n^o 1223/2009], le juge national, quand il est saisi de la légalité d’une mesure provisoire prise par une autorité nationale sur le fondement du paragraphe 1 de cet article, peut-il, dans l’attente que la [Commission] prenne sa décision, statuer sur la conformité de cette mesure provisoire [audit] article et, en cas de réponse affirmative, dans quelle mesure et sur quels points, ou doit-il, tant que la Commission ne l’a pas déclarée injustifiée, tenir la mesure provisoire pour conforme à [ce même] article ?

3) En cas de réponse affirmative à la question précédente, l’article 27 du règlement [n^o 1223/2009] doit-il être interprété en ce sens qu’il permet de prendre des mesures provisoires s’appliquant à une catégorie de produits contenant une même substance ? »

III. La procédure devant la Cour

32. La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 4 janvier 2021.

33. Des observations écrites ont été déposées par la FEBEA, les gouvernements français et grec, ainsi que par la Commission. Tous, à l’exception du gouvernement grec, ont participé à l’audience qui s’est tenue le 20 janvier 2022.

IV. Analyse

A. Sur la première question préjudicielle

34. La première question préjudicielle, relative à la nature juridique du courrier du chef d’unité (acte préparatoire ou décision définitive), doit être traitée à la lumière de l’article 27, paragraphe 3, du règlement n^o 1223/2009.

35. Envisagée sous cet angle, la question est de savoir si, aux fins de cette disposition, le courrier du chef d’unité peut être considéré comme étant la réaction ou réponse officielle de la Commission à la mesure provisoire de l’ANSM.

36. Tous les intervenants dans la présente procédure préjudicielle (notamment les deux interlocuteurs principaux, à savoir l’ANSM, représentée par le gouvernement français, et la Commission) s’accordent à dire que le courrier du chef d’unité n’a pas le caractère d’une décision de la Commission.

37. Si l’ANSM avait considéré ce courrier comme constituant une décision définitive de la Commission, le gouvernement français aurait pu introduire un recours en annulation contre une telle décision, sur le fondement de l’article 263 TFUE. Non seulement il ne l’a pas fait, mais, le 6 décembre 2019, l’ANSM a indiqué à la Commission qu’elle maintenait la mesure provisoire, dans l’attente de la décision de cette institution prise conformément à l’article 27, paragraphe 3, du règlement n^o 1223/2009.

38. La Commission, en particulier, refuse de reconnaître à ce courrier la nature d’une décision et le considère comme étant un simple acte préparatoire. Elle s’appuie sur des arguments auxquels je souscris :

– le courrier du chef d’unité n’est pas conforme au format d’une décision, ni quant à son en-tête ni quant à son texte. Bien que ce courrier émane d’un service de l’institution, il n’y est pas indiqué qu’il aurait été établi en vertu d’un pouvoir décisionnel de la Commission, exercé dans le cadre de ses compétences ou par délégation ;

– quant à son contenu, ledit courrier consiste en l’exposé de l’opinion du fonctionnaire en question sur la portée de l’article 27, paragraphe 1, du règlement n^o 1223/2009, suivi d’une invitation, adressée aux autorités françaises, à réexaminer la mesure provisoire ;

– en vue de suivre la procédure habituelle, ce même courrier laisse la porte ouverte à la production par l’ANSM de nouvelles preuves scientifiques démontrant que l’utilisation du phénoxyéthanol devrait être restreinte ;

– le chef d’unité ajoute dans son courrier que, pour que l’avis du CSSC soit réexaminé, « un dossier contenant les nouvelles données pertinentes devra être envoyé à la [Commission] ».

39. Ces éléments d’appréciation permettent clairement de déduire que le courrier du chef d’unité n’équivaut pas à la décision que la Commission est appelée à prendre au titre de l’article 27, paragraphe 3, du règlement n^o 1223/2009.

40. Je rappelle que, en application de cette disposition, la Commission fait savoir à l’autorité nationale si sa mesure provisoire est justifiée ou non. Or, dans le courrier du chef d’unité, il n’est pas expressément affirmé que la décision litigieuse est injustifiée. Il n’est pas non plus exigé de l’autorité nationale qu’elle abroge la mesure provisoire, comme le prévoit l’article 27, paragraphe 5, du règlement n^o 1223/2009 en cas d’absence de justification.

41. Le courrier du chef d’unité, je le répète, se borne à suggérer aux autorités nationales de réexaminer la mesure provisoire et, si elles l’estiment opportun, d’envoyer de nouvelles données scientifiques permettant de reconsidérer l’avis du CSSC sur le phénoxyéthanol.

42. De plus, comme le souligne le gouvernement français, le chef d’unité n’est pas habilité à prendre des décisions au nom de la Commission, et son courrier n’indique pas de base normative, ce qui ne satisfait pas à l’impératif de sécurité juridique auquel sont soumis les actes visant à créer des effets juridiques. La force obligatoire de ces derniers découle, précisément, d’une disposition du droit de l’Union qui doit être mentionnée en tant que base légale (11).

43. En somme, l’article 27, paragraphe 3, du règlement n^o 1223/2009 doit être interprété en ce sens qu’un courrier tel que celui du chef d’unité, dans lequel il n’est pas formellement indiqué à l’ANSM si la mesure provisoire prise au titre de l’article 27, paragraphe 1, de ce règlement est justifiée ou non, ne saurait être qualifié de « décision définitive » de la Commission.

