Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 avril 2021 et 30 janvier 2023, la société anonyme d’économie mixte (SAEM) société d’équipement du département de La Réunion (SÉDRÉ), représentée par M^e Belloteau, demande au tribunal :

1°) de condamner la commune du Port à lui verser la somme de 1 899 406,33 euros en exécution de la convention publique d’aménagement signée le 11 mars 2003, assortie des intérêts moratoires à compter de la notification du bilan de clôture de l’opération ;

2°) de mettre à la charge de la commune du Port la somme de 10 000 euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la commune a l’obligation de couvrir l’intégralité du déficit de l’opération en application des articles 25.1.3 et 17 de la convention publique d’aménagement conclue le 11 mars 2003 ;

— le déficit était inévitable compte tenu de l’aggravation des dépenses de l’opération liées aux augmentations du montant des frais fonciers, des travaux, des frais financiers et des frais généraux ;

— la commune était informée de l’application au déficit de l’opération du taux moyen du marché monétaire majoré de 4 points (TMM+4), ce taux figurant explicitement dans les différents comptes-rendus annuels au concédant (CRAC) des années 2009 à 2015 qu’elle a approuvés sans réserve ;

— l’incapacité systématique de la commune à faire face à son obligation de verser régulièrement les avances de trésorerie adaptées ont conduit la SÉDRÉ à contracter deux emprunts et à supporter sur sa propre trésorerie le déficit de l’opération ;

— la non-approbation des CRAC à partir du CRAC 2016, et donc l’absence de versements des participations, a également contribué directement à aggraver le déficit de l’opération et donc les frais financiers ;

— l’ampleur des difficultés sociales rencontrées a conduit à des prorogations de la mission « maîtrise d’œuvre urbaine sociale » (MOUS), en parfait accord avec la commune et a entraîné une augmentation régulière de ce poste de dépenses ;

— le déficit était inévitable compte tenu de la contraction des recettes liée aux diminutions conjuguées du montant des cessions et de la participation de l’Etat ;

— elle a informé la commune sur les facteurs exogènes de l’aggravation du déficit par les CRAC et par un courrier d’alerte du 10 janvier 2017 ;

— elle n’a pas manqué à son devoir d’information et de conseil concernant les CRAC et la stratégie financière ;

— elle n’a commis aucune faute dans le cadre de la gestion opérationnelle ;

— la commune n’a subi aucun préjudice.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 24 novembre 2022 et 14 août 2023, la commune du Port, représentée par M^e Charrel, conclut, à titre principal, au rejet de la requête et demande au tribunal :

1°) à titre reconventionnel, de condamner la SÉDRÉ à lui verser la somme de 207 780,36 euros ;

2°) à titre subsidiaire, de fixer le bilan de l’opération en tenant compte des fautes imputables à l’aménageur et de ramener la condamnation de la commune à de plus justes proportions ;

3°) de mettre à la charge de la SÉDRÉ la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— la SÉDRÉ a commis des fautes au cours de l’exécution du contrat consistant à manquer à ses devoirs d’information et de conseil en raison d’une information et des conseils globalement insuffisants pendant la durée de l’opération, tardifs et incomplets quant aux difficultés rencontrées à compter de l’année 2016, inexistants quant aux frais financiers supportés par le concédant et défaillants quant aux modalités d’imputation comptable de la participation versée par la commune au titre du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) ;

— elle a manqué à son obligation de financer l’opération dans les meilleures conditions pour la commune en raison de l’application d’un taux moyen du marché monétaire majoré de 4 points (TMM+4) qui ne résulte d’aucune clause contractuelle et n’est pas justifiée, de l’absence d’alerte sur l’augmentation des frais financiers et de recherche de modalités d’emprunt et de financement de l’opération à des conditions plus avantageuses pour la commune et de ce qu’elle a répercuté des frais qu’elle n’a jamais supportés puisqu’elle recourait à un financement sur fonds propres sans avoir à emprunter auprès de la caisse des dépôts et de consignation (CDC) ;

— elle a commis des fautes dans la conduite opérationnelle lors de l’exécution du contrat en réalisant des prestations dès le début de l’opération qui ont ensuite été laissées à l’abandon et au vandalisme, obligeant l’aménageur à les refaire, des opérations de démolitions et de nettoyage sans cohérence dans le temps obligeant également à réaliser plusieurs fois les mêmes prestations, des travaux non conformes avec les pièces techniques du dossier de consultation des entreprises et les règles de l’art et en procédant à la passation de l’ensemble des marchés de travaux dès le début de l’opération initiale pour l’ensemble du périmètre et pour la durée totale du programme et d’avenants sans remise en concurrence des opérateurs ;

— ces fautes sont de nature à engager la responsabilité de la SÉDRÉ ;

— elle a subi des préjudices liés au défaut d’information et de conseil qui a conduit à une perte de chance de modifier le programme de l’opération estimé à 200 000 euros, une perte de recettes liée à l’absence d’optimisation du mécanisme de FCTVA évalué à 455 549,71 euros, une perte de chance de ne pas subir des frais financiers importants estimé à 596 059,71 euros ;

— elle a subi un préjudice lié aux manquements à l’obligation de financer l’opération dans les meilleures conditions pour la collectivité estimé à 596 059,71 euros ;

— elle a subi un préjudice lié à la conduite opérationnelle fautive de la SÉDRÉ évalué à 889 848,27 euros ;

— dans le cadre de la fixation du bilan de l’opération, la condamnation de la commune sera ramenée à hauteur de la somme de 1 933 677,33 euros réclamés par l’aménageur dont doit être déduit le montant des préjudices subis à hauteur de 2 141 457,69 euros ;

— les moyens soulevés par la SÉDRÉ ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code civil ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Marchessaux, rapporteure,

