I. Le cadre juridique

A. La directive 2019/1161

B. La communication de 2023

II. La procédure précontentieuse

III. La procédure devant la Cour

IV. Sur le recours

A. Sur le manquement au titre de l’article 258 TFUE

1. Argumentation des parties

2. Appréciation de la Cour

B. Sur l’imposition d’une somme forfaitaire au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE

1. Argumentation des parties

2. Appréciation de la Cour

Sur les dépens

1

Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour :

2

Les considérants 1, 2, 5, 8, 12 et 33 de la directive 2019/1161 énoncent :

[…]

[…]

[…]

[…]

3

L’article 1er de cette directive prévoit :

« La directive 2009/33/CE est modifiée comme suit :

[…]

[…]

[…]”

4

L’article 2 de ladite directive dispose :

« 1. Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 2 août 2021. Ils en informent immédiatement la Commission.

Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.

2. Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu’ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive. »

5

La communication de la Commission 2023/C 2/01, intitulée « Sanctions financières dans les procédures d’infraction » (JO 2023, C 2, p. 1, ci-après la « communication de 2023 »), prévoit, à ses points 3 et 4, les règles relatives respectivement à l’« astreinte » et à la « somme forfaitaire ».

6

Le point 4.2 de cette communication précise la méthode de calcul de la somme forfaitaire comme suit :

« La somme forfaitaire est calculée d’une manière globalement similaire à la méthode de calcul de l’astreinte, à savoir :

[…] »

7

Le point 4.2.1 de la même communication prévoit :

« Aux fins du calcul de la somme forfaitaire, le montant journalier doit être multiplié par le nombre de jours de persistance de l’infraction. Ce nombre de jours est défini comme suit :

[…]

[…] »

8

Aux termes du point 4.2.2 de la communication de 2023 :

« Pour le calcul de la somme forfaitaire, la Commission applique le même coefficient de gravité et le même facteur n fixe que pour le calcul de l’astreinte […]

Le forfait de la somme forfaitaire est inférieur à celui des astreintes. […]

Le forfait applicable à la somme forfaitaire est fixé au point 2 de l’annexe I ;

À la différence du calcul de l’astreinte, un coefficient de durée n’est pas appliqué lors du calcul de la somme forfaitaire, puisque la durée de l’infraction est prise en compte en multipliant un montant journalier par le nombre de jours de persistance du manquement. »

9

L’annexe I de cette communication, intitulée « Données servant au calcul des sanctions financières proposées à la Cour », prévoit, à son point 2, que le forfait de la somme forfaitaire mentionné au point 4.2.2 de ladite communication est fixé à 1000 euros par jour, ce qui correspond à un tiers du forfait de l’astreinte, et, à son point 3, que le facteur « n » pour la République de Bulgarie est fixé à 0,18. Au point 5 de cette annexe I, il est précisé que la somme forfaitaire minimale fixée pour la République de Bulgarie s’élève à 504000 euros.

10

Le 29 septembre 2021, la Commission a adressé à la République de Bulgarie une lettre de mise en demeure par laquelle elle lui rappelait que le délai de transposition de la directive 2019/1161 avait expiré et que les mesures transposant intégralement cette directive ne lui avaient pas encore été notifiées. En conséquence, la Commission a invité cet État membre à lui communiquer les mesures adoptées et lui a rappelé que, si la législation bulgare en vigueur était déjà conforme à cette directive, il était tenu de communiquer le texte des dispositions nationales correspondantes et d’indiquer également les mesures de transposition avec suffisamment de clarté et de précision.

11

Dans sa réponse du 29 novembre 2021, la République de Bulgarie a indiqué à la Commission que la directive 2019/1161 serait pleinement transposée par l’adoption de la loi modifiant et complétant la loi sur les marchés publics, de la loi modifiant et complétant la loi sur les transports routiers, d’un arrêté établissant les exigences applicables aux véhicules propres et économes en énergie ainsi que d’un acte du Conseil des ministres concernant la détermination des entités adjudicatrices tenues d’adopter les exigences en matière de véhicules propres et la part de ceux-ci dans le nombre total de véhicules. La République de Bulgarie s’est référée à un calendrier indicatif selon lequel lesdits actes législatifs seraient adoptés avant la fin du mois d’avril 2022 et lesdits actes administratifs deux mois après l’adoption de ces actes législatifs.

12

En l’absence de toute communication ultérieure concernant la transposition de la directive 2019/1161, la Commission a, le 6 avril 2022, adressé à la République de Bulgarie un avis motivé l’invitant à prendre, dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci, les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis.

13

Par lettre du 30 mai 2022, la République de Bulgarie n’a pas contesté l’infraction reprochée, mais elle a rappelé que la directive 2019/1161 serait pleinement transposée par l’adoption des lois et des actes administratifs visés au point 11 du présent arrêt.