B. Sur la deuxième question préjudicielle

44. La deuxième question préjudicielle part de l’hypothèse (exacte) selon laquelle le courrier du chef d’unité n’exprime pas la décision de la Commission. Cette prémisse étant posée, le doute de la juridiction de renvoi porte sur les pouvoirs du juge national qui est appelé à vérifier la légalité de la mesure provisoire dans le cadre du recours dont il a été saisi.

45. Le Conseil d’État souhaite savoir s’il peut se prononcer, et dans quels termes, dans l’attente de la décision de la Commission sur cette mesure provisoire en vertu de l’article 27, paragraphe 3, du règlement n^o 1223/2009.

46. La réponse à la première partie de cette (double) interrogation ne soulève pas de difficultés. La garantie de la protection juridictionnelle des intéressés, au niveau national, est établie à l’article 28 du règlement n^o 1223/2009. Aux termes de cette disposition, toute décision prise en vertu des articles 25 et 27 doit être notifiée sans délai « à la personne responsable, qui est informée en même temps des voies de recours ouvertes par la législation de l’État membre concerné et des délais dans lequel ces recours peuvent être présentés » (12).

47. L’expression « voies de recours » figurant à l’article 28 du règlement n^o 1223/2009 indique ainsi que le juge national est habilité à examiner la décision de mesures provisoires adoptée par les autorités de son pays en application de l’article 27, paragraphe 1, de ce règlement, si sa législation interne l’y autorise.

48. La seconde partie de la deuxième question préjudicielle est axée sur la délimitation des pouvoirs du juge national statuant sur le recours formé contre les mesures provisoires.

49. La Cour s’est déjà prononcée dans des affaires analogues, dans lesquelles des dispositions du droit de l’Union attribuaient des compétences aux autorités nationales pour adopter des mesures provisoires et laissaient aux institutions de l’Union le soin de procéder à l’appréciation définitive.

50. L’arrêt Monsanto e.a. (13) a été rendu dans le contexte du règlement (CE) n^o 1829/2003 (14), qui suit un schéma analogue à celui du règlement n^o 1223/2009.

51. L’article 34 du règlement n^o 1829/2003 prévoit l’adoption de mesures d’urgence lorsqu’un produit autorisé par ce règlement est susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement. Dans une telle situation [et lorsque les circonstances visées à l’article 54, paragraphe 1, du règlement (CE) n^o 178/2002 (15) sont réunies], les États membres peuvent prendre des mesures provisoires de protection, dont ils doivent immédiatement informer les autres États membres et la Commission.

52. La Cour a formulé à cet égard les constatations suivantes dans l’arrêt Monsanto e.a. :

– « à la lumière de l’économie du système prévu par le règlement n^o 1829/2003 et de son objectif d’éviter des disparités artificielles dans la prise en charge d’un risque grave, l’évaluation et la gestion d’un risque grave et évident relève[nt], en dernier ressort, de la seule compétence de la Commission et du Conseil, sous le contrôle du juge de l’Union » (16) ;

– « au stade de l’adoption et de la mise en œuvre par les États membres des mesures d’urgence visées à l’article 34 dudit règlement, tant qu’aucune décision n’a été adoptée à cet égard au niveau de l’Union, les juridictions nationales saisies afin de vérifier la légalité de telles mesures nationales sont compétentes pour apprécier la légalité de ces mesures au regard des conditions de fond prévues à l’article 34 du règlement n^o 1829/2003 et de celles de procédure tirées de l’article 54 du règlement n^o 178/2002 […] » (17) ;

– « [e]n vue de l’adoption de mesures d’urgence, l’article 34 du règlement n^o 1829/2003 impose aux États membres d’établir, outre l’urgence, l’existence d’une situation susceptible de présenter un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l’environnement » (18) ;

– « [e]n revanche, lorsqu[’une] […] décision a été adoptée au niveau de l’Union, les appréciations de fait et de droit relatives à ce cas, contenues dans une telle décision, s’imposent à tous les organes de l’État membre destinataire d’une telle décision, conformément à l’article 288 TFUE, et ce y compris à ses juridictions amenées à apprécier la légalité des mesures adoptées au niveau national » (19).

53. Selon moi, ces considérations sont transposables à l’interprétation du règlement n^o 1223/2009, dont l’article 27, paragraphe 1, permet que l’autorité compétente de l’État membre « constate ou a[it] des motifs raisonnables de craindre qu’un ou plusieurs produits cosmétiques mis à disposition sur le marché présentent ou pourraient présenter un risque grave pour la santé humaine ». Dans de telles circonstances, cette autorité peut prendre « les mesures provisoires appropriées pour assurer que le ou les produits concernés sont retirés, rappelés ou que leur disponibilité est restreinte d’une autre manière ».

54. Lorsqu’une telle décision est adoptée, le juge national saisi d’un recours contre cette décision conserve sa pleine juridiction pour statuer sur celui-ci, tant que la Commission n’a pas pris la décision visée à l’article 27, paragraphe 3, du règlement n^o 1223/2009.

55. En revanche, si la Commission a pris cette décision, qui lie toutes les autorités de l’État membre tant qu’elle n’est pas annulée par la Cour, le litige devant le juge national n’a plus d’objet.