— les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public,

— et les observations de M^e Cerveaux, représentant la SÉDRÉ et de M^e Garnier substituant M^e Charrel, représentant la commune du Port.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 26 avril 2001, la commune du Port a créé la zone d’aménagement concerté (ZAC) de la Rivière des Galets d’une superficie d’environ 15 hectares. Par une convention publique d’aménagement conclue le 11 mars 2003, la commune du Port a confié à la SÉDRÉ la réalisation d’une opération d’aménagement de résorption d’habitat insalubre (RHI) de cette ZAC. Cette convention a été prorogée jusqu’au 30 juin 2019 et a fait l’objet de douze avenants. Par courrier du 29 juillet 2020 reçue le 30 juillet suivant, la SÉDRÉ a transmis à la commune du Port le bilan de clôture de l’opération lequel faisait apparaître un déficit de 1 933 677,33 euros TTC et un appel de fond n° 20/089/01 de ce montant. Par courrier du 29 octobre 2020, la commune lui a retourné l’appel de fond en rejetant son règlement. Par une mise en demeure du 17 décembre 2020 notifiée le 21 décembre suivant, la SÉDRÉ a demandé à la commune du Port de procéder au règlement de cet appel de fond. La SÉDRÉ demande au tribunal de condamner la commune du Port à lui verser la somme de 1 899 406,33 euros en exécution de la convention publique d’aménagement précitée. La commune du Port demande, à titre reconventionnel, de condamner la SÉDRÉ à lui verser la somme de 207 780,36 euros au titre du bilan de l’opération.

Sur les conclusions à fin d’indemnisation présentées par la SÉDRÉ :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme : « L’Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d’aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. () / Le concessionnaire assure la maîtrise d’ouvrage des travaux, bâtiments et équipements concourant à l’opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d’acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l’opération, y compris, le cas échéant, par la voie d’expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l’intérieur du périmètre de la concession. ». Suivant l’article L. 300-5 du même code : " I. – Le traité de concession d’aménagement précise les obligations de chacune des parties, notamment : / 1° L’objet du contrat, sa durée et les conditions dans lesquelles il peut éventuellement être prorogé, ou modifié ; / 2° Les conditions de rachat, de résiliation ou de déchéance par le concédant, ainsi que, éventuellement, les conditions et les modalités d’indemnisation du concessionnaire. / II. – Lorsque le concédant décide de participer au coût de l’opération, sous forme d’apport financier ou d’apport en terrains, le traité de concession précise en outre, à peine de nullité : / 1° Les modalités de cette participation financière, qui peut prendre la forme d’apports en nature ; / 2° Le montant total de cette participation et, s’il y a lieu, sa répartition en tranches annuelles ; / 3° Les modalités du contrôle technique, financier et comptable exercé par le concédant ; à cet effet, le concessionnaire doit fournir chaque année un compte rendu financier comportant notamment en annexe : / a) Le bilan prévisionnel actualisé des activités, objet de la concession, faisant apparaître, d’une part, l’état des réalisations en recettes et en dépenses et, d’autre part, l’estimation des recettes et dépenses restant à réaliser ; / b) Le plan de trésorerie actualisé faisant apparaître l’échéancier des recettes et des dépenses de l’opération ; / c) Un tableau des acquisitions et cessions immobilières réalisées pendant la durée de l’exercice. / L’ensemble de ces documents est soumis à l’examen de l’organe délibérant du concédant (). Le concédant a le droit de contrôler les renseignements fournis, ses agents accrédités pouvant se faire présenter toutes pièces de comptabilité nécessaires à leur vérification. Si le concédant est une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, dès la communication de ces documents et, le cas échéant, après les résultats du contrôle diligenté par le concédant, ces documents sont soumis, dans un délai de trois mois, à l’examen de l’organe délibérant, qui se prononce par un vote. / L’apport financier mentionné aux trois premiers alinéas du II du présent article est approuvé par l’organe délibérant du concédant ou par l’autorité administrative lorsque celui-ci est l’Etat. Toute révision de cet apport doit faire l’objet d’un avenant au traité de concession, approuvé par l’organe délibérant du concédant ou par l’autorité administrative lorsque celui-ci est l’Etat. () ".