14

Estimant que, plus de 20 mois après l’expiration du délai de transposition de cette directive, les mesures assurant la transposition complète de celle-ci n’avaient toujours pas été adoptées ou, à tout le moins, notifiées à la Commission, cette institution a introduit le présent recours.

15

Le 7 février 2024, la phase écrite de la procédure dans la présente affaire a été clôturée.

16

Par un acte du 3 mai 2024, la Commission a informé la Cour que la transposition de la directive 2019/1161 par la République de Bulgarie pouvait être considérée comme ayant été achevée à la date du 5 janvier 2024 et que, en conséquence, elle se désiste partiellement de son recours, renonçant à sa demande de fixation d’une astreinte, tout en adaptant ses conclusions tendant à la condamnation de cet État membre au paiement d’une somme forfaitaire, demandant à ce titre un montant de 1593000 euros.

17

Le 13 mai 2024, la République de Bulgarie a présenté ses observations sur le désistement partiel de la Commission et sur l’adaptation des conclusions de cette dernière.

18

Les 11 et 14 juin 2024, la République de Bulgarie a déposé un document, lequel a été versé au dossier par décision du président de la Cour du 17 juin 2024, conformément à l’article 128, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, en tant que preuve produite après la clôture de la phase écrite de la procédure.

19

Dans ce document, cet État membre a présenté, en premier lieu, les résultats des enquêtes sur les véhicules de transport routier acquis ou utilisés pour fournir des services de transport en exécution de contrats de marchés publics et, en second lieu, les informations fournies par les entités adjudicatrices.

20

La République de Bulgarie a présenté ces informations additionnelles pour étayer ses arguments tendant au rejet de la demande de condamnation au paiement d’une somme forfaitaire et, à titre subsidiaire, à la réduction du montant de la somme forfaitaire demandée par la Commission.

21

Par lettre du 14 octobre 2024, la Commission a répondu auxdites nouvelles preuves.

22

Dans sa requête, la Commission rappelle à titre liminaire que, conformément à la jurisprudence de la Cour, notamment aux arrêts du 27 octobre 2011, Commission/Pologne (C-362/10, EU:C:2011:703, point 46), et du 15 octobre 2015, Commission/Allemagne (C-137/14, EU:C:2015:683, point 51), les dispositions d’une directive doivent être mises en œuvre avec une force contraignante incontestable, avec la spécificité, la précision et la clarté requises, afin que soit satisfaite l’exigence de sécurité juridique. En outre, elle relève que, lorsqu’une directive prévoit expressément que les dispositions de transposition de cette directive contiennent une référence à celle-ci ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle, comme le prévoit en l’espèce l’article 2, paragraphe 1, second alinéa, de la directive 2019/1161, selon cette jurisprudence, il est en tout état de cause nécessaire d’adopter un acte positif de transposition. Elle invoque à cet égard le point 49 de l’arrêt du 11 juin 2015, Commission/Pologne (C-29/14, EU:C:2015:379).

23

Se fondant sur les points 51 et 59 de l’arrêt du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE – Réseaux à haut débit) (C-543/17, EU:C:2019:573), la Commission expose que les États membres sont, par ailleurs, tenus de lui fournir des informations claires et précises sur la transposition d’une directive. Ils devraient indiquer sans ambiguïté les mesures législatives, réglementaires et administratives au moyen desquelles ils considèrent avoir rempli les différentes obligations que leur impose la directive. Les États membres seraient également tenus d’indiquer, pour chaque disposition de la directive en cause, la ou les mesures nationales assurant sa transposition, cette communication pouvant être accompagnée, le cas échéant, d’un tableau de correspondance.

24

En l’occurrence, la Commission constate que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, la République de Bulgarie n’avait pas adopté les mesures nécessaires pour transposer la directive 2019/1161 dans son droit national.

25

En outre, la République de Bulgarie aurait manqué à son obligation de communiquer immédiatement à la Commission le texte des mesures de transposition. La Commission souligne que cet État membre ne conteste pas le manquement à cet égard.

26

Dans son mémoire en défense, la République de Bulgarie soutient que le retard dans la transposition de la directive 2019/1161 était dû à l’instabilité politique en Bulgarie, provoquée par les changements fréquents de gouvernement ainsi que par la dissolution de l’Assemblée nationale.

27

Cet État membre souligne que la loi transposant cette directive a été adoptée le 5 octobre 2023 et publiée au Darzhaven vestnik no 88, du 20 octobre 2023. Cette loi serait entrée en vigueur et aurait été notifiée dans le système Themis de la Commission sous le numéro MNE(2023)05496.

28

Pour cette raison et compte tenu de la large marge d’appréciation de la Commission en ce qui concerne la décision de poursuivre ou non la procédure en constatation de manquement d’un État membre, la République de Bulgarie demande à cette institution de se désister du recours dans la présente affaire.