56. Ainsi, aussi longtemps que la Commission ne s’est pas prononcée dans le sens indiqué dans les présentes conclusions, il appartient au juge national d’apprécier (20) si l’autorité qui a pris la mesure provisoire a respecté tant les conditions de fond de l’article 27 du règlement n^o 1223/2009 que les conditions de procédure que prévoient ce règlement et, bien entendu, les règles nationales applicables :

– s’agissant des conditions de fond, le juge national peut vérifier si la mesure provisoire est suffisamment étayée, aux fins conservatoires qui lui sont propres, quant à l’existence d’un risque grave, et si elle est proportionnée à l’objectif consistant à protéger la santé humaine face à ce risque (21) ;

– s’agissant des conditions de procédure, il appartient également au juge national de vérifier la manière dont les règles délimitant la compétence de l’organe administratif ont été appliquées ainsi que la procédure utilisée. Il doit notamment contrôler le respect, outre des prescriptions nationales, des règles de procédure du règlement n^o 1223/2009 [à savoir la notification de la mesure à la Commission et aux autres États membres (article 27, paragraphe 2) ainsi que le suivi des bonnes pratiques administratives visées à l’article 28].

57. En statuant, dans l’un ou l’autre sens possible, avant que la Commission n’exerce la compétence qui lui appartient au titre de l’article 27, paragraphe 3, du règlement n^o 1223/2009 (22), le juge national n’interfère pas dans l’exercice de cette compétence exclusive de la Commission :

– s’il annule la mesure provisoire, la situation juridique que cette mesure avait changée est de nouveau pleinement applicable, ce qui n’emporte aucune modification du statu quo ante. Ainsi disparaît la restriction à la circulation des produits cosmétiques conformes au règlement n^o 1223/2009 ;

– si, au contraire, il confirme que, d’un point de vue préventif, la mesure provisoire respectait les exigences de fond et de procédure prévues par les règles applicables (tant nationales que de l’Union), la Commission dispose toujours de sa capacité à déterminer si cette mesure était, ou non, justifiée.

58. La décision finale de la Commission, comme je l’ai déjà rappelé, s’impose à tous les organes de l’État membre, tant que la Cour ne l’annule pas. L’intervention préalable du juge national n’est donc pas incompatible avec l’intervention ultérieure de la Commission.

59. Contrairement à ce qu’allègue la Commission (23), une décision juridictionnelle nationale annulant la décision de mesures provisoires ne fait pas davantage obstacle à l’action de la Commission elle-même que ne le ferait le retrait ou l’abrogation de ces mesures par l’autorité compétente de l’État membre de sa propre initiative.

60. Si l’autorité nationale, par elle-même ou en exécution de l’arrêt d’une juridiction, prive d’effet sa décision portant adoption de la mesure provisoire, la Commission n’aura plus à se prononcer sur le caractère justifié de la mesure (puisque celle-ci aura disparu), mais cela n’affecte en rien ses propres compétences pour évaluer les risques inhérents à l’utilisation d’une substance dans les produits cosmétiques et pour agir en conséquence.

61. En somme, tant que la Commission n’exerce pas la compétence que lui confère l’article 27, paragraphe 3, du règlement n^o 1223/2009, le juge national peut annuler ou maintenir, avec le caractère conservatoire qui leur est propre, les mesures provisoires de l’autorité nationale.

C. Sur la troisième question préjudicielle

62. La juridiction de renvoi souhaite savoir si l’article 27, paragraphe 1, du règlement n^o 1223/2009 permet de prendre des mesures provisoires à l’égard d’une catégorie de produits qui contiennent la même substance.

63. La Commission et la FEBEA penchent pour une réponse négative : cet article autoriserait uniquement l’adoption de mesures provisoires à l’égard d’un produit cosmétique spécifique tel qu’il a été mis à disposition sur le marché, c’est-à-dire tel qu’il est commercialisé. L’autorité nationale ne pourrait agir qu’à l’égard d’un produit présenté sur le marché avec une marque ou avec un nom commercial déterminé.

64. Les gouvernements français et grec sont en désaccord avec cette interprétation et se fondent sur des arguments que je partage pour l’essentiel. Je reconnais tout de même que les deux thèses s’appuient sur des arguments solides.

65. Le point de départ de mon analyse sera la notion de « produit cosmétique » et je m’intéresserai, ensuite, à l’objectif du règlement n^o 1223/2009. Enfin, je me pencherai sur les propos de la Commission concernant le système d’échange d’informations avec les autorités nationales.

1. La notion de « produit cosmétique »

66. L’article 2, paragraphe 1, sous a), du règlement n^o 1223/2009 définit le « produit cosmétique » comme « toute substance ou tout mélange destiné à être mis en contact avec les parties superficielles du corps humain […] en vue, exclusivement ou principalement, de les nettoyer, de les parfumer, d’en modifier l’aspect, de les protéger, de les maintenir en bon état ou de corriger les odeurs corporelles ».

67. Selon les termes de la Cour, cette définition « repose sur trois critères cumulatifs, à savoir, premièrement, la nature du produit en cause (substance ou mélange de substances), deuxièmement, la partie du corps humain avec laquelle ce produit est destiné à être mis en contact et, troisièmement, le but poursuivi par l’emploi dudit produit » (24).

68. Parmi ces critères, le plus important aux fins du présent litige est le premier (25). Le produit cosmétique consiste, précisément, en une substance (26) ou en un mélange de substances (27). L’association entre le produit cosmétique et les substances ou mélanges qui le composent est donc incontestable.

69. C’est d’un autre ordre d’idées que relève le fait que le produit soit commercialisé sur le marché en étant assorti d’éléments extrinsèques qui sont étrangers à son essence même, tels que les signes (marques) qui le distinguent dans la vie des affaires ou la dénomination que son fabricant lui a donnée.

