Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 janvier 2023 et le 12 avril 2024, la société Provalibat, représentée par la Selarl Ingelaere partners avocats, demande au tribunal :

1°) d’annuler le titre de recettes émis à son encontre le 6 décembre 2022 par le président de la Métropole européenne de Lille en vue de recouvrer une somme de 35 000 euros correspondant à des pénalités pour retard appliquées dans le cadre de l’exécution du marché public n° 2018-AHA031 portant sur la construction de bâtiments sur une aire d’accueil des gens du voyage ;

2°) de la décharger de cette somme ;

3°) de mettre à la charge de la Métropole européenne de Lille une somme de 4 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- le titre de recettes contesté n’indique pas suffisamment les bases de la liquidation de la créance, en méconnaissance de l’article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- il méconnaît les dispositions du 4° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu’il se borne à indiquer que le requérant peut « saisir les juridictions judiciaires ou administratives », sans préciser lequel des deux ordres est compétent ;

- il n’est pas établi que le bordereau de titre de recettes ait été signé par son auteur ;

- la créance mise en recouvrement n’est pas exigible car les pénalités de retard ont été appliquées tardivement, près de dix-sept mois après la transmission du projet de décompte final ;

- en l’absence de projet de décompte général effectivement émis par le titulaire du marché, la Métropole européenne de Lille ne peut se prévaloir du décompte de pénalités, fondé sur un décompte général qui n’est jamais valablement intervenu ;

- subsidiairement, le décompte général est devenu définitif à l’issue d’une procédure irrégulière et ne peut donc valablement lui être opposé par la Métropole européenne de Lille pour lui réclamer le paiement des pénalités de retard ;

- plus subsidiairement, elle a exprimé des réserves par deux lettres du 7 octobre 2021 relatives à l’application de pénalités de retard au sein du décompte général transmis par la Métropole européenne de Lille, lesquelles doivent s’analyser comme un mémoire en réclamation, de sorte que le décompte général n’est pas devenu définitif sur ce point ;

- la créance mise en recouvrement n’est pas fondée, dès lors que les réserves listées au sein du second procès-verbal des opérations préalables à la réception du 30 novembre 2019 ont bien été levées avant l’échéance du 30 décembre 2019 fixée par la Métropole européenne de Lille, de sorte que les pénalités de retard ne sont pas dues ;

- aucun élément ne permet de vérifier que la Métropole européenne de Lille a fait une exacte application des clauses du marché public pour appliquer des pénalités de retard.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 27 octobre 2023 et le 11 juin 2024, la Métropole européenne de Lille, représentée par la SCP Lonqueue – Sagalovitsch – Eglie-Richters et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la société Provalibat lui verse une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- l’avis des sommes à payer qu’elle a émis le 19 décembre 2022 à l’encontre de la société requérante renvoie aux stipulations du marché public ainsi qu’au décompte de pénalités qu’elle a préalablement adressé à l’intéressée le 21 novembre 2022, ce qui lui permettait d’avoir connaissance des bases de la liquidation de la créance ;

- le moyen tiré de ce que le titre attaqué serait irrégulier au motif qu’il n’indiquerait pas de manière suffisamment précise les voies et délais de recours ouverts au débiteur pour le contester, est inopérant ;

- le bordereau de titres de recettes a bien été signé par son auteur ;

- le décompte général qui lui a été notifié le 28 septembre 2021 mentionnait les pénalités de retard ;

- la société requérante n’a pas contesté, par l’envoi d’un mémoire en réclamation, les pénalités figurant dans le décompte général notifié le 28 septembre 2021 dans le délai de trente jours prévu par l’article 50.1 du cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics de travaux, de sorte que ce décompte mentionnant les pénalités de retard est devenu le décompte général et définitif du marché ;

- les courriers envoyés le 7 octobre 2021 par la société requérante ne sauraient être considérés comme un mémoire en réclamation au sens de l’article 50 du cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics de travaux ;

- dès lors qu’elle a reçu le décompte général du marché au mois de septembre 2021, la société requérante disposait des éléments lui permettant de connaître les raisons pour lesquelles des pénalités lui étaient appliquées et de les contester ;

- le mémoire en réclamation notifié le 21 décembre 2022 est tardif ;

- même si elle a effectivement notifié le décompte général avec retard, le projet de décompte général envoyé par la société requérante le 8 juillet 2021 n’est pas devenu tacitement définitif ;

- les réserves émises lors des opérations de réception du 6 novembre 2019 n’ont pas été levées avant le 15 novembre 2019, qui est la seule date à retenir pour la levée des réserves ; elles ne l’ont été que le 20 décembre suivant, avec trente-cinq jours de retard ;

- la réunion du 30 novembre 2019 ne constituait pas de nouvelles opérations de réception ayant eu pour effet de retirer les premières propositions du maître d’œuvre du 6 novembre 2019.