29

En outre, la République de Bulgarie précise que certaines des définitions prévues par la directive 2019/1161 existaient dans la législation nationale adoptée avant le 2 août 2021.

30

En particulier, l’article 5, paragraphes 2 et 4, du Zakon za obshtestvenite porachki (loi sur les marchés publics) (DV no 13, du 16 février 2016), telle que modifiée, coïnciderait avec l’article 4 de la directive 2009/33, telle que modifiée par la directive 2019/1161, en ce qui concerne la définition des « pouvoirs adjudicateurs » et des « entités adjudicatrices », dans la mesure où, en établissant ces définitions, le législateur de l’Union a procédé par renvoi à la directive 2014/24 ainsi qu’à la directive 2014/25.

31

S’agissant de l’article 149, paragraphe 1, du Zakon za Dvizhenieto po patishtata (loi relative à la circulation routière) (DV no 20, du 5 mars 1999), telle que modifiée, cette disposition correspondrait à l’article 4, point 3, de la directive 2009/33, telle que modifiée par la directive 2019/1161, lequel définit le « véhicule de transport routier » par renvoi au règlement (UE) 2018/858 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018, relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques, ainsi que des systèmes, composants et entités techniques distinctes destinés à ces véhicules, modifiant les règlements (CE) no 715/2007 et (CE) no 595/2009 et abrogeant la directive 2007/46/CE (JO 2018, L 151, p. 1).

32

En outre, la République de Bulgarie fait valoir que, compte tenu de l’instabilité politique au niveau national, laquelle constituerait un cas de force majeure, ainsi que des difficultés rencontrées au cours de la procédure législative en raison de la pandémie de COVID-19, elle s’est trouvée dans l’impossibilité objective de mettre en œuvre la directive 2019/1161 dans les délais impartis.

33

Dans son mémoire en réplique, la Commission rappelle que, conformément à la jurisprudence de la Cour, notamment aux arrêts du 25 janvier 2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, point 53 et jurisprudence citée), ainsi que du 8 juin 2023, Commission/Slovaquie (Droit de résiliation sans frais) (C-540/21, EU:C:2023:450, points 80 et 81 ainsi que jurisprudence citée), même si la notion de « force majeure » ne présuppose pas une impossibilité absolue, pour un État membre, de se conformer aux obligations découlant du droit de l’Union, elle exige néanmoins que la non-conformité en cause soit due à des circonstances étrangères à cet État, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n’auraient pu être évitées malgré toutes les diligences déployées.

34

Cette institution souligne que la République de Bulgarie a invoqué les difficultés rencontrées au cours de la procédure législative et consécutives à la pandémie de COVID-19 pour la première fois seulement au stade de son mémoire en défense devant la Cour.

35

La Commission ne conteste pas le fait que la pandémie de COVID-19 est une crise exceptionnelle, imprévisible et étrangère à la République de Bulgarie, échappant au contrôle de cette dernière.

36

Elle considère cependant qu’il convient d’établir un lien concret entre la circonstance invoquée en tant que force majeure et le manquement en cause, rappelant que, selon la jurisprudence de la Cour et notamment l’arrêt du 25 janvier 2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, point 54 et jurisprudence citée), la notion de « force majeure » n’a pas un contenu identique dans les divers domaines d’application du droit de l’Union et que sa signification doit être déterminée en fonction du cadre légal dans lequel elle est destinée à produire ses effets.

37

La République de Bulgarie n’aurait pas démontré l’existence d’un lien spécifique entre la pandémie de COVID-19 et le retard de transposition de la directive 2019/1161. Cet État membre n’aurait indiqué ni la durée du retard de transposition dû à cette pandémie ni précisé les raisons pour lesquelles ladite pandémie l’aurait empêchée d’achever cette transposition dans les délais requis.

38

La Commission ajoute, se fondant sur l’arrêt du 8 juin 2023, Commission/Slovaquie (Droit de résiliation sans frais) (C-540/21, EU:C:2023:450, points 80 et 81 ainsi que jurisprudence citée), que l’argument tiré de la force majeure ne peut être invoqué que pour la période nécessaire pour remédier aux difficultés encourues.

39

Le délai de transposition de la directive 2019/1161 aurait commencé à courir sept mois avant que ne soit décrété l’état d’urgence en République de Bulgarie en raison de la pandémie de COVID-19. Or, ainsi qu’il ressortirait du mémoire en défense, les travaux préparatoires concernant le projet de loi de transposition de cette directive n’ont débuté qu’au cours de l’année 2021.

40

Tous les États membres, à l’exception de la République d’Estonie et de la République de Bulgarie, auraient transposé la directive 2019/1161 avant la fin de l’année 2022, la République d’Estonie ayant achevé la transposition de cette directive au cours du mois d’avril 2023.