70. Le lien clair entre produit et substance plaiderait donc, en principe, en faveur de la thèse défendue par les gouvernements français et grec.

71. Il est vrai, cependant, que certaines dispositions du règlement n^o 1223/2009 sembleraient, à première vue, aller dans le sens de l’interprétation préconisée par la FEBEA et la Commission, car elles suggèrent que le produit est identifié par son nom :

– l’article 13, paragraphe 1, de ce règlement, relatif à la notification que la personne responsable doit transmettre dans le contexte de la mise sur le marché d’un produit cosmétique, mentionne « la catégorie du produit cosmétique et son ou ses noms, afin de permettre son identification spécifique » (28) ;

– l’article 23 dudit règlement prévoit, « [e]n cas d’effets indésirables graves », la notification par la personne responsable et par les distributeurs du « nom du produit cosmétique concerné, permettant son identification spécifique ».

72. J’estime que l’interprétation de ces dispositions, en combinaison avec l’article 27 du règlement n^o 1223/2009, ne conduit pas immanquablement à limiter la portée de cet article à des produits pris isolément (c’est-à-dire individuellement), tels qu’ils apparaissent sur le marché, portant leurs signes distinctifs ou leur nom commercial. Comme je m’efforcerai de l’expliquer, c’est d’ailleurs bien en faveur de l’autre solution que plaide la finalité de cette disposition dans le contexte du règlement n^o 1223/2009, et ce toujours sur le fondement du contenu littéral de la notion de « produit cosmétique ».

2. Les objectifs du règlement n^o 1223/2009

73. Comme l’a jugé la Cour, « [i]l résulte d’une lecture d’ensemble des dispositions du règlement n^o 1223/2009, notamment de son article 1^er, lues à la lumière des considérants 3 et 4 de celui-ci, que ce règlement vise à harmoniser de manière exhaustive les règles en vigueur dans l’Union afin d’établir un marché intérieur des produits cosmétiques, tout en assurant un niveau élevé de protection de la santé humaine » (29).

74. Dans le cadre de la poursuite de ces objectifs, « [l]es États membres ne refusent pas, n’interdisent pas et ne restreignent pas […] la mise à disposition sur le marché des produits cosmétiques qui répondent aux prescriptions du présent règlement » (30), mais peuvent toutefois adopter des mesures de sauvegarde telles que celle en cause dans le présent litige.

75. La protection de la santé humaine, qui opère comme limite à la libre circulation des produits, imprègne l’ensemble du règlement n^o 1223/2009 (31). Deux niveaux d’action peuvent être distingués dans ce règlement :

– la réglementation des cosmétiques, qui incombe exclusivement à la Commission, en vue de garantir l’unité du marché et, dans le même temps, la santé des consommateurs. À ce niveau, il s’agit de déterminer a priori quels produits cosmétiques (et donc quelles substances) sont admissibles et à quelles conditions (32) ;

– la surveillance du marché (chapitre VII dudit règlement), dont sont chargées les autorités nationales, qui justifie l’éventuelle adoption de mesures provisoires (chapitre VIII du même règlement) afin de préserver, a posteriori, la santé humaine face aux risques graves.

76. L’autorité nationale exerce les fonctions de surveillance du marché, aux fins de quoi elle doit disposer des informations appropriées. Les personnes responsables et les distributeurs doivent l’informer notamment de l’existence d’effets indésirables graves provoqués par un produit cosmétique (articles 22 et 23 du règlement n^o 1223/2009).

77. Aux termes de l’article 24 du règlement n^o 1223/2009, lorsqu’il existe des doutes sérieux quant à la sécurité de toute substance entrant dans la composition d’un produit cosmétique, l’autorité de l’État membre où ce produit est mis à disposition sur le marché « peut […] exiger de la personne responsable qu’elle communique une liste de tous les produits cosmétiques pour lesquels elle est responsable et qui contiennent cette substance » (33).

78. Cette disposition du règlement n^o 1223/2009 conduit logiquement à ce que l’autorité nationale dispose d’informations qui ne concerneront pas uniquement un produit en particulier, mais la « liste » des produits qui contiennent la même substance.

79. La question de savoir dans quelle mesure cette « liste » équivaut à un « groupe » ou à une « catégorie » de produits me semble davantage être une question sémantique que pratique. Ce qui importe est que le contrôle de l’autorité nationale, que ce soit d’office (34) ou par la communication effectuée par les personnes responsables ou les distributeurs, peut faire apparaître certains doutes sur la sécurité d’une substance contenue dans un ou plusieurs produits cosmétiques.

80. L’autorité nationale sera ainsi en mesure d’identifier un ensemble (qu’on l’appelle liste, groupe ou catégorie) de produits cosmétiques qui, parce qu’une substance donnée est incluse dans leur composition, pourraient avoir un impact négatif sur la santé humaine. Si tel est le cas dans le cadre de l’article 24 du règlement n^o 1223/2009, il en sera de même s’agissant de l’article 27, paragraphe 1, de ce règlement.