La requête a été communiquée à la direction régionale des finances publiques des Hauts-de-France et du département du Nord, qui n’a pas produit de mémoire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le livre des procédures fiscales ;

- l’arrêté du 8 septembre 2009 portant approbation du cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics de travaux, modifié par l’arrêté du 3 mars 2014 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Garot,

- les conclusions de M. Lemée, rapporteur public,

- les observations de M^e Ringuet, substituant M^e Ingelaere, représentant la société Provalibat et celles de M^e Le Baube, substituant M^e Sagalovitsch, représentant la Métropole européenne de Lille.

Considérant ce qui suit :

1. Le président de la Métropole européenne de Lille a émis le 6 décembre 2022, à l’encontre de la société Provalibat, un avis de sommes à payer valant titre exécutoire pour le recouvrement d’une somme de 35 000 euros correspondant à des pénalités pour retard appliquées dans le cadre de l’exécution du marché public n° 2018-AHA031 portant sur la construction de bâtiments sur une aire d’accueil des gens du voyage. Par la présente requête, la société Provalibat demande l’annulation de cet avis de sommes à payer ainsi que la décharge de l’obligation de payer en résultant.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la régularité du titre de recettes :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 252 A du livre des procédures fiscales : « Constituent des titres exécutoires les arrêtés, états, rôles, avis de mise en recouvrement, titres de perception ou de recettes que l’Etat, les collectivités territoriales ou les établissements publics dotés d’un comptable public délivrent pour le recouvrement des recettes de toute nature qu’ils sont habilités à recevoir. ». Aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : « (…) 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l’extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. (…) En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. ».

3. Il résulte des dispositions de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales citées au point précédent que le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l’auteur de cette décision, au sens des dispositions citées au point précédent de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, de même, par voie de conséquence, que l’ampliation adressée au redevable et, d’autre part, qu’il appartient à l’autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l’ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les nom, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l’ampliation adressée au redevable.

4. En l’espèce, le titre de recettes du bordereau n° 1405 du 6 décembre 2022 indique que son auteur est M. B… A…, directeur adjoint, sur délégation du président de la Métropole européenne de Lille. La Métropole produit dans le cadre de l’instance le bordereau de titre de recettes n° 1405, lequel fait état d’une signature électronique de M. A… et comporte la mention suivante : « Ce bordereau est signé. Ces éléments sont déduits du flux avec présence de signature électronique ». En l’absence de contestation de la part de la société requérante, de tels éléments suffisent à établir la réalité de la signature électronique du bordereau dématérialisé. Par suite, le moyen tiré de ce que le bordereau de titre de recettes n’a pas été signé par son auteur doit être écarté.

5. En deuxième lieu, l’indication des voies et délais de recours est une règle relative à la notification de la décision, dont la méconnaissance, si elle rend inopposable à son destinataire les délais de recours, est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Par suite, le moyen tiré de ce que le titre de recettes attaqué n’indique pas avec précision l’ordre juridictionnel compétent en cas de recours contentieux doit être écarté comme inopérant.

6. En troisième et dernier lieu, tout titre exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis, à moins que ces bases n’aient été préalablement portées à la connaissance du débiteur.