3. D’autre part, aux termes de l’article 17 de la convention publique d’aménagement signée le 11 mars 2003 relatif au financement de l’opération : « I. Les charges supportées par l’aménageur pour la réalisation de l’opération objet du présent contrat sont couvertes par, notamment, les produits à provenir des cessions, des concessions d’usage et des locations de terrains ou d’immeubles bâtis, les participations dues par les propriétaires, les produits financiers, les subventions, ainsi que par la participation définie au VI ci-dessous telle qu’elle apparait sur les bilans financiers prévisionnels visés à l’article 18 ou sur chaque budget prévisionnel annuel visé à l’article 19 ci-après, les premiers bilan et plan de trésorerie prévisionnels étant annexés après paraphe au présent contrat. / II. L’aménageur contracte tous emprunts et avances nécessaires au financement provisoire de l’opération dans des conditions de nature à préserver au maximum les intérêts de la collectivité cocontractante. / III. L’aménageur gère distinctement la trésorerie de l’opération en effectuant les mouvements de trésorerie nécessaires à titre onéreux entres les différentes opérations de la société, ou avec les comptes propres de la société, ou avec un établissement financier, en imputant à l’opération ou en la faisant bénéficier des taux d’intérêts débiteurs ou créditeur au plus égaux à ceux pratiqués par la caisse des dépôts et consignations. / () VI. En application de l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme, la participation de la collectivité publique cocontractante au coût de l’opération est destinée à compenser l’ensemble des charges de l’opération non couvertes par les produits de l’opération. Son montant prévisionnel maximal est fixé à 2 533 000 euros HT en fonction du bilan prévisionnel annexé à la présente convention. Cette participation pourra faire l’objets de tranches annuelles définies en fonction des besoins tels qu’ils apparaissent sur les prévisions budgétaires actualisées définies à l’article 19 ci-après. / Le montant de cette participation pourra être révisé par avenant au présent contrat (). VII. Lorsque les prévisions budgétaires actualisées ne font pas apparaître le besoin d’une participation définitive mais seulement une insuffisance provisoire de trésorerie, l’aménageur ne sollicite que le versement d’une avance, éventuellement renouvelable ». L’article 25 relatif aux conséquences financières de l’expiration de la convention publique d’aménagement stipule que : " A l’expiration du présent contrat d’aménagement, pour quelque motif que ce soit, et l’opération d’aménagement étant ou non achevée, il sera procédé aux opérations et versements suivants : / 25.1 Arrêté des comptes de l’opération d’aménagement / Dans tous les cas d’expiration du présent contrat, à terme ou avant terme, et compte tenu des dispositions de l’article 22 précisant que le risque financier de l’opération est à la charge de la collectivité publique cocontractante, il devra être établi un arrêté des comptes de l’opération à la date d’expiration du contrat, d’où il résultera un solde d’exploitation et un solde des financements issus des emprunts et des avances consenties par la collectivité publique cocontractante. / 25.1.1 Solde d’exploitation / EN PLUS / L’ensemble des produits, hors TVA, perçus avant l’expiration de la convention publique d’aménagement, inclus les subventions et participations, les produits financiers perçus jusqu’au règlement final, ainsi que les créances hors TVA exigibles avant l’expiration de la convention publique d’aménagement (à l’exception de celles qui ne seraient pas recouvrées à l’arrêté des comptes et qui seront alors cédées à la commune dans les conditions prévues par les articles 1689 et suivants du code civil). / EN MOINS / L’ensemble des charges hors TVA déductible, exposées par l’aménageur pour l’exécution de sa mission, payées ou exigibles avant l’expiration du présent contrat, inclus notamment les frais financiers courus jusqu’à complet règlement par la commune et les rémunérations de l’aménageur exigibles contractuellement. / La TVA dont est éventuellement redevable l’aménageur au titre de cette opération de transfert et d’arrêté de comptes. / 25.1.2 Solde des financements repris par la collectivité publique cocontractante / EN RESSOURCES / Le capital reçu () / Les avances consenties par la collectivité publique cocontractante () / EN EMPLOIS / Les remboursements en capital effectués par la SEM sur les emprunts et les avances consenties par la collectivité publique cocontractante. / 25.1.3 Règlement final / Si le solde d’exploitation est positif, la Société est débitrice de son montant ; s’il est négatif, la collectivité publique cocontractante est débiteur de son montant à titre de participation ainsi qu’il est prévu par l’article 17. Si le solde des financements repris par la collectivité publique cocontractante est positif, la Société doit à la collectivité publique cocontractante le remboursement de ses avances et le montant du capital non amorti des emprunts repris par la collectivité publique cocontractante. Le règlement final s’opérera, éventuellement par compensation partielle, par celle des parties qui est débitrice, dans les conditions prévues à l’article 25.4 ci-après. () ".

4. Il résulte de l’instruction que le délai contractuel d’exécution de l’opération étant arrivé à échéance le 30 juin 2019, et une fois réalisées les opérations de clôture, la SÉDRÉ a adressé le bilan de clôture à la commune, par courrier du 29 juillet 2020, qui fait apparaître un déficit de 1 933 677,33 euros TTC. Elle demande toutefois le paiement de la somme de 1 899 406,33 euros en exécution de la convention d’aménagement du 11 mars 2003. Par suite, le solde de l’opération étant négatif et en application des articles 17 VI et 25.1.3 de la convention d’aménagement, la commune du Port reste débitrice de la somme de 1 899 406,33 euros réclamée par la SÉDRÉ.

Sur les conclusions reconventionnelles de la commune du Port :

En ce qui concerne la responsabilité contractuelle de la SÉDRÉ :

S’agissant du manquement au devoir d’information et de conseil en raison d’une information et des conseils globalement insuffisants pendant la durée de l’opération :

5. Aux termes de l’article 2 de la convention publique d’aménagement signée le 11 mars 2003 relatif aux missions de l’aménageur : " Pour réaliser cet aménagement, l’aménageur s’engage pour sa part à () / c) procéder à toutes les études nécessaires, et notamment, en cours d’opération, proposer toute modification de programme qui s’avérerait opportune, assortie des documents financiers prévisionnels correspondants ; () / d) établir et tenir constamment à jour, outre les documents comptables, des documents de gestion faisant apparaitre les éventuelles difficultés et la situation de trésorerie ; négocier et contracter les moyens de financements les plus appropriés ; () / g) d’une manière générale, assurer l’ensemble des études, les tâches de gestion et la coordination indispensables pour la bonne fin de l’opération, et assurer en tout temps une complète information de la collectivité publique contractante sur les conditions de déroulement de l’opération.« . Aux termes de l’article 18 de la convention précitée relatif à la comptabilité, bilan financier et plan de trésorerie prévisionnels globaux : » () / I. En application de l’article L.1523-3 du code général des collectivités territoriales, l’aménageur établit chaque année un bilan financier prévisionnel global et actualisé des activités, objet du présent contrat, faisant apparaitre l’état, d’une part des engagements réalisés en dépenses et en recettes et, d’autre part des estimations des recettes et dépenses restant à réaliser, estimées en fonction des conditions économiques de l’année en cours ainsi que, éventuellement, la charge résiduelle non couverte par les produits de l’opération en résultant pour la collectivité publique cocontractante. () / III. L’aménageur adresse à la collectivité publique cocontractante, pour examen, avant le 15 mai de chaque année, un compte rendu financier comportant notamment en annexe : / 1°) le bilan financier prévisionnel global actualisé défini en I ci-dessus ; / 2°) Le plan global de trésorerie actualisé de l’opération défini en II ci-dessus ; / 3° Un tableau des acquisitions et cessions immobilières réalisées pendant la durée de l’exercice écoulé ; / 4° Une note de conjoncture sur les conditions physiques et financières de réalisation de l’opération au cours de l’exerce écoulé comparées aux prévisions initiales et sur les prévisions de l’année à venir. () ".