81. Les mécanismes de réaction que le règlement n^o 1223/2009 met à la disposition des autorités nationales correspondent à deux scénarios différents :

– dans le premier, il est vérifié que le produit cosmétique satisfait aux exigences établies par le règlement n^o 1223/2009, mentionnées à l’article 25, paragraphe 1. L’autorité nationale peut s’adresser à la personne responsable afin qu’elle prenne toutes les mesures appropriées (35) ou ordonner que le produit soit retiré du marché ou rappelé, lorsqu’une non-conformité est constatée pour l’une de ces exigences (36) ;

– dans le second, auquel se rapporte l’article 27 du règlement n^o 1223/2009, « un ou plusieurs produits cosmétiques mis à disposition sur le marché » sont conformes aux prescriptions de ce règlement (37), mais les autorités nationales estiment, néanmoins, que ces produits présentent un risque grave pour la santé humaine, et décident donc de restreindre leur diffusion ou de conditionner leur utilisation.

82. Dans ce second scénario (qui est celui qui nous intéresse aux fins de la présente affaire), l’autorité nationale qui détecte le risque grave pour la santé concernant un ou plusieurs produits cosmétiques, bien que ceux-ci satisfassent aux prescriptions du règlement n^o 1223/2009, met implicitement en exergue une éventuelle anomalie du règlement lui-même (en particulier de ses annexes). Cette anomalie supposée acquiert ainsi une dimension s’étendant à l’échelle de l’Union et l’autorité nationale coopère loyalement avec la Commission lorsqu’elle l’avertit de son existence.

83. Ainsi, l’intervention de l’autorité nationale ne peut être que provisoire, dans l’attente de la confirmation par la Commission soit du bien-fondé de la prescription du règlement n^o 1223/2009 prétendument inadéquate (auquel cas l’autorité nationale doit abroger sa mesure provisoire, qui ne serait pas justifiée), soit, au contraire, de la nécessité de la modifier (auquel cas la Commission confirme que la mesure provisoire était justifiée et il convient de suivre les étapes prévues à l’article 31 de ce règlement).

84. La logique de la coopération entre l’autorité nationale et la Commission, inhérente au règlement n^o 1223/2009, explique que l’article 27, paragraphe 4, de ce règlement renvoie, si les mesures provisoires sont justifiées, à l’article 31, paragraphe 1, dudit règlement, cette disposition ayant trait à la situation où « l’utilisation de certaines substances dans les produits cosmétiques entraîne un risque potentiel pour la santé humaine qui nécessite une action au niveau communautaire » (38).

85. Si un tel cas se présente, ce que l’autorité nationale peut mettre en évidence devant la Commission, pour que celle-ci se prononce de manière définitive, est le risque pour la santé humaine découlant de l’utilisation de certaines substances dans les produits cosmétiques. Il est donc plus cohérent avec la finalité du règlement n^o 1223/2009 que les mesures provisoires autorisées par son article 27, paragraphe 1, puissent s’étendre non pas uniquement à un produit en particulier, identifié par sa marque et son nom commercial, mais à plusieurs produits (39) regroupés sur le fondement de la substance qu’ils contiennent. Si ces produits présentent des risques pour la santé, c’est, précisément, parce qu’ils contiennent cette substance.

86. Cette interprétation, je le répète, est cohérente avec la méthodologie du processus de révision des annexes que la Commission doit mettre en œuvre, conformément à l’article 31 du règlement n^o 1223/2009, si elle considère que la mesure provisoire est justifiée.

87. Dans la mesure où ce processus de révision a été enclenché à la suite de l’intervention de l’autorité nationale qui est considérée comme étant justifiée et vise à éviter les risques découlant de l’« utilisation de certaines substances dans les produits cosmétiques » (au pluriel) (40), il est raisonnable que cette autorité ait pu mesurer les risques associés à une catégorie de produits qui ont pour point commun de contenir une même substance, supposée dangereuse pour la santé humaine.

88. Les articles 27 et 31 du règlement n^o 1223/2009 visent des produits cosmétiques, lesquels, comme je l’ai déjà rappelé, sont définis à l’article 2, paragraphe 1, sous a), de ce règlement comme une substance ou un mélange de substances. Rien ne s’oppose donc à ce qu’une catégorie de produits soit déterminée sur le fondement d’une caractéristique consistant en la présence d’une certaine substance dans ces produits.

89. J’insiste sur le fait que cette solution me semble être la plus à même de concilier les objectifs du règlement et la plus conforme à son interprétation systématique. L’application d’une mesure provisoire à une catégorie de produits cosmétiques ayant des éléments en commun est de nature à assurer, plus efficacement, un niveau adéquat de protection de la santé humaine. Dans la confrontation entre les différents intérêts exprimés dans le texte du règlement n^o 1223/2009, c’est cette volonté qui prévaut.

90. Selon moi, cette thèse est corroborée par trois arguments supplémentaires :

– tout d’abord, on évite ainsi l’éventuelle discrimination qui résulterait du fait de sélectionner certaines versions commerciales pour faire peser uniquement sur celles-ci les effets de la mesure restrictive. La circonstance que cette dernière soit fondée sur la présence d’une substance dans la composition de plusieurs produits empêche, en outre, que la concurrence sur le marché puisse être faussée, car le critère est objectif et touche de la même manière tous les fabricants et distributeurs (41) ;

– ensuite, comme l’affirme le gouvernement français, les produits cosmétiques (à la différence des médicaments) ne font pas l’objet d’une autorisation préalable à leur entrée sur le marché, de sorte que les autorités nationales ne peuvent pas identifier de manière exhaustive les produits cosmétiques qui contiennent une certaine substance. Lors de l’audience, il a été constaté que ni la formulation-cadre visée à l’article 13 du règlement n^o 1223/2009 ni le dossier du fabricant qui fait l’objet de l’article 11 de ce règlement ne constituaient des éléments efficaces pour permettre à l’autorité nationale de savoir en détail, à tout moment, quelles substances se trouvent dans les produits mis à disposition sur le marché, ni dans quelle proportion ;