7. En l’espèce, le titre de recettes attaqué comporte la mention « Pénalité pour retard suivant décompte notifié le 21/11/2022 – Article 20 du marché public – 06/12/2022 », indique un « prix unitaire » de 1 000 euros qui, multiplié par trente-cinq, permet d’obtenir le montant réclamé, soit 35 000 euros. Il est constant que le décompte de pénalité, auquel se réfère le titre de recettes en litige, a été notifié à la société requérante le 21 novembre 2022. Or ce décompte indique le numéro du marché public, ainsi que la stipulation contractuelle mise en œuvre, en l’occurrence « l’article 20 du marché public » fixant une pénalité de 1 000 euros par jour de retard calendaire, en cas de défaut de levée des réserves dans les délais fixés par la décision de réception. Ce même document précise, en faisant référence au procès-verbal de réception du 6 novembre 2019, que le retard s’élève à trente-cinq jours, de sorte que le montant des pénalités de retard a été fixé à 35 000 euros. Ce décompte de pénalité exposait ainsi clairement les bases de la liquidation de la dette, de sorte que le moyen tiré du défaut d’indication suffisante des bases de la liquidation de la dette doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé du titre de recettes :

8. En premier lieu, lorsque le contrat prévoit l’établissement d’un décompte général et définitif, retraçant l’ensemble des opérations auxquelles donne lieu l’exécution du marché, la créance détenue par le maître de l’ouvrage sur le titulaire de celui-ci ne saurait présenter un caractère certain et exigible et, par suite, faire l’objet d’un titre exécutoire en l’absence d’un tel décompte.

9. Aux termes de l’article 13 du cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics de travaux (CCAG Travaux), approuvé par l’arrêté du 8 septembre 2009, auquel renvoie l’article 4.1 du marché public : « (…) / 13.3 Demande de paiement finale : / 13.3.1. Après l’achèvement des travaux, le titulaire établit le projet de décompte final (…) / 13.3.2. Le titulaire transmet son projet de décompte final, simultanément au maître d’œuvre et au représentant du pouvoir adjudicateur, par tout moyen permettant de donner une date certaine, dans un délai de trente jours à compter de la date de notification de la décision de réception des travaux telle qu’elle est prévue à l’article 41.3 ou, en l’absence d’une telle notification, à la fin de l’un des délais de trente jours fixés aux articles 41.1.3 et 41.3. (…) / 13.4. Décompte général – Solde : / 13.4.1. Le maître d’œuvre établit le projet de décompte général (…) / 13.4.2. Le projet de décompte général est signé par le représentant du pouvoir adjudicateur et devient alors le décompte général. / (…). Le représentant du pouvoir adjudicateur notifie au titulaire le décompte général à la plus tardive des deux dates ci-après : / – trente jours à compter de la réception par le maître d’œuvre de la demande de paiement finale transmise par le titulaire ; / – trente jours à compter de la réception par le représentant du pouvoir adjudicateur de la demande de paiement finale transmise par le titulaire. (…) / 13.4.3. Dans un délai de trente jours compté à partir de la date à laquelle ce décompte général lui a été notifié, le titulaire envoie au représentant du pouvoir adjudicateur, avec copie au maître d’œuvre, ce décompte revêtu de sa signature, avec ou sans réserves, ou fait connaître les motifs pour lesquels il refuse de le signer. / Si la signature du décompte général est donnée sans réserve par le titulaire, il devient le décompte général et définitif du marché. La date de sa notification au pouvoir adjudicateur constitue le départ du délai de paiement. (…) / En cas de contestation sur le montant des sommes dues, le représentant du pouvoir adjudicateur règle, dans un délai de trente jours à compter de la date de réception de la notification du décompte général assorti des réserves émises par le titulaire ou de la date de réception des motifs pour lesquels le titulaire refuse de signer, les sommes admises dans le décompte final. (…) / Ce désaccord est réglé dans les conditions mentionnées à l’article 50 du présent CCAG. / 13.4.4. Si le représentant du pouvoir adjudicateur ne notifie pas au titulaire le décompte général dans les délais stipulés à l’article 13.4.2, le titulaire notifie au représentant du pouvoir adjudicateur, avec copie au maître d’œuvre, un projet de décompte général signé, composé : / – du projet de décompte final tel que transmis en application de l’article 13.3.1 ; (…) / Dans un délai de dix jours à compter de la réception de ces documents, le représentant du pouvoir adjudicateur notifie le décompte général au titulaire. Le décompte général et définitif est alors établi dans les conditions fixées à l’article 13.4.3. / Si, dans ce délai de dix jours, le représentant du pouvoir adjudicateur n’a pas notifié au titulaire le décompte général, le projet de décompte général transmis par le titulaire devient le décompte général et définitif. (…) / 13.4.5. Dans le cas où le titulaire n’a pas renvoyé le décompte général signé au représentant du pouvoir adjudicateur dans le délai de trente jours fixé à l’article 13.4.3, ou encore dans le cas où, l’ayant renvoyé dans ce délai, il n’a pas motivé son refus ou n’a pas exposé en détail les motifs de ses réserves, en précisant le montant de ses réclamations comme indiqué à l’article 50.1.1, le décompte général notifié par le représentant du pouvoir adjudicateur est réputé être accepté par lui ; il devient alors le décompte général et définitif du marché. ». Enfin, aux termes de l’article 13.3 du marché public : « Par dérogation à l’article 13.3.2 du CCAG, en cas de réserves émises à la réception, la levée des réserves est substituée à la date de notification de la décision de réception des travaux comme point de départ des délais indiqués à l’alinéa 1er. / Par dérogation à l’article 13.4.2 du CCAG, le représentant du pouvoir adjudicateur notifie au titulaire le décompte général avant la plus tardive des deux dates ci-après : / – quarante-cinq jours après la date de remise au maître d’œuvre du projet de décompte final par le titulaire ; / – douze jours après la publication de l’index de référence permettant la révision du solde. »