Quant à la période de 2003 à 2015 :

6. En premier lieu, il résulte de l’instruction que les comptes-rendus annuels au concédant (CRAC) des années 2003 à 2015 présentent tous un tableau chiffré des dépenses et des recettes, accompagnés d’une note détaillée comprenant notamment le bilan comptable, celui des acquisitions foncières, des travaux, des rémunérations, des frais financiers à court et moyen terme, des recettes ainsi que le bilan prévisionnel de l’année suivante. Ils comportent également en annexe un plan de financement et un plan de trésorerie. A chaque fois, ils indiquent et commentent le coût prévisionnel des dépenses dont celui des frais financiers à court terme et le montant prévisionnel des recettes. Le CRAC de 2008 indique en particulier que le bilan prévisionnel fait apparaître des besoins importants de trésorerie dès 2010 et que de fait, un recours à l’emprunt, à calibrer autour de 2 millions d’euros, s’avèrerait souhaitable et mériterait d’être mobilisé dès le 2ème semestre 2010. A partir de 2010, ces CRAC mentionnent un résultat d’exploitation et une trésorerie négatifs. Par ailleurs, le CRAC 2015 indique qu’au 31 décembre 2015, l’opération présente une trésorerie négative liée à l’état d’avancement des dépenses important par rapport à celui des recettes qui dépend des délais de blocage des financements et des rentrées de charges foncières. Au titre des financements prévus, il mentionne que " Une première tranche de rétrocession devrait être effectuée en 2016, permettant de rembourser l’avance de trésorerie déjà versée, soit 1 886 899 € et d’appeler, par compensation, la participation publique au titre des équipements publics. Une deuxième convention d’avance de trésorerie devrait être mise en place en 2015, au moment du remboursement de la première avance. Cette deuxième avance serait appelée sur les années 2016 à 2017 et remboursée totalement en 2019 ". Ainsi, les informations financières étaient qualitativement suffisantes pour permettre à la commune du Port de se rendre compte de la situation financière déficitaire de l’opération. D’ailleurs, elle fait valoir qu’au cours de la période 2003 à 2015, aucune difficulté majeure n’a été rencontrée. En outre, les CRAC précités ont été approuvés sans réserve par le conseil municipal de la commune du Port. Dès lors, il ne résulte pas de l’instruction que pendant cette période, la SÉDRÉ se serait presque exclusivement consacrée à son rôle opérationnel et que les informations financières auraient été trop limitées, sans aucune projection à moyen terme et sans proposer aucune stratégie globale et aurait manqué à son devoir d’information et de conseil.

7. En deuxième lieu, la commune du Port se prévaut d’un courrier du 27 mai 2011 par lequel elle s’est plainte auprès de la SÉDRÉ de ce que ces services n’étaient toujours pas destinataires des deux CRAC pour l’année 2010 qui devaient être transmis au 15 mai 2010. Par un autre courrier du 6 octobre 2011, la commune a rappelé à la SÉDRÉ que le CRAC 2010 devait être remis le 15 mai 2011 et qu’à la suite de la version transmise le 11 juillet 2011, elle était dans l’attente de la version définitive. Dans ce courrier, la collectivité regrettait que les CRAC ne soient pas suffisamment travaillés en amont. En outre, le courrier du 18 juin 2013 du maire de la commune du Port mentionne que la SÉDRÉ a remis le 21 mai 2013 le CRAC 2012 mais que l’analyse de cette version faisait ressortir qu’un travail plus précis sur les recettes et les dépenses de la période 2013-2018 était nécessaire et qu’après une première réunion de travail du 1er juin 2013 entre leurs services, elle restait dans l’attente de nouveaux éléments concernant ce CRAC. Toutefois, la SÉDRÉ soutient qu’une première version du CRAC a été remise le 17 mai 2010 et qu’à la suite de demandes de modifications des services de la commune des 10, 14, 15 et 29 juin 2010 et 15 juillet 2010 et de plusieurs corrections supplémentaires, le CRAC 2010 a finalement été approuvé le 28 juin 2011. Elle produit également un courriel du 25 novembre 2010 faisant état des difficultés qu’elle a rencontrées pour faire approuver le CRAC de 2008 après plusieurs versions présentées et que 7 versions du CRAC de 2010 ont été réalisées à la suite des modifications demandées par les services de la commune. Un courrier de la SÉDRÉ du 15 mars 2011 informe le maire de la collectivité de ces difficultés et mentionne que les services respectifs se sont rencontrés pour mettre en place une stratégie « d’aller-retour » afin de parvenir à une approbation des CRAC dans les délais et regrette les multiples demandes de modifications au coup par coup qui sont génératrices de perte de temps. Par un courrier du 27 juin 2011, la commune du Port a relevé un effort manifeste de la SÉDRÉ dans les réponses apportées et que les demandes nécessitant une expertise plus fine ont dû être réitérées avant d’obtenir les renseignements ou corrections demandées. Par suite, la commune du Port n’est pas fondée à se prévaloir de ce que les CRAC n’étaient pas travaillés en concertation avec les services de la ville. Par ailleurs, la SÉDRÉ soutient que les CRAC 2009 et 2010 ont été remis tardivement dans l’attente de l’approbation du CRAC 2008 signé le 28 septembre 2010. Il n’en résulte dès lors aucune faute de la SÉDRÉ dans l’élaboration et la transmission des CRAC.