41

Dans ces conditions, la pandémie de COVID-19 ne saurait justifier l’inobservation, par la République de Bulgarie, de l’obligation lui incombant en vertu de l’article 2 de la directive 2019/1161, et ce pendant plus de deux ans après l’expiration du délai de transposition.

42

S’agissant de l’argument invoqué par la République de Bulgarie selon lequel l’instabilité politique l’aurait empêchée de transposer la directive 2019/1161 dans les délais requis, la Commission rappelle que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour et notamment aux arrêts du 23 novembre 2000, Commission/France, (C-319/99, EU:C:2000:649, point 10), du 7 décembre 2000, Commission/Italie (C-423/99, EU:C:2000:681, point 10), du 16 juillet 2020, Commission/Irlande (Lutte contre le blanchiment de capitaux) (C-550/18, EU:C:2020:564, point 85), et du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal) (C-658/19, EU:C:2021:138, point 77), un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier la non-transposition d’une directive dans le délai que celle-ci prévoit.

43

En tout état de cause, la crise parlementaire à laquelle la République de Bulgarie fait référence aurait débuté au cours du mois d’avril 2021, seulement quatre mois avant l’expiration du délai de transposition de la directive 2019/1161.

44

En outre, la Commission relève que, si la République de Bulgarie soutient que le droit interne comportait déjà certaines des définitions introduites par cette directive, elle n’a toutefois produit de document explicatif à cet égard que dans son mémoire en défense.

45

De surcroît, la communication d’un document explicatif relatif à la mise en œuvre effective des dispositions d’une directive par des dispositions existantes du droit national ne permettrait pas à elle seule de considérer qu’il existe un acte de transposition. En effet, si une directive prévoit expressément l’obligation pour les États membres d’assurer que les dispositions nécessaires pour sa mise en œuvre contiennent une référence à cette directive ou soient accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle, il serait nécessaire que les États membres adoptent un acte positif de transposition de la directive en cause. La Commission se fonde à cet égard sur les arrêts du 29 octobre 2009, Commission/Pologne (C-551/08, EU:C:2009:683, point 23), du 11 juin 2015, Commission/Pologne (C-29/14, EU:C:2015:379, point 49), du 4 octobre 2018, Commission/Espagne (C-599/17, EU:C:2018:813, point 21), et du 16 juillet 2020, Commission/Irlande (Lutte contre le blanchiment de capitaux) (C-550/18, EU:C:2020:564, point 31).

46

En l’occurrence, une telle exigence serait expressément prévue à l’article 2, paragraphe 1, second alinéa, de la directive 2019/1161.

47

Partant, les dispositions existantes du droit bulgare ne sauraient être considérées comme étant un acte positif de transposition de la directive 2019/1161.

48

Dans son mémoire en duplique, la République de Bulgarie fait valoir que, contrairement à ce qu’allègue la Commission, tant dans le cadre de la procédure précontentieuse que dans son mémoire en défense, cet État membre aurait fourni des informations concrètes, objectives et précises sur l’évolution du processus de mise en œuvre des dispositions de la directive 2019/1161.

49

S’agissant de la pandémie de COVID-19, la République de Bulgarie soutient que, dans la mesure où le processus législatif est long, la transposition de cette directive ne pouvait être réalisée immédiatement après la fin de cette pandémie.

50

Cet État membre se réfère également à des périodes prolongées pendant lesquelles il n’y avait pas d’instance législative compétente pour adopter les actes législatifs nécessaires à la transposition des dispositions de ladite directive.

51

La République de Bulgarie aurait produit, avec son mémoire en défense, un tableau de correspondance dans lequel figurent les dispositions de la législation nationale qui correspondraient aux différentes dispositions de la directive 2019/1161.

52

Conformément à l’article 2, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2019/1161, les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive au plus tard le 2 août 2021 et ils en informent immédiatement la Commission. Aux termes du second alinéa dudit paragraphe 1, lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à ladite directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle.

53

L’article 2, paragraphe 2, de la directive 2019/1161 prévoit que les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu’ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive.

54

Selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé de la Commission, les changements intervenus par la suite ne pouvant être pris en compte par la Cour [arrêts du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C-658/19, EU:C:2021:138, point 15, ainsi que du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C-147/23, EU:C:2024:346, point 28 et jurisprudence citée].

55

En l’espèce, il ressort du dossier soumis à la Cour que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé du 6 avril 2022, la République de Bulgarie n’avait pas adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer pleinement à la directive 2019/1161 et, partant, n’avait pas communiqué ces dispositions à la Commission.

56

Cet État membre soutient, en premier lieu, que la législation existante comportait déjà certaines des notions définies par la directive 2019/1161, notamment celles de « pouvoirs adjudicateurs », d’« entités adjudicatrices » et de « véhicule de transport routier ».