– enfin, il convient d’éviter que l’interprétation d’une règle de droit conduise à des situations absurdes. Dans cette perspective, l’adoption de la mesure de sauvegarde pour un groupe ou une catégorie de produits, caractérisés par la présence d’une substance commune à tous ces produits, évite de devoir traiter individuellement tous les produits particuliers se trouvant dans cette situation. Si l’on admettait la thèse de la FEBEA et de la Commission, l’autorité nationale devrait adresser à la Commission autant de décisions qu’il y a de produits particuliers concernés (lesquels peuvent se compter par centaines) (42), contenant la même substance, mais différenciés uniquement par leur marque ou leur nom commercial (43).

91. Il est vrai qu’une mesure de sauvegarde décidée sur le fondement de la présence d’une substance dans une catégorie de produits cosmétiques pourrait affecter la libre circulation de ceux-ci d’une manière plus intense qu’une autre mesure de sauvegarde appliquée à l’égard d’un seul produit spécifique. La préoccupation de la Commission, soucieuse d’éviter la fragmentation du marché intérieur et de protéger l’harmonisation exhaustive de ce secteur, est donc légitime.

92. Il n’en reste pas moins que l’interprétation de l’article 27, paragraphe 3, du règlement n^o 1223/2009 que je préconise ne méconnaît pas les exigences d’harmonisation, dont le respect est garanti tant par les voies de recours prévues à l’article 28 dudit règlement que, plus particulièrement, par la compétence de la Commission pour déclarer injustifiée la mesure nationale, le cas échéant.

93. Enfin, les mesures de sauvegarde à la disposition des autorités nationales sont compatibles avec la possibilité qu’a la Commission de faire application de l’article 31, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement n^o 1223/2009, lorsqu’elle constate des « raisons d’urgence impérieuse » concernant une substance autorisée par les annexes dudit règlement.

94. Cette possibilité dont dispose la Commission, je le répète, n’exclut pas les initiatives des autorités nationales, qui peuvent plus rapidement détecter un éventuel risque grave pour la santé humaine concernant un produit commercialisé sur leur territoire et réagir face à un tel risque. La valeur ajoutée du mécanisme prévu à l’article 27 du règlement n^o 1223/2009, qui complète celui de l’article 31, paragraphe 1, de ce règlement, est précisément de doter ces autorités d’instruments efficaces (immédiatement exécutoires) à caractère provisoire, tout en sauvegardant l’unité du marché intérieur des produits cosmétiques, en laissant le dernier mot à la Commission.

3. Système d’échange d’informations

95. Conformément à l’article 27, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement n^o 1223/2009, « [a]ux fins du premier alinéa, le système d’échange d’informations prévu à l’article 12, paragraphe 1, de la directive [2001/95] ^[(44)^] est utilisé ».

96. La Commission relève que l’échange d’informations par l’intermédiaire de ce système (appelé « RAPEX ») est limité à des mesures individuelles, concernant un produit précis, et n’intègre pas les mesures générales, concernant une ou plusieurs catégories de produits.

97. À l’appui de sa thèse, la Commission invoque la décision d’exécution (UE) 2019/417 (45), en particulier le point 4.4 de la partie I de son annexe, en vertu duquel « [l]es actes d’application générale adoptés au niveau national en vue de prévenir ou de limiter la commercialisation et l’utilisation d’une ou de plusieurs catégories de produits de consommation, décrites en termes génériques […] ne devraient pas être notifiés à la Commission au moyen de l’application RAPEX ».

98. Cependant, cette même disposition indique également que « [t]outes les mesures nationales de ce type applicables exclusivement à des catégories de produits définies en termes génériques (tous les produits en général ou tous les produits ayant la même finalité, par exemple) et non à un produit ou une catégorie de produits spécifique identifié(e) par une marque, un aspect caractéristique, un producteur, un distributeur, un nom ou numéro de modèle, etc. sont notifiées à la Commission conformément à la directive (UE) 2015/1535 […] ^[(46)^] ».

99. Or, lorsque l’ANSM a adopté la décision litigieuse, qu’elle a communiquée à la Commission par l’application RAPEX, elle a introduit des restrictions non pas « applicables exclusivement à des catégories de produits définies en termes génériques », mais applicables à une typologie précise de produits identifiés, spécifiquement, par la présence de phénoxyéthanol.

V. Conclusion

100. Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de répondre comme suit aux première, deuxième et troisième questions préjudicielles posées par le Conseil d’État (France) :

1) L’article 27, paragraphe 3, du règlement (CE) n^o 1223/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009, relatif aux produits cosmétiques doit être interprété en ce sens qu’un courrier d’un fonctionnaire de la Commission européenne, adressé à l’autorité nationale qui a pris une mesure provisoire au titre de l’article 27, paragraphe 1, de ce règlement, ne constitue pas la « décision » de la Commission visée à l’article 27, paragraphe 3, dudit règlement si, entre autres éléments, ce courrier n’indique pas expressément si cette mesure provisoire est, ou non, justifiée.