8. En troisième lieu, il résulte de l’analyse des CRAC de la période de 2003 à 2016 qu’ils comprennent tous un bilan prévisionnel de l’année suivante. En outre, le CRAC 2008 indique que le bilan prévisionnel fait apparaître des besoins importants de trésorerie dès 2010 et que de fait, un recours à l’emprunt, à calibrer autour de 2 millions d’euros, s’avèrerait souhaitable et mériterait d’être mobilisé dès le 2ème semestre 2010. Le CRAC de 2015 mentionne qu’au 31 décembre 2015, l’opération présente une trésorerie négative liée à l’état d’avancement des dépenses importantes par rapport à celui des recettes qui dépend des délais de blocage des financements et des rentrées de charges foncières. Au titre des financements prévus, il relève que " une première tranche de rétrocession devrait être effectuée en 2016, permettant de rembourser l’avance de trésorerie déjà versée, soit 1 886 899 € et d’appeler, par compensation, la participation publique au titre des équipements publics. Une deuxième convention d’avance de trésorerie devrait être mise en place en 2015, au moment du remboursement de la première avance. Cette deuxième avance serait appelée sur les années 2016 à 2017 et remboursée totalement en 2019 ". Ainsi, la commune du Port n’est pas fondée à se prévaloir d’une faute de la SÉDRÉ concernant un manque de projection et de stratégie globale en méconnaissance de son devoir de conseil et une passivité de l’aménageur.

9. En quatrième lieu, si la commune du Port fait valoir que du point de vue quantitatif, les réunions et comités de pilotages (hors maîtrise d’œuvre urbaine sociale) ont été trop peu nombreux et trop peu réguliers au regard de l’ampleur de l’opération et des difficultés rencontrées, elle ne l’établit pas alors que la SÉDRÉ soutient sans être contestée que 111 réunions ont été tenues s’agissant de la « gouvernance ville ». Dès lors, aucune faute de la SÉDRÉ ne peut être retenue à ce titre.

Quant à la période de 2016 à 2019 :

10. En premier lieu, la commune du Port reproche à la SÉDRÉ de l’avoir informée tardivement des difficultés financières rencontrées à partir de l’année 2016. Il résulte de l’instruction en particulier des mentions du CRAC 2016 qu’à compter de cette année, la trésorerie présente un déficit de – 1 994 788 euros contre – 864 645 euros en 2015, lequel déficit s’élevait à – 2 570 000 euros à la fin de l’année 2017. Ce CRAC précise qu’en 2019, la trésorerie de l’opération devra être déficitaire à hauteur de 2,4 millions d’euros, ce déficit étant lié à la difficulté de sortie des projets pour des raisons exogènes à l’aménageur et à la collectivité, occasionnant une baisse des recettes foncières et des subventions attendues couplée à une hausse des dépenses inhérentes à la cession des parcelles. Le CRAC précise qu’afin de rétablir l’équilibre de l’opération, et en fonction des dépenses et recettes effectivement constatées à terme, la collectivité devra prévoir une participation d’équilibre pour le quitus. Puis par un courrier du 10 janvier 2017, la SÉDRÉ a informé le maire de la commune du Port des « problématiques financières délicates » auxquelles elle est actuellement confrontée pour poursuivre dans des conditions acceptables l’exploitation de la concession. Ce courrier relève une situation financière déficitaire de -1 935 000 euros et que la SÉDRÉ « a toutes les raisons de penser que le déficit ne pourra être résorbé à terminaison malgré les recettes attendues ». La SÉDRÉ ajoute dans ce courrier qu’à court terme, " ce déficit devrait s’aggraver pour des raisons tenant aux charges foncières, s’agissant d’une RHI, particulièrement basses, plafonnées à 10 K€ par parcelle, conformément à la délibération n° 2011-117 du 25 août 2015 « et qu’elle constate que » ces recettes sont fréquemment obérées par l’ensemble des dépenses connexes aux libérations des parcelles concernées, telles que les démolitions, le nettoyage et les coûts des solutions de transit, ainsi que par les dépenses générées par les constructions neuves, notamment des frais de raccordement supportés par le concessionnaire et la mise en œuvre du plan de clôtures « et que » les revenus des familles généralement inférieurs aux plafonds du PTZ, ne permettent pas de réaliser des cessions à 100 euros/m2 « signifiant que » les cessions, dans les conditions actuelles, contribuent à dégrader la trésorerie de l’opération, ce qui est paradoxal ". Ainsi, par le CRAC 2016 et le courrier précité du 10 janvier 2017, la SÉDRÉ a bien alerté la commune du Port de la situation financière déficitaire de l’opération et a proposé, à court terme, la mise en place d’avance de trésorerie de 650 000 eruos et à moyen terme, une révision de la participation de la ville. Contrairement à ce que soutient la commune, il ne résulte pas de l’instruction que cette information sur la gravité des difficultés financières rencontrées ait été tardives alors que par ailleurs, les CRAC de 2010 à 2014 indiquaient tous une dégradation de la trésorerie, depuis le 31 décembre 2010 et qu’une alerte avait déjà été émise dans le CRAC 2015. Par ailleurs, la situation s’est nettement dégradée entre 2015 et 2016, ce qu’indique bien le CRAC 2016. Il s’ensuit que la SÉDRÉ n’a commis aucune faute tirée de l’information tardive concernant les difficultés financières de l’opération.