57

À cet égard, il convient de relever que la directive 2019/1161 a non seulement modifié la définition des trois notions visées au point 56 du présent arrêt et figurant à l’article 4 de la directive 2009/33, mais a également défini deux autres notions, à savoir celles de « véhicule propre » et de « véhicule utilitaire lourd à émission nulle ». En outre, la directive 2019/1161 a modifié d’autres dispositions de la directive 2009/33.

58

Or, la République de Bulgarie n’a pas démontré que la réglementation nationale existante assurait la mise en œuvre de l’ensemble des modifications introduites par la directive 2019/1161.

59

En second lieu, cet État membre fait valoir qu’il était dans l’impossibilité objective d’assurer la transposition de la directive 2019/1161 en raison, d’une part, de l’instabilité politique en Bulgarie provoquée par les changements fréquents de gouvernement ainsi que par la dissolution de l’Assemblée nationale et, d’autre part, de la pandémie de COVID-19, laquelle aurait provoqué des retards dans les travaux législatifs, ces deux éléments constituant également des cas de force majeure.

60

L’argument de la République de Bulgarie relatif à l’instabilité politique ne saurait être retenu, conformément à la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier une inobservation des obligations résultant du droit de l’Union, telle que l’absence de transposition d’une directive dans le délai imparti [arrêts du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C-658/19, EU:C:2021:138, point 19 et jurisprudence citée, ainsi que du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C-147/23, EU:C:2024:346, point 33].

61

S’agissant de l’argument de la République de Bulgarie relatif à la pandémie de COVID-19, il suffit de rappeler que, même si la notion de « force majeure » ne présuppose pas une impossibilité absolue de se conformer aux obligations résultant du droit de l’Union, elle exige néanmoins que le manquement en cause soit dû à des circonstances étrangères à celui qui l’invoque, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n’auraient pu être évitées malgré toutes les diligences déployées, une situation de force majeure ne pouvant en outre être invoquée que pour la période nécessaire pour remédier à ces difficultés [arrêts du 8 juin 2023, Commission/Slovaquie (Droit de résiliation sans frais), C-540/21, EU:C:2023:450, point 81, et du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C-147/23, EU:C:2024:346, point 36].

62

Si une crise sanitaire d’une envergure telle que celle de la pandémie de COVID-19 est un événement étranger à la République de Bulgarie, anormal et imprévisible, il n’en demeure pas moins qu’il appartenait à cet État membre d’agir avec toute la diligence requise en informant en temps utile la Commission des difficultés rencontrées, à tout le moins avant l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé du 6 avril 2022 [voir, en ce sens, arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C-147/23, EU:C:2024:346, point 36]. Or, ainsi qu’il ressort des points 5 à 8 du mémoire en duplique, et que la Commission l’a confirmé dans son acte du 3 mai 2024 par lequel elle se désiste partiellement de ses conclusions, la République de Bulgarie n’a transposé de manière complète la directive 2019/1161 que le 5 janvier 2024.

63

Compte tenu de ces considérations, il convient de constater que, en n’ayant pas adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 2019/1161 dans les délais requis et, partant, en ne les ayant pas communiquées à la Commission, la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 2, paragraphe 1, de cette directive.

64

La Commission considère que le manquement en cause relève du champ d’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE et que la communication de 2023 est applicable à la présente affaire.

65

Elle rappelle que, conformément au point 2 de cette communication, les sanctions financières infligées au titre de l’article 260 TFUE doivent se fonder sur trois critères, à savoir la gravité de l’infraction, sa durée ainsi que la nécessité d’assurer l’effet dissuasif de la sanction financière elle-même pour éviter les récidives.

66

S’agissant, en premier lieu, de la gravité de l’infraction, cette institution fait valoir que, dans le cas des recours introduits en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, elle applique systématiquement un coefficient de gravité de 10 en cas de manquement complet à l’obligation de communiquer les mesures de transposition. La Commission estime que, conformément au point 3.2.2 de la communication de 2023, dans une Union fondée sur le respect de l’État de droit, toutes les directives doivent être considérées comme étant d’une importance égale et doivent être intégralement transposées par les États membres dans les délais qui y sont fixés.

67

La Commission ajoute que, la Cour ayant précisé que l’obligation pour l’État membre de communiquer les mesures de transposition comporte une obligation de fournir des informations suffisamment claires et précises sur les dispositions nationales qui transposent les dispositions correspondantes d’une directive [voir, en ce sens, arrêt du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE – Réseaux à haut débit), C-543/17, EU:C:2019:573, points 51 et 59], le fait, pour cet État membre, de méconnaître cette obligation peut être sanctionné au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE.