2) Tant que la Commission n’a pas adopté la décision visée à l’article 27, paragraphe 3, du règlement n^o 1223/2009, la juridiction saisie d’un recours contre les mesures provisoires adoptées par l’autorité nationale compétente sur le fondement de l’article 27, paragraphe 1, de ce règlement peut apprécier la conformité de celles-ci aux règles de fond et de procédure, tant du droit de l’Union que du droit national.

3) L’article 27, paragraphe 1, du règlement n^o 1223/2009 permet à l’autorité nationale compétente de prendre des mesures provisoires applicables à une catégorie de produits cosmétiques contenant une même substance.

1 Langue originale : l’espagnol.

2 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 relatif aux produits cosmétiques (JO 2009, L 342, p. 59).

3 Le CSSC a été institué par la décision 2008/721/CE de la Commission, du 5 août 2008, établissant une structure consultative de comités scientifiques et d’experts dans le domaine de la sécurité des consommateurs, de la santé publique et de l’environnement et abrogeant la décision 2004/210/CE (JO 2008, L 241, p. 21).

4 Dans l’avis SCCS/1575/16, que je mentionne dans la note en bas de page suivante, il est indiqué que « [l]e phénoxyéthanol est un agent conservateur à large spectre qui possède une excellente activité contre une gamme étendue de bactéries […], de levures et de moisissures. Il est également utilisé comme solvant et, eu égard à ses propriétés en tant que tel, il est utilisé dans de nombreux mélanges avec d’autres agents conservateurs ».

5 Avis SCCS/1575/16 sur le phénoxyéthanol, du 6 octobre 2016 (disponible à la page suivante : https://ec.europa.eu/health/scientific_committees/consumer_safety/docs/sccs_o_195.pdf), point 3.2.

6 Depuis le 26 novembre 2012, l’ANSM recommandait sur son site Internet de ne pas utiliser de phénoxyéthanol dans les produits cosmétiques destinés à être utilisés sur le siège des enfants de moins de trois ans.

7 En vertu du préambule des annexes II à VI du règlement n^o 1223/2009, « [a]ux fins des annexes II à VI, on entend par […] “produit sans rinçage”, un produit cosmétique destiné à rester en contact prolongé avec la peau, le système pileux ou les muqueuses ».

8 Un délai maximal de neuf mois à compter de la date de publication de la mesure sur le site internet de l’ANSM était prévu pour se conformer à cette obligation.

9 Il s’agissait du chef de l’unité « Technologies pour les consommateurs, l’environnement et la santé » de la direction générale du marché intérieur, de l’industrie, de l’entrepreneuriat et des PME.

10 Voir points 38 et suiv. des présentes conclusions.

11 Points 35 et 36 de ses observations écrites, avec citation de l’arrêt du 25 octobre 2017, Commission/Conseil (CMR-15) (C-687/15, EU:C:2017:803, point 55) : « une telle référence explicite [à une disposition des traités] est […] indispensable lorsque, à défaut de celle-ci, les intéressés et la Cour sont laissés dans l’incertitude quant à la base juridique précise ».

12 Mise en italique par mes soins. La « personne responsable » est déterminée conformément à l’article 4 du règlement n^o 1223/2009.

13 Arrêt du 8 septembre 2011 (C-58/10 à C-68/10, ci-après l’« arrêt Monsanto e.a. », EU:C:2011:553).

14 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés (JO 2003, L 268, p. 1).

15 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO 2002, L 31, p. 1).

16 Arrêt Monsanto e.a., point 78.

17 Arrêt Monsanto e.a., point 79.

18 Arrêt Monsanto e.a., point 3 du dispositif.

19 Arrêt Monsanto e.a., point 80.

20 Rien n’empêche le juge, s’il a un doute concernant l’interprétation du droit de l’Union, de saisir la Cour dans le cadre de la procédure d’examen des mesures provisoires, comme indiqué au point 79 de l’arrêt Monsanto e.a. C’est, d’ailleurs, ce qui s’est produit dans le présent litige.

21 Lors de l’audience, la FEBEA a réaffirmé qu’il n’existait en l’espèce aucun risque grave, comme en attesterait la chronologie des décisions adoptées par les autorités françaises, ce qu’il appartiendra à la juridiction de renvoi de trancher.

22 La compétence pour adopter la décision finale est réservée à la Commission, comme dans le cadre du règlement n^o 1829/2003, qui prévoit un mécanisme à deux niveaux concernant l’adoption de mesures conservatoires (article 34), mais attribue une compétence exclusive à la Commission (article 10) pour modifier ou révoquer les autorisations.

23 Points 36 et 37 de ses observations écrites.

24 Arrêt du 3 septembre 2015, Colena (C-321/14, EU:C:2015:540, point 19), cité dans l’arrêt du 17 décembre 2020, A.M. (Étiquetage des produits cosmétiques) (C-667/19, EU:C:2020:1039, point 24).

25 Le deuxième critère revêt ici moins d’importance, car la mesure provisoire de l’ANSM fait expressément référence à une partie du corps (le siège) des enfants de moins de trois ans.

26 L’article 2, paragraphe 1, sous b), du règlement n^o 1223/2009 définit la « substance » comme « un élément chimique et ses composés à l’état naturel ou obtenus par un processus de fabrication », avec quelques précisions supplémentaires.

27 L’article 2, paragraphe 1, sous c), envisage le « mélange » comme « un mélange ou une solution composé de deux substances ou plus ». Les versions linguistiques que j’ai consultées (en langues allemande, espagnole, française, italienne, portugaise, roumaine et anglaise) corroborent cette définition, en partie tautologique.