S’agissant du manquement au devoir d’information et de conseil quant aux frais financiers supportés par le concédant :

11. Il résulte du bilan de clôture de l’opération que la SÉDRÉ a comptabilisé des frais financiers d’un montant de 1 135 052,90 euros TTC dont des frais financiers à court terme comprenant l’application d’un taux moyen mensuel du marché monétaire (TMM+4) pour un montant total de 918 488,31 euros HT. La commune n’est pas fondée à se prévaloir d’une information inexistante sur l’application de ce taux dès lors que celle-ci figure dans les différents CRAC des années 2009 à 2015 qu’elle a approuvés sans réserve. En particulier, le CRAC 2011 précise que ces frais sont liés à la situation débitrice de la trésorerie de l’opération résultant du décalage entre décaissements des charges et encaissements des produits et de ce que la SÉDRÉ a dû utiliser ses fonds propres pour financer le déficit afin de pallier les retards de versement des participations communales. Ce CRAC indique également que le taux TMM+4 correspond à celui que la caisse des dépôts et des consignations aurait appliqué à la SÉDRÉ. Si la commune du Port reproche à la SÉDRÉ de ne pas l’avoir informée durant l’exécution de la convention d’aménagement de la possibilité de minorer sensiblement ces frais financiers, voire de les supprimer totalement, en consentant à l’opération des avances de trésorerie adaptées, telles que prévues à l’article L. 1522-4 du code général des collectivités territoriales, il résulte de l’instruction que par une délibération du 31 juillet 2008, la commune du Port a approuvé la convention d’avance de trésorerie dans le cadre de la convention publique d’aménagement de la ZAC en litige, ainsi que les avenants à cette convention par des délibérations des 24 juin 2010, 25 août 2011 et 16 décembre 2014. Par ailleurs, la collectivité a consenti cinq avances de trésorerie au cours de l’opération. Par suite, la SÉDRÉ n’a pas commis de faute résultant du défaut d’information et de conseil concernant l’application de ce taux TMM+4 et la possibilité de procéder à des avances de trésorerie.

S’agissant de l’information et les conseils défaillants quant aux modalités d’imputation comptable de la participation versée par la commune au titre du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) :

12. Aux termes de l’article L. 1615-11 du code général des collectivités territoriales : « Sous réserve des dispositions de l’article L. 1615-7, le financement d’un équipement public destiné à être intégré dans le patrimoine d’une collectivité territoriale ou d’un groupement, dans les conditions prévues à l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme, ouvre droit au bénéfice du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée. / Le droit au bénéfice du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée est acquis à compter de l’intégration de l’équipement public dans le patrimoine de la collectivité. Le calcul de l’attribution du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée s’effectue sur la valeur de l’équipement intégré dans le patrimoine de la collectivité ». L’avenant n° 2 signé le 6 juillet 2007 a modifié l’article 17 de la convention d’aménagement en litige relatif au financement de l’opération afin de permettre à la commune du Port de bénéficier du FCTVA et a fixé le montant maximum du financement affecté par la collectivité publique cocontractante aux équipements publics à 9 746 142,37 euros TTC.

13. Il résulte du bilan de clôture de l’opération que la participation de la commune du Port aux équipements publics s’élève à 6 638 335,89 euros HT et que la participation correspondant au coût des ouvrages remis s’élève à 1 739 077,42 euros, soit une proportion très faible de 26,20 %. Toutefois, lors d’une réunion du 29 mai 2018 dont le compte rendu est produit au dossier, faisant suite à la restitution de l’audit opérationnel juridique et financier demandé par la commune, cette dernière a estimé que l’optimisation du FCTVA devait être traitée afin de lui permettre de maximiser le montant à percevoir en liant cette stratégie aux opérations de rétrocessions d’ouvrage non encore enclenchées. Elle a ainsi demandé à la SÉDRÉ de lui proposer des solutions en vue d’optimiser l’assiette dudit fond en se rapprochant de l’objectif de rendre éligible au FCTVA, 100 % de la participation de la ville. Par un courrier du 3 juillet 2018, la SÉDRÉ lui a répondu en relevant que pour le moment aucune remise d’ouvrage d’équipements publics n’avait été finalisée et en proposant de « procéder à des remises d’ouvrages valorisées en TTC (en incluant la totalité des prix, y compris la quote-part du foncier en TTC) et à un appel de participation en TTC ». Elle s’est cependant interrogée sur la possibilité de procéder ainsi « le problème étant pour la Ville de démontrer à l’administration fiscale, pour récupérer son FCTVA, qu’elle a versé à son concessionnaire une participation sous forme d’une avance de trésorerie non remboursée, complétée dans un second temps » et qu’il n’était pas certain «  que cette solution qui suppose de regrouper des flux qui ne sont pas de même nature juridique (avance de trésorerie non fiscalisée et participation pouvant être fiscalisée), enregistrés en outre à des dates différentes, soit acceptée par l’administration fiscale ». La SÉDRÉ a alors proposé une autre solution consistant à dédoubler réellement les flux de trésorerie. Cette dernière soutient également que la commune a choisi unilatéralement un autre choix de financement par avances transformées en participations, lesquelles sont non fiscalisées car non dédiées à des investissements publics précisément définis, et par conséquent non éligibles au FCTVA. Ainsi, la commune du Port n’est pas fondée à se prévaloir d’une faute de la SÉDRÉ consistant en ne pas l’avoir conseillée utilement et de ne pas avoir veillé à ce que la participation correspondant au coût des ouvrages remis soit équivalente à la totalité du montant de sa participation prévue dans le cadre du bénéfice du FCTVA.