68

Partant, la Commission propose d’appliquer en l’espèce un coefficient de gravité de 10 sur une échelle comprise entre 1 et 20. Elle précise que ce coefficient de 10 est particulièrement modéré en cas d’absence de transposition et d’absence totale de communication des mesures de transposition. L’application horizontale d’un coefficient de gravité de 10 dans tous les cas d’absence totale de transposition et de communication à la Commission des mesures de transposition garantirait la sécurité juridique et la prévisibilité de l’action menée par cette institution, ainsi que l’égalité de traitement des États membres.

69

La Commission rappelle que l’obligation d’adopter des mesures nationales pour assurer la transposition complète d’une directive et l’obligation de communiquer ces mesures à la Commission constituent des obligations essentielles des États membres afin d’assurer la pleine effectivité du droit de l’Union et que le manquement à ces obligations doit, dès lors, être considéré comme étant d’une gravité certaine. Elle cite à cet égard l’arrêt de la Cour du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal) (C-658/19, EU:C:2021:138, point 64 et jurisprudence citée).

70

S’agissant, en deuxième lieu, de la durée de l’infraction, la Commission expose que celle-ci équivaut, s’agissant du calcul de la somme forfaitaire, au nombre de jours de persistance de l’infraction. Cette durée est calculée conformément au point 4.2.1 de la communication de 2023 et correspond au nombre de jours compris entre celui suivant l’expiration du délai de transposition de la directive en question et celui auquel l’infraction a pris fin. En l’espèce, la Commission précise que la période à prendre en compte est celle comprise entre le 3 août 2021, le délai de transposition de la directive 2019/1161 ayant expiré le 2 août 2021, et le 4 janvier 2024, la directive 2019/1161 ayant été complètement transposée en droit bulgare le 5 janvier 2024, ce qui correspond à une période de 885 jours.

71

S’agissant, en troisième lieu, de l’effet dissuasif de la sanction en considération de la capacité de paiement des États membres, la Commission indique qu’il est exprimé par le « facteur n » fixé pour chaque État membre au point 3 de l’annexe I de la communication de 2023. Son mode de calcul, qui a été révisé par cette communication, repose désormais principalement sur le PIB des États membres et, à titre subsidiaire, sur leur population. En application de ce point 3, le facteur « n » de la République de Bulgarie est de 0,18.

72

La Commission propose de fixer le montant de la somme forfaitaire en multipliant le montant journalier déterminé conformément aux points 4.2 et 4.2.2 de la communication de 2023 et correspondant à 1800 euros par jour (1000x10x0.18), par le nombre de jours de persistance de l’infraction (885 jours). Le montant total de la somme forfaitaire demandée s’élève ainsi à 1593000 euros, ce qui est en tout état de cause supérieur au montant de la somme forfaitaire minimale, fixée au point 5 de l’annexe I de cette communication pour la République de Bulgarie à 504000 euros.

73

La République de Bulgarie demande à la Cour, à titre principal, de rejeter la demande de la Commission de condamnation au paiement d’une somme forfaitaire ou, à titre subsidiaire, de réduire le montant de la somme forfaitaire demandé.

74

En ce qui concerne le montant de la somme forfaitaire, la République de Bulgarie soutient que les difficultés encourues par cet État membre, visées au point 32 du présent arrêt, doivent être prises en compte aux fins de déterminer le coefficient de gravité du manquement allégué.

75

Cet État membre ajoute que, bien que la législation bulgare existante ne fasse pas expressément référence à la directive 2019/1161, cela n’empêche pas les particuliers de se prévaloir des droits tirés de cette législation laquelle correspondrait aux exigences de cette directive.

76

Cette dernière circonstance devrait également être prise en compte dans le cadre de l’examen de la gravité du manquement allégué et devrait conduire, dans le cas où la demande de la Commission formulée au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE ne serait pas entièrement rejetée par la Cour, à la fixation du montant de la somme forfaitaire au niveau le plus bas possible.

77

Dans son mémoire en réplique, la Commission fait valoir que, ainsi qu’elle l’a soutenu dans le cadre de l’examen du manquement au titre de l’article 258 TFUE, la République de Bulgarie ne saurait opposer un argument tiré d’une situation de force majeure pour se soustraire à son obligation de paiement.

78

Cette institution rappelle que la condamnation au paiement d’une somme forfaitaire repose sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période, se fondant pour ce faire sur l’arrêt du 16 juillet 2020, Commission/Irlande (Lutte contre le blanchiment de capitaux), (C-550/18, EU:C:2020:564, point 76).

79

Dans son mémoire en duplique, la République de Bulgarie soutient que, en appliquant systématiquement un coefficient de 10 à toutes les infractions comparables à celle de la présente affaire, la Commission n’individualise pas la sanction par rapport à l’infraction commise.

80

Or, compte tenu des circonstances propres à cet État membre, l’application, en l’espèce, de ce coefficient serait excessive.

81

La République de Bulgarie fait valoir que l’absence d’individualisation dans l’approche de la Commission ne permet pas d’atteindre l’effet dissuasif recherché et peut conduire à une baisse de la qualité de la transposition, compte tenu du fait que les États membres seraient incités à transposer, quoi qu’il arrive, les directives dans le délai imparti.

