Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 novembre 2024 et 4 juillet 2025, M. B… A… C…, représenté par M^e Vigneron, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 28 mars 2023 par laquelle le directeur de la police aux frontières de Modane a refusé son entrée sur le territoire français ;

2°) d’enjoindre à la police aux frontières de le laisser entrer sur le territoire français ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions des articles 34 et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

- la décision contestée est entachée d’incompétence ;

- il n’est pas justifié d’une notification de ses droits ;

- la décision est insuffisamment motivée ;

- il n’a pas été en mesure de présenter ses observations avant que la décision n’intervienne ;

- elle est entachée d’une erreur de droit dès lors que le contrôle aux frontières a été rétabli depuis plus de huit ans ce qui est contraire à l’article 25 du code Frontière Schengen ;

- il aurait dû bénéficier des garanties prévues par la directive « retour » ;

- la décision porte atteinte à la liberté d’aller et venir ;

Par un mémoire en défense enregistré le 8 septembre 2025, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par des mémoires en intervention enregistrés les 29 juillet 2025 et 7 novembre 2025, l’association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE) conclut aux mêmes fins que le requérant.

Elle soutient que :

- elle a intérêt à agir ;

- le refus d’entrée en litige est dépourvu de base légale ;

- la personne requérante a été interpellée par les forces de l’ordre françaises le 28 mars 2023 au point de passage de « Bardonecchia Modane Tunnel du Fréjus » – point de passage qui n’est pas mentionné dans la liste des points de passage autorisés (PPA) transmis à la Commission ;

- il est impossible d’identifier l’endroit où le refus d’entrée a été fait ;

- le bureau à contrôles nationaux juxtaposés (BCNJ) de Bardonnèche ne saurait être assimilé à un centre de coopération policière et douanière (CCPD) ; il n’entre pas dans le champ d’application de l’Accord de Chambéry du 3 octobre 1997, lequel organise la coopération transfrontalière entre la France et l’Italie en matière policière et douanière ;

- tout refus d’entrée édicté aux frontières intérieures d’un Etat de l’Union doit respecter les garanties procédurales prévues à l’article L. 332-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

M. A… C… a été admis au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 9 octobre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ;

- le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 concernant un code de l’union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) ;

- la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 ;

- l’accord franco-italien du 3 octobre 1997 relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière, publié par le décret n° 2000-652 du 4 juillet 2000 ;

- le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;

- l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 7 juin 2016, Affum (C-47/15) ;

- l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 21 septembre 2023, ADDE et autres (C-143/22) ;

- l’arrêt n°450285 du Conseil d’Etat du 2 février 2024 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Barriol ;

les conclusions de M^me Paillet-Augey, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

M. A… C…, ressortissant brésilien né le 20 février 1974, a été contrôlé le 28 mars 2023 lors de son trajet en autocar, en direction de la France, à Bardonnèche sur le territoire italien, puis amené dans un bureau à contrôles nationaux juxtaposés, structure de coopération douanières et policières où, par une décision du jour même, le directeur de la police aux frontières a refusé son entrée sur le territoire français au motif que l’intéressé avait déjà séjourné 90 jours au cours de la période de 180 jours sur le territoire des Etats membres de l’Union Européenne, sans que cette décision ne soit accompagnée d’une décision de remise aux autorités italiennes.

Aux termes de l’article L. 113-1 du code de justice administrative : « Avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif ou la cour administrative d’appel peut, par une décision qui n’est susceptible d’aucun recours, transmettre le dossier de l’affaire au Conseil d’Etat, qui examine dans un délai de trois mois la question soulevée. Il est sursis à toute décision au fond jusqu’à un avis du Conseil d’Etat ou, à défaut, jusqu’à l’expiration de ce délai. ».