S’agissant du manquement au devoir de financer l’opération dans les meilleures conditions pour la commune :

14. L’article 2 de la convention publique d’aménagement signée le 11 mars 2003 impose à l’aménageur de : « d) () négocier et contracter les moyens de financements les plus appropriés ». Et l’article 17 de la convention stipule que : « II. L’aménageur contracte tous emprunts et avances nécessaires au financement provisoire de l’opération dans des conditions de nature à préserver au maximum les intérêts de la collectivité cocontractante. / III. L’aménageur gère distinctement la trésorerie de l’opération et effectue les mouvements de trésorerie nécessaires à titre onéreux entres les différentes opérations de la société, ou avec les comptes propres de la société, ou avec un établissement financier, en imputant à l’opération ou en la faisant bénéficier des taux d’intérêts débiteurs ou créditeur au plus égaux à ceux pratiqués par la caisse des dépôts et consignations. »

15. En premier lieu, comme dit au point 11, la SÉDRÉ a comptabilisé des frais financiers à court terme comprenant l’application d’un taux TMM+4 pour un montant total de 918 488,31 euros HT compte tenu de la situation débitrice de la trésorerie de l’opération résultant du décalage entre décaissements des charges et encaissements des produits et de ce que la SÉDRÉ a dû utiliser ses fonds propres pour financer le déficit afin de pallier les retards de versement des participations communales. L’article 2 de la convention publique d’aménagement stipulait que l’aménageur devait négocier et contracter les moyens de financements les plus appropriés et en vertu de l’article 17 de cette convention, il pouvait contracter les avances nécessaires au financement provisoire de l’opération dans des conditions de nature à préserver au maximum les intérêts de la collectivité cocontractante, gérer distinctement la trésorerie de l’opération et effectuer les mouvements de trésorerie nécessaires à titre onéreux entre les différentes opérations de la société, ou avec les comptes propres de la société, en imputant à l’opération ou en la faisant bénéficier des taux d’intérêts débiteurs ou créditeurs au plus égaux à ceux pratiqués par la caisse des dépôts et consignations. Par suite, la commune du Port n’est pas fondée à se prévaloir de ce qu’un tel taux ne résulte d’aucune clause du contrat et ne serait pas justifié, alors qu’elle ne conteste pas les retards de versement des participations communales.

16. En second lieu, il résulte de l’instruction que la SÉDRÉ a d’abord appliqué un taux TMM+1 sur les exercices 2004 à 2006, puis TMM+2 sur les exercices 2007 et 2008, afin de ne pas pénaliser outre mesure la collectivité, mais que compte tenu de l’utilisation de ses fonds propres pour financer le déficit, elle a été contrainte en raison des retards de versement des participations communales, d’appliquer le taux que la caisse des dépôts et des consignations lui aurait appliqué en cas de déficit exceptionnel de son propre compte courant, c’est-à-dire le taux TMM+4 à partir de l’année 2009 alors que le TMM était tombé cette année-là à 0,71% en moyenne annuelle et a continué à diminuer jusqu’à devenir négatif. Toutefois, il résulte de l’instruction que ce taux maximal TMM+4 ne permettait pas de préserver au maximum les intérêts de la commune du Port, contrairement à l’obligation contractuelle prévue à l’article 17 de la convention publique d’aménagement, alors que la SÉDRÉ avait la faculté de facturer un taux moins élevé et qu’elle ne démontre pas les frais qu’elle a réellement supportés. La SÉDRÉ a dès lors commis une faute de nature à engager sa responsabilité contractuelle.

S’agissant des fautes commises dans la conduite opérationnelle lors de l’exécution du contrat :

17. La commune fait valoir que la conduite opérationnelle réalisée par la SÉDRÉ a été particulièrement défaillante et a conduit à un surcoût important de l’opération. Ainsi, le poste « travaux » était de 7 663 000 euros HT lors de la présentation du bilan initial, puis est passé à 8 409 480 euros lors du CRAC 2015, soit une augmentation de 746 480 euros et à 8 621 205,91 euros à la clôture de l’opération, soit une augmentation de 958 205,91 euros ayant pour cause, selon la collectivité, une mauvaise gestion dans la réalisation des travaux et la passation des marchés.

Quant à l’augmentation du coût des travaux :

18. Il résulte de l’instruction que cette augmentation de 12,5 % évaluée à 958 205,91 euros résulte pour partie de la reprise des clôtures initialement posées qui ont été dégradées à plusieurs reprises pour un montant de 786 000 euros et par les travaux de démolition, évalués à 1 624 000 euros, en raison de la difficulté d’intervention sur des bâtiments très anciens dont certains ont nécessité des travaux de désamiantage pour un coût de 18 995,90 euros HT et de l’ampleur des déchets abandonnés. Par ailleurs, sur les six sociétés titulaires des marchés de travaux de démolition, trois d’entre elles ont été placées en liquidation judiciaire pendant la durée de leur marché, ce qui a conduit à une nouvelle consultation et à des prix supérieurs à ceux des anciens attributaires. La commune du Port reproche, également, à la SÉDRÉ d’avoir effectué les travaux d’aménagement en bloc dès le début de l’opération et non d’avoir livré les lots au fur et à mesure de l’exécution du marché, ce qui a conduit à ce que les infrastructures demeurent inutilisées, en proie aux dégradations et au vandalisme et à la reprise des travaux initialement réalisés. Cependant, dès lors que le parcellaire étant constitué en majorité de petites parcelles, une viabilisation au coup par coup à chaque projet sortable était difficilement réalisable, notamment du fait des plannings incertains de libération du terrain, de la préparation des familles et du montage du projet de relogement. En outre, la réalisation de la démolition dépendait du départ des familles alors que la zone d’intervention comprenait 504 parcelles, rendant l’anticipation impossible à moyenne et longue échéance. Par suite, il ne résulte pas de l’instruction que l’augmentation importante du poste de dépenses des travaux résulterait d’une exécution fautive du contrat de la SÉDRÉ.