10. Aux termes de l’article 50 du CCAG Travaux : « (…) / 50.1. Mémoire en réclamation : / 50.1.1. Si un différend survient (…) entre le titulaire et le représentant du pouvoir adjudicateur, le titulaire rédige un mémoire en réclamation. / Dans son mémoire en réclamation, le titulaire expose les motifs de son différend, indique, le cas échéant, les montants de ses réclamations et fournit les justifications nécessaires correspondant à ces montants. Il transmet son mémoire au représentant du pouvoir adjudicateur et en adresse copie au maître d’œuvre. / Si la réclamation porte sur le décompte général du marché, ce mémoire est transmis dans le délai de trente jours à compter de la notification du décompte général. (…) / 50.1.2. Après avis du maître d’œuvre, le représentant du pouvoir adjudicateur notifie au titulaire sa décision motivée dans un délai de trente jours à compter de la date de réception du mémoire en réclamation. / 50.1.3. L’absence de notification d’une décision dans ce délai équivaut à un rejet de la demande du titulaire. (…) ».

11. Il résulte des stipulations citées au point précédent que, dans le cas d’un différend sur le décompte général du marché, le titulaire doit transmettre un mémoire en réclamation au représentant du pouvoir adjudicateur dans un délai de trente jours à compter de la date à laquelle ce dernier lui a notifié le décompte général et en adresser une copie au maître d’œuvre dans le même délai. Le respect de ce délai s’apprécie à la date de réception du mémoire tant par le pouvoir adjudicateur que par le maître d’œuvre.

12. Un mémoire du titulaire du marché ne peut être regardé comme une réclamation au sens des stipulations précitées que s’il comporte l’énoncé d’un différend et expose, de façon précise et détaillée, les chefs de la contestation en indiquant, d’une part, les montants des sommes dont le paiement est demandé et, d’autre part, les motifs de ces demandes, notamment les bases de calcul des sommes réclamées. Si ces éléments ainsi que les justifications nécessaires peuvent figurer dans un document joint au mémoire, celui-ci ne peut pas être regardé comme une réclamation lorsque le titulaire se borne à se référer à un document antérieurement transmis au représentant du pouvoir adjudicateur ou au maître d’œuvre sans le joindre à son mémoire.