En premier lieu, aux termes de l’article 14 du règlement (UE) 2016/399, inséré dans le titre II de ce règlement relatif aux frontières extérieures de l’Union : « 1. L’entrée sur le territoire des États membres est refusée au ressortissant de pays tiers qui ne remplit pas l’ensemble des conditions d’entrée énoncées à l’article 6, paragraphe 1, et qui n’appartient pas à l’une des catégories de personnes visées à l’article 6, paragraphe 5. Cette disposition est sans préjudice de l’application des dispositions particulières relatives au droit d’asile et à la protection internationale ou à la délivrance de visas de long séjour. / 2. L’entrée ne peut être refusée qu’au moyen d’une décision motivée indiquant les raisons précises du refus. La décision est prise par une autorité compétente habilitée à ce titre par le droit national. Elle prend effet immédiatement. (…) / 3. Les personnes ayant fait l’objet d’une décision de refus d’entrée ont le droit de former un recours contre cette décision. Les recours sont formés conformément au droit national. (…) / L’introduction d’un tel recours n’a pas d’effet suspensif à l’égard de la décision de refus d’entrée. / (…) / 4. Les gardes-frontières veillent à ce qu’un ressortissant de pays tiers ayant fait l’objet d’une décision de refus d’entrée ne pénètre pas sur le territoire de l’État membre concerné. / (…) ». L’article 32 de ce même règlement prévoit que lorsque le contrôle aux frontières intérieures est réintroduit dans les conditions prévues au chapitre II du titre III, les dispositions pertinentes du titre II de ce règlement, relatif aux frontières extérieures, « s’appliquent mutatis mutandis ».

Selon l’article 2, paragraphe 2, de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008, qui fixe les normes et procédures communes à appliquer dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier : « 2. Les États membres peuvent décider de ne pas appliquer la présente directive aux ressortissants de pays tiers : / a) faisant l’objet d’une décision de refus d’entrée conformément à l’article [14] du code frontières Schengen (…) ».

En deuxième lieu, selon l’article 3, paragraphes 3 et 4 de la directive 2008/115/CE, une décision de retour est une décision déclarant illégal le séjour d’un ressortissant d’un pays tiers et imposant ou énonçant une obligation de retour dans son pays d’origine, dans un autre pays tiers où il décide de retourner et sera admis ou dans un pays de transit conformément à des accords ou autres arrangements de réadmission communautaires ou bilatéraux. Les pays de transit ainsi mentionnés sont des pays tiers à l’Union européenne avec lesquels des accords ou arrangements de réadmission ont été conclus par l’Union ou par l’un des Etats membres de celle-ci. Selon l’article 6, paragraphe 1, de cette directive, les États membres doivent prendre une décision de retour à l’encontre de tout ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire, sans préjudice des exceptions prévues aux paragraphes 2 à 5 du même article. Le paragraphe 3 de cet article 6 permet aux États membres de s’abstenir de prendre une décision de retour à l’encontre d’un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire si ce ressortissant d’un pays tiers est repris par un autre État membre en vertu d’accords ou d’arrangements bilatéraux existant à la date d’entrée en vigueur de la directive.

La Cour de justice de l’Union européenne a dit pour droit, par son arrêt du 7 juin 2016, Affum (C-47/15), que, selon les termes et l’économie de la directive 2008/115/CE, la situation d’un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier qui est repris par un État membre autre que celui dans lequel il a été appréhendé, en application d’un accord ou d’un arrangement au sens de l’article 6, paragraphe 3, de cette directive, reste régie par cette directive et que l’État membre qui décide de remettre celui-ci à un autre État membre en application de cette disposition agit dans le cadre des normes et des procédures communes établies par ladite directive. Elle a également rappelé que, dès lors que cette décision de remise constitue l’une des mesures prévues par la directive 2008/115/CE pour mettre fin au séjour irrégulier du ressortissant d’un pays tiers et une étape préparatoire à l’éloignement de celui-ci du territoire de l’Union, l’État membre concerné doit, eu égard aux objectifs de cette directive, adopter cette décision avec diligence et dans les meilleurs délais afin que ce ressortissant soit transféré au plus vite vers l’État membre responsable de la procédure de retour.

En troisième lieu, en réponse à la question préjudicielle posée par le Conseil d’Etat, la Cour de justice de l’Union européenne a dit pour droit, par son arrêt du 21 septembre 2023, ADDE (C-143/22) que « le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil, du 9 mars 2016, concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), et la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, doivent être interprétés en ce sens que lorsqu’un État membre a réintroduit des contrôles à ses frontières intérieures, il peut adopter, à l’égard d’un ressortissant d’un pays tiers qui se présente à un point de passage frontalier autorisé situé sur son territoire et où s’exercent de tels contrôles, une décision de refus d’entrée, en vertu d’une application mutatis mutandis de l’article 14 de ce règlement, pour autant que les normes et les procédures communes prévues par cette directive soient appliquées à ce ressortissant en vue de son éloignement ».

Il résulte de la combinaison de ces différentes dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne, que si un Etat membre peut, en cas de rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, prendre à l’encontre d’un ressortissant d’un pays tiers qui se présente à un point de passage frontalier autorisé situé sur son territoire une décision ne visant pas le retour de l’intéressé dans son pays d’origine, une telle décision ne peut être prise qu’en vue de sa reprise par l’Etat membre dont il provient, en application d’un accord ou d’un arrangement existant à la date d’entrée en vigueur de la directive 2008/115/CE, dans le cadre des normes et des procédures communes établies par cette directive.