Quant aux marchés :

19. La commune du Port reproche à la SÉDRÉ d’avoir passé les marchés en bloc sur le temps de l’opération initiale et sur tout le périmètre et choisi de conclure des avenants avec ses cocontractants sans les remettre en concurrence, ce qui a occasionné un surcoût. Selon la SÉDRÉ, un nombre de phases plus important aurait pu être assimilé à du saucissonnage de travaux sans motif valable et intégrer plus de tranches dans le même marché aurait conduit à payer des révisions de prix importantes eu égard à la durée des travaux réalisés sur 9 ans. Par ailleurs, elle ajoute que le fait de confier les travaux à d’autres entreprises aurait conduit à des arrêts de chantier encore plus préjudiciables financièrement pour l’opération et sans assurance d’avoir des coûts moindres. En outre, il résulte de l’instruction que sur les six marchés de travaux de démolition passés sous la forme d’accords cadre à bons de commande, trois sociétés attributaires ont été placées en liquidation judiciaire pendant la durée contractuelle de leur marché. Il s’ensuit que la SÉDRÉ n’a pas commis de faute dans la passation des marchés de travaux.

Quant aux travaux mal réalisés :

20. La commune du Port n’établit pas que la SÉDRÉ aurait commis une faute dans l’exécution du contrat du fait de l’existence de nombreux travaux mal réalisés en se bornant à se référer au procès-verbal de réception des ouvrages réalisé en novembre 2020 lequel mentionne que la ville a émis des réserves sur plusieurs rues qui n’ont pas pu être finalisées dans le cadre de la RIH et/ou qui ont subi des dégradations et qu’elle s’est entendue avec l’aménageur d’un commun accord pour que les rues sur lesquelles des réserves ont été constatées soient rétrocédées à l’Etat.

En ce qui concerne les préjudices de la commune du Port :

21. En l’absence de faute liée au défaut d’information et de conseil et à la mauvaise conduite opérationnelle de l’opération de nature à engager la responsabilité contractuelle de la SÉDRÉ, la commune du Port n’est pas fondée à demander la réparation de ses préjudices en résultant. Par suite, il y a lieu de rejeter les demandes d’indemnisation liées à l’absence d’optimisation du mécanisme du FCTVA évaluées à 455 549,71 euros et de 889 848,27 euros résultant de la mauvaise gestion opérationnelle.

22. La commune du Port réclame la somme de 200 000 euros au titre de la baisse importante des recettes foncières consécutive à l’absence de vente de 103 charges foncières sur un total de 199 et se prévaut d’une faute de la SÉDRÉ consistant à ne pas lui avoir proposé la requalification des logements évolutifs sociaux (LES) non vendus en logements locatifs sociaux (LLS) ou logements locatifs très sociaux (LLTS). A supposer cette faute établie, ce préjudice ne présente pas de caractère certain dès lors que la SÉDRÉ soutient sans être contestée que ce foncier, d’une contenance totale de 04 ha 29 a et 14 ca, lui a été rétrocédé le 13 mars 2020 à l’euro symbolique et que la commune a depuis continué en propre la commercialisation de ces parcelles, lesquelles ont été estimées par France Domaine à plus de 12 millions d’euros selon le rapport joint à la délibération du conseil municipal du 5 novembre 2019. Dans ces conditions, cette demande indemnitaire doit être rejetée.

23. Il résulte de ce qui a été dit au point 16 que la faute de la SÉDRÉ consistant à avoir appliqué un taux TMM+4 aux frais financiers à court terme ne permettant pas de préserver au maximum les intérêts de la collectivité cocontractante est de nature à engager sa responsabilité. La commune du Port évalue ce préjudice à la somme de 596 059,71 euros, calculé à partir d’un taux TMM+1 et un montant de frais financiers en résultant de 322 636,06 euros qui doivent être retranchés du montant de 918 421,77 euros mis à sa charge au titre du bilan de l’opération. La SÉDRÉ qui ne conteste pas ce calcul se borne à soutenir que jusqu’en 2016, tous les CRAC ont été validés par la commune avec un taux TMM+ 4, circonstance qui n’est pas au demeurant de nature à justifier l’application d’un tel taux maximal. Il y a dès lors lieu, de mettre à la charge de la SÉDRÉ la somme de 596 059,71 euros.

24. Compte tenu de ce qui a été dit au point 4, la commune du Port reste débitrice de la somme de 1 899 406,33 euros réclamée par la SÉDRÉ au titre du bilan de clôture l’opération. Il résulte du point 23 que la SÉDRÉ doit être condamnée à verser à la commune la somme de 596 059,71 euros.

25. Il résulte de tout ce qui précède que la SÉDRÉ est seulement fondée à demander la condamnation de la commune du Port à lui verser la somme de 1 303 346,62 euros.

Sur les intérêts :

26. La SÉDRÉ a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l’indemnité de 1 303 346,62 euros à compter du 30 juillet 2020, date de réception du bilan de clôture de l’opération par la commune du Port.

Sur les frais liés au litige :

27. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la SÉDRÉ et de la commune du Port présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La commune du Port est condamnée à verser à la SÉDRÉ la somme de 1 303 346,62 euros avec intérêts au taux légal à compter du 30 juillet 2020.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société anonyme d’économie mixte (SAEM) société d’équipement du département de La Réunion et à la commune du Port.

Délibéré après l’audience du 17 avril 2025, où siégeaient :

— M^me Blin, présidente,

— M. Monlaü, premier conseiller.

— M^me Marchessaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 30 avril 2025.

La rapporteure,

J. MARCHESSAUXLa présidente,

A. BLIN

Le greffier,

F. IDMONT

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.