82

Une telle approche serait en outre contraire au principe de proportionnalité et à l’obligation de coopération loyale.

83

Dans sa réponse à l’acte de désistement partiel de la Commission, la République de Bulgarie fait valoir que la Cour a jugé, aux points 78 et 79 de l’arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte) (C-147/23, EU:C:2024:346), que cette institution ne saurait invoquer le principe de l’égalité des États membres devant les traités, tel que consacré à l’article 4, paragraphe 2, TUE, pour justifier une application automatique d’un coefficient de gravité unique en cas d’absence de transposition complète d’une directive et, partant, d’absence de communication des mesures nécessaires à sa transposition. En effet, les conséquences, sur les intérêts privés et publics en présence, du défaut d’exécution des obligations pesant sur les États membres seraient susceptibles de varier, non seulement, d’un État membre à un autre, mais également en fonction du contenu normatif de la directive non transposée. Par conséquent, la Commission ne saurait se libérer de son obligation d’apprécier, dans chaque État membre et pour chaque cas spécifique, les conséquences de l’infraction constatée sur les intérêts privés et publics en se limitant à l’application automatique d’un coefficient de gravité dans le cadre de la fixation des sanctions pécuniaires, et ce en tenant compte d’éventuelles circonstances atténuantes ou aggravantes.

84

En l’espèce, dans la détermination du coefficient de gravité, la Commission n’aurait pris en considération ni la nature des relations sociales concernées par le défaut de transposition, ni plusieurs autres circonstances atténuantes, invoquées par la République de Bulgarie au cours de la procédure écrite.

85

L’article 260, paragraphe 3, TFUE prévoit, à son premier alinéa, que, lorsque la Commission saisit la Cour d’un recours en vertu de l’article 258 TFUE, estimant que l’État membre concerné a manqué à son obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive adoptée conformément à une procédure législative, cette institution peut, lorsqu’elle le considère approprié, indiquer le montant d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte à payer par cet État membre, qu’elle estime adapté aux circonstances. Conformément au second alinéa de cet article 260, paragraphe 3, si la Cour constate le manquement, elle peut infliger à l’État membre concerné le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte dans la limite du montant indiqué par la Commission, l’obligation de paiement prenant effet à la date fixée par la Cour dans son arrêt.

86

Dès lors que, ainsi qu’il ressort du point 63 du présent arrêt, il est établi que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé du 6 avril 2022, la République de Bulgarie n’avait ni adopté ni, partant, communiqué à la Commission les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la transposition dans son droit interne des dispositions de la directive 2019/1161, le manquement ainsi constaté relève du champ d’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE.

87

Il est de jurisprudence constante que, afin d’apprécier l’opportunité d’imposer une sanction pécuniaire, il appartient à la Cour, dans chaque affaire et en fonction des circonstances de l’espèce dont elle se trouve saisie ainsi que du niveau de persuasion et de dissuasion qui lui paraît requis, d’arrêter les sanctions pécuniaires appropriées, notamment pour prévenir la répétition d’infractions analogues au droit de l’Union [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C-147/23, EU:C:2024:346, point 62 et jurisprudence citée].

88

Il convient de considérer que l’ensemble des éléments juridiques et factuels entourant le manquement constaté, à savoir l’absence totale de communication des dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la transposition de cette directive à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé du 6 avril 2022, et même à la date d’introduction du présent recours, constitue un indicateur de ce que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues au droit de l’Union est de nature à requérir l’adoption d’une mesure dissuasive telle que l’imposition d’une somme forfaitaire [voir, en ce sens, arrêts du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C-658/19, EU:C:2021:138, point 70, et du 29 février 2024, Commission/Irlande (Services de médias audiovisuels), C-679/22, EU:C:2024:178, point 73].

89

Aux fins du calcul de la somme forfaitaire au paiement de laquelle un État membre peut être condamné en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, il appartient à la Cour, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, d’en fixer le montant de telle sorte qu’il soit, d’une part, adapté aux circonstances et, d’autre part, proportionné à l’infraction commise. Figurent notamment au rang des facteurs pertinents à cet égard des éléments tels que la gravité du manquement constaté, la période durant laquelle celui-ci a persisté ainsi que la capacité de paiement de l’État membre en cause [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C-147/23, EU:C:2024:346, point 87 et jurisprudence citée].

90

En ce qui concerne, tout d’abord, la gravité de l’infraction commise, celle-ci ne saurait être fixée par l’application automatique d’un coefficient de gravité [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C-147/23, EU:C:2024:346, points 79 et 88].