13. Il résulte de l’instruction que la société Provalibat a notifié le 9 juillet 2021 à la Métropole européenne de Lille, laquelle assurait également la maîtrise d’œuvre de l’opération, son projet de décompte final. La Métropole européenne de Lille a notifié le 27 septembre 2021 un décompte général puis, le 28 septembre 2021, un « décompte général et définitif », ces deux documents mentionnant l’application de pénalités pour un montant de 35 000 euros. Il résulte de l’instruction que cette double transmission, qui portait sur le même décompte général, procédait d’une erreur de la Métropole européenne de Lille, laquelle ne s’est d’ailleurs pas prévalue de l’existence d’un décompte général et définitif notifié le 28 septembre 2021. En outre, contrairement à ce que fait valoir la société requérante, le dépassement, par la Métropole européenne de Lille, du délai de quarante-cinq jours qui lui était imparti par les stipulations précitées de l’article 13.3 du marché public pour notifier au titulaire le décompte général, n’a pas eu pour effet de faire obstacle à la poursuite de la procédure d’établissement du décompte à l’initiative du pouvoir adjudicateur. Seulement, la société Provalibat avait la faculté, à l’issue de ce délai de quarante-cinq jours, de transmettre un projet de décompte général susceptible de donner lieu à l’établissement d’un décompte général et définitif tacite, dans les conditions définies par l’article 13.4.4 précité du CCAG Travaux. Il résulte de l’instruction, toutefois, que la société Provalibat n’a adressé aucun projet de décompte général à la Métropole européenne de Lille.

14. La société requérante disposait ainsi d’un délai de trente jours, à compter du 27 septembre 2021, pour signer, avec ou sans réserves, le décompte général notifié par la Métropole européenne de Lille, ou faire connaître les motifs pour lesquels elle refusait de le signer. La société requérante fait valoir à cet égard qu’elle a indiqué à la Métropole européenne de Lille, par deux courriers identiques du 7 octobre 2021 qui s’analysent, selon elle, comme un mémoire en réclamation, son refus de signer le décompte général. Toutefois, il résulte de l’instruction que la société Provalibat s’est bornée dans ces courriers à manifester sa surprise concernant l’application de pénalités « à hauteur de 35 000 euros sans aucune justification ou explications (…) » et à solliciter un rendez-vous avec les services de la Métropole, sans présenter de justificatif ni exposer de façon précise et détaillée les chefs de contestation du décompte général du maître d’ouvrage. Si la société requérante soutient qu’elle n’était pas en mesure d’apporter d’autres éléments, compte tenu de « l’absence totale de motivation » des pénalités, elle justifie toutefois, dans ses courriers du 7 octobre 2021, son refus de signer le décompte par le fait que « le chantier a été livré dans les délais impartis », de sorte qu’elle ne saurait être regardée comme ignorant le motif des pénalités qui lui ont été infligées. Or il résulte de l’instruction que la société requérante disposait des éléments et notamment des différents procès-verbaux dressés dans le cadre des opérations de réception, lui permettant d’exposer en détail le motif de ses réserves. Dans ces conditions, les courriers du 7 octobre 2021 ne sauraient constituer un mémoire en réclamation au sens des dispositions des articles 13.4.3, 13.4.5 et 50.1.1 du CCAG Travaux, de sorte que la société Provalibat doit être regardée comme ayant accepté le décompte général notifié le 27 septembre 2021, lequel est devenu définitif. Par conséquent, le moyen tiré du défaut de caractère exigible de la créance doit être écarté.

15. En second lieu, il résulte de ce qui précède que, le décompte général étant devenu définitif et présentant de ce fait un caractère intangible, les moyens de la requête mettant en cause le bien-fondé de la créance litigieuse sont inopérants et doivent être écartés.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la société Provalibat n’est pas fondée à demander l’annulation du titre de recettes à son encontre d’un montant de 35 000 euros et rendu exécutoire le 6 décembre 2022.

Sur les conclusions à fin de décharge :

17. En l’absence d’annulation du titre exécutoire, la société Provalibat n’est pas fondée à demander à être déchargée de la somme de 35 000 euros mise à sa charge par la Métropole européenne de Lille.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la Métropole européenne de Lille, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Provalibat demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

19. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Provalibat une somme de 800 euros au titre des frais exposés par la Métropole européenne de Lille et non compris dans les dépens.

D É C I D E  :

Article 1er : La requête de la société Provalibat est rejetée.

Article 2 : La société Provalibat versera à la Métropole européenne de Lille une somme de 800 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Provalibat et à la Métropole européenne de Lille.

Copie en sera transmise pour information au directeur des finances publiques des Hauts-de-France et du département du Nord.

Délibéré après l’audience du 2 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Fabre, président,

M^me Bruneau, première conseillère,

M. Garot, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 décembre 2025.

Le rapporteur,

Signé

M. Garot

Le président,

Signé

X. Fabre

Le greffier,

Signé

A. Dewière

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière