Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 30 janvier 2023, 3 juillet 2023 et 16 juillet 2024, M. A Comte, déclarant représenter « l’indivision Comte », représenté par la SELARL ATV AVOCATS ASSOCIES, demande au tribunal :

1°) de condamner la métropole de Lyon à verser à l’indivision la somme globale de 2 003 110 euros en réparation des préjudices résultant du classement de plusieurs parcelles en zone agricole par la délibération du 13 mai 2019 du conseil de la métropole de Lyon approuvant le plan local d’urbanisme et de l’habitat (PLU-H) de cette métropole ;

2°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon la somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la responsabilité sans faute de la métropole de Lyon doit être engagée sur le fondement de l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme dès lors que le classement des parcelles appartenant à l’indivision en zone agricole, par délibération du 13 mai 2019 approuvant le PLU-H de la métropole de Lyon, fait peser sur l’indivision une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi ;

— les parcelles étaient auparavant classées en zone à vocation constructible, et ce depuis l’adoption du document d’urbanisme entré en vigueur au cours de l’année 2002, soit depuis plus de vingt ans, faisant ainsi naître une espérance légitime du maintien de ce classement ;

— ce déclassement crée un préjudice financier présentant un caractère spécial et grave caractérisé par la différence entre la valeur des parcelles, établie à 942 640 euros en 2002, et celle établie depuis le classement en zone agricole, à moins de 10 000 euros ;

— la responsabilité pour faute de la métropole de Lyon doit être engagée dès lors qu’elle a porté atteinte au droit de propriété protégé par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— la métropole de Lyon a commis une faute en portant atteinte au principe de sécurité juridique et confiance légitime ;

— elle a commis une faute en portant atteinte au principe de non-discrimination protégé par l