91

Afin d’examiner la gravité de l’infraction constatée dans la présente affaire, il convient de rappeler que l’obligation d’adopter des dispositions pour assurer la transposition complète d’une directive et l’obligation de communiquer ces dispositions à la Commission constituent des obligations essentielles des États membres afin d’assurer la pleine effectivité du droit de l’Union, et que le manquement à ces obligations doit, dès lors, être considéré comme étant d’une gravité certaine [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C-147/23, EU:C:2024:346, point 72 et jurisprudence citée].

92

En l’occurrence, il y a lieu de souligner que la directive 2019/1161 est, ainsi que l’énoncent les considérants 2, 5, 8, 12 et 33 de celle-ci, un instrument important du droit de l’Union en ce qu’elle vise à instaurer une dynamique de demande pour les véhicules propres à l’appui d’une transition vers une mobilité à faible taux d’émissions en vue, d’une part, de réduire les émissions de CO2 des véhicules et de réduire la pollution atmosphérique et sonore, tout en favorisant la décarbonation du secteur des transports et, d’autre part, d’améliorer ainsi la qualité de l’air dans les villes et d’autres zones polluées, tout en favorisant la compétitivité et la croissance de l’industrie de l’Union sur les marchés mondiaux, qui se tournent de plus en plus vers les véhicules à faibles émissions ou à émission nulle.

93

Or, l’absence de transposition des dispositions de cette directive porte nécessairement atteinte au respect du droit de l’Union et à son application uniforme et effective.

94

Certes, ainsi qu’il a été rappelé au point 56 du présent arrêt, la République de Bulgarie a fait valoir, dans son mémoire en défense, que certaines des notions définies par la directive 2019/1161 existaient déjà dans la législation nationale antérieure, notamment les notions de « pouvoirs adjudicateurs », d’« entités adjudicatrices » et de « véhicule de transport routier », prévues par cette directive.

95

Cependant, ainsi qu’il a été relevé au point 57 du présent arrêt, ladite directive a non seulement modifié les définitions de ces trois notions figurant à l’article 4 de la directive 2009/33, telle que modifiée par la directive 2019/1161, mais a également défini deux autres notions, à savoir celles de« véhicule propre » et de « véhicule utilitaire lourd à émission nulle ». Or, ces deux dernières notions revêtent une importance fondamentale au regard des objectifs de la directive 2019/1161 rappelés au point 92 du présent arrêt.

96

En outre, en adoptant la directive 2019/1161, le législateur de l’Union a modifié d’autres dispositions de la directive 2009/33.

97

Or, ainsi qu’il a été relevé au point 58 du présent arrêt, la République de Bulgarie n’a pas démontré que la réglementation nationale existante assurait la mise en œuvre de l’ensemble des modifications introduites par la directive 2019/1161.

98

Partant, l’absence d’adoption des dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la transposition complète de cette directive est d’une gravité sérieuse.

99

Ensuite, concernant la durée de l’infraction, il est constant que la République de Bulgarie n’avait pas, à l’expiration du délai de transposition prévu à l’article 2 de la directive 2019/1161, à savoir le 2 août 2021, adopté les dispositions législatives, réglementaires ou administratives nécessaires pour assurer la transposition de cette directive et, partant, n’avait pas non plus communiqué ces dispositions à la Commission.

100

Ainsi qu’il ressort du dossier dont dispose la Cour, la République de Bulgarie a transposé de manière complète la directive 2019/1161 le 5 janvier 2024, le manquement en cause ayant, par conséquent, duré 885 jours.

101

Enfin, concernant la détermination de la capacité de paiement de la République de Bulgarie, selon la jurisprudence de la Cour il n’y a pas lieu de tenir compte, dans la méthode de calcul du facteur « n », de l’importance de la population de cet État membre, dans une mesure telle que l’a fait la Commission en vertu de la communication de 2023 [voir, en ce sens, arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C-147/23, EU:C:2024:346, points 84 à 86 et 102].

102

En revanche, il convient de se fonder sur le PIB de la République de Bulgarie en tant que facteur prédominant. À cet égard, il convient également de prendre en compte l’évolution récente du PIB de cet État membre, telle qu’elle se présente à la date de l’examen des faits par la Cour [arrêt du 13 juin 2024, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale II), C-123/22, EU:C:2024:493, point 131].

103

Eu égard à ces considérations et au regard du pouvoir d’appréciation reconnu à la Cour par l’article 260, paragraphe 3, TFUE, lequel prévoit que celle-ci ne saurait, en ce qui concerne la somme forfaitaire dont elle inflige le paiement, fixer un montant dépassant celui indiqué par la Commission, il y a lieu de considérer que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues à celle résultant de la violation de l’article 2 de la directive 2019/1161 et portant atteinte à la pleine effectivité du droit de l’Union requiert l’imposition d’une somme forfaitaire dont le montant doit être fixé à 1593000 euros.

104

Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République de Bulgarie et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission.

Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête :

Signatures