Par une décision n° 450285 du 2 février 2024, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux a annulé pour excès de pouvoir la seconde phrase de l’article L. 332-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile en tant qu’elle ne limite pas l’édiction de refus d’entrée aux frontières intérieures aux cas dans lesquels ils sont pris en vue de la réadmission de l’intéressé par l’Etat membre dont il provient en application d’un accord ou d’un arrangement passé par la France avec cet Etat existant le 13 janvier 2009. Par cette même décision, il a jugé que l’annulation prononcée maintenait la possibilité, sur le fondement des dispositions demeurant en vigueur de ce même article, de prendre une décision de refus d’entrée à l’égard de l’étranger qui ne satisfait pas aux conditions d’admission sur le territoire lors de vérifications à une frontière intérieure en cas de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures, dans le cas où une telle décision est prise soit en vue de la réadmission de l’intéressé par l’Etat dont il provient en application d’un accord ou d’un arrangement passé par la France avec cet Etat existant le 13 janvier 2009, soit en vue de l’édiction d’une décision de retour.

A cet égard, un accord a été signé notamment entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière, à Chambéry le 3 octobre 1997 et publié par le décret n°2000-652 du 4 juillet 2000.

Ainsi, dans le cadre du rétablissement du contrôle aux frontières intérieures qui a été décidé par le Gouvernement français sur le fondement de l’article 25 du règlement du 9 mars 2016, il est possible aux autorités françaises soit de prendre à l’encontre d’un ressortissant d’un pays tiers qui se présente à un point de passage autorisé à la frontière franco-italienne une décision de refus d’entrée à l’issue d’un contrôle à cette frontière en vue de sa réadmission par l’Italie en application de l’accord relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière signé à Chambéry le 3 octobre 1997, soit d’édicter une décision de retour.

M. A… C… soutient que le bureau à contrôles nationaux juxtaposés de Bardonnèche ne saurait être assimilé à un centre de coopération policière et douanière et n’entre pas dans le champ d’application de l’Accord de Chambéry du 3 octobre 1997, et que le refus d’entrée dont il a fait l’objet n’a pas respecté les garanties procédurales prévues à l’article L. 332-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Le ministre de l’intérieur fait valoir que le bureau à contrôles nationaux juxtaposés ne constitue pas un point de passage autorisé.

La requête de M. A… C… pose ainsi à juger les questions suivantes :

1°) Les autorités françaises peuvent-elle décider de refuser l’entrée en France à un étranger depuis un bureau à contrôles nationaux juxtaposés sur le territoire italien prévu par la convention cadre-cadre signée le 11 octobre 1963 et créé par un décret n° 82-947 du 28 octobre 1982 ?

2°) Si oui, un tel refus d’admission prononcé depuis un bureau de contrôle nationaux situé à l’étranger doit-il s’accompagner des garanties de la directive 2008/115/CE et notamment d’une décision de remise aux autorités alors que l’étranger à qui l’entrée sur le territoire français a été refusée séjourne d’ores et déjà dans le pays qu’il s’apprêtait à quitter pour entrer en France ?

Ces points constituent des questions de droit nouvelles présentant une difficulté sérieuse et susceptible de se poser dans de nombreux litiges. Dans ces conditions, il y a lieu de surseoir à statuer sur la requête de M. A… C… et de transmettre pour avis sur ces questions le dossier de l’affaire au Conseil d’Etat.

D E C I D E :

Article 1er : Le dossier de la requête de M. A… C… est transmis au Conseil d’Etat, en application des dispositions de l’article L. 113-1 du code de justice administrative, pour examen des questions de droit soulevées au point 13 du présent jugement.

Article 2 : Il est sursis à statuer sur la requête de M. A… C… jusqu’à l’avis du Conseil d’Etat ou, à défaut, jusqu’à l’expiration du délai de trois mois à compter de la transmission du dossier prévue à l’article 1er.

Article 3 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n’est pas expressément statué par le présent jugement sont réservés jusqu’en fin d’instance.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B… A… C…, à M^e Vigneron et au ministre de l’intérieur.

Délibéré après l’audience du 5 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Thierry, président,

M^me Beytout, première conseillère,

M^me Barriol, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 avril 2026.

La rapporteure,

E. Barriol

Le président,

P. Thierry

La greffière,

A. Zanon

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.