28 De manière analogue, mais en lien avec le distributeur, les paragraphes 3 et 4 de cet article prévoient cette « identification spécifique » concernant certains produits cosmétiques déjà mis sur le marché depuis le 11 juillet 2013.

29 Arrêt du 17 décembre 2020, A.M. (Étiquetage des produits cosmétiques) (C-667/19, EU:C:2020:1039, point 27), renvoyant à l’arrêt du 12 avril 2018, Fédération des entreprises de la beauté (C-13/17, EU:C:2018:246, points 23 à 25 et jurisprudence citée).

30 Article 9 du règlement n^o 1223/2009.

31 La santé humaine et la sécurité sont invoquées à plusieurs reprises dans le préambule du règlement n^o 1223/2009.

32 Cette réglementation est, logiquement, soumise à une évolution constante, qui se traduit par les modifications fréquentes des annexes du règlement n^o 1223/2009. En vertu de l’article 31 dudit règlement, la Commission peut modifier ces annexes lorsque : a) « l’utilisation de certaines substances dans les produits cosmétiques entraîne un risque potentiel pour la santé humaine qui nécessite une action au niveau communautaire » ; b) il est nécessaire d’adapter ces annexes « au progrès technique et scientifique », et c) « cela s’avère nécessaire pour garantir la sécurité des produits cosmétiques mis sur le marché ».

33 Mise en italique par mes soins.

34 L’article 22 du règlement n^o 1223/2009 prévoit un contrôle « par le biais du dossier d’information sur le produit ». L’article 11 de ce règlement est consacré à ce dossier et détaille le contenu requis auquel l’autorité compétente de l’État membre où est conservé ledit dossier doit aisément avoir accès.

35 L’article 25, paragraphe 5, du règlement n^o 1223/2009 habilite l’autorité nationale à prendre « toutes les dispositions appropriées pour interdire ou restreindre la mise à disposition du produit cosmétique sur le marché ou pour procéder à son retrait du marché ou à son rappel » dans deux hypothèses : a) « lorsque la personne responsable ne prend pas toutes les mesures appropriées dans le délai visé au paragraphe 1 » ; et b) « lorsqu’une action immédiate est nécessaire en cas de risque grave pour la santé humaine ».

36 Leur énumération [article 25, paragraphe 1, sous a) à l), du règlement n^o 1223/2009] est très détaillée.

37 Considérant 58 du règlement n^o 1223/2009 : « S’agissant des produits cosmétiques qui, bien que répondant aux prescriptions du présent règlement, pourraient mettre en danger la santé humaine, il convient d’introduire une procédure de sauvegarde ».

38 Mise en italique par mes soins.

39 Le gouvernement français souligne que l’article 27 du règlement n^o 1223/2009 intègre l’expression au pluriel (« un ou plusieurs produits »), à la place du singulier qui apparaissait à l’article 12, paragraphe 1, de la directive 76/768/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux produits cosmétiques (JO 1976, L 262, p. 169). Dans sa réponse à la Commission du 6 décembre 2019, l’ANSM avait déjà relevé cette modification dans le libellé de la disposition.

40 Article 31, paragraphe 1, du règlement n^o 1223/2009.

41 Pour les produits qui sont déjà sur le marché, il existe un risque d’arbitraire si, en raison de l’absence de données suffisantes, certaines versions mises à disposition sur le marché sont sélectionnées alors que d’autres, qui ont une composition identique, mais dont le nom ou la marque est différent, ne le sont pas. Pour les produits qui seront mis à disposition sur le marché, il est préférable, pour des raisons de sécurité juridique, que la mesure de l’autorité nationale s’étende à des catégories de produits ayant des éléments en commun : une fois cette mesure publiée, les fabricants attendront, raisonnablement, la décision de la Commission pour savoir à quoi s’en tenir concernant le produit qui contient la substance litigieuse. En tout état de cause, il s’agit d’une situation transitoire, que la Commission doit clarifier en adoptant, dans les meilleurs délais, la décision visée à l’article 27, paragraphe 3, du règlement n^o 1223/2009.

42 Dans le même ordre d’idées, l’ANSM avait indiqué à la Commission, dans son courrier du 6 décembre 2019 (point 2.1.), qu’il serait « matériellement inapplicable », sur un plan opérationnel, de « notifier autant de mesures de surveillance qu’il existerait de produits concernés par la présence d’une substance litigieuse ».

43 Cela a été mis en évidence lors de l’audience : interrogée sur le fait que, dans un État membre, il peut y avoir des centaines de versions de produits cosmétiques qui répondent à un seul type d’usage et sont mises à disposition sur le marché, la Commission n’a pas pu proposer d’autre solution que celle (inutilement coûteuse pour elle et pour les autorités nationales) consistant à adresser des centaines de mesures de sauvegarde simultanées. La gestion de centaines de dossiers pour des produits qui contiennent la même substance, alors qu’un seul suffit pour atteindre l’objectif recherché, témoigne d’une interprétation ad absurdum d’une règle de droit.

44 Note sans pertinence dans la version en langue française des présentes conclusions.

45 Décision d’exécution de la Commission du 8 novembre 2018 fixant les lignes directrices pour la gestion du système d’échange rapide d’informations de l’Union européenne – « RAPEX » – établi par l’article 12 de la [directive 2001/95] ainsi que de son système de notification (JO 2019, L 73, p. 121).

46 Directive du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information (JO 2015, L 241, p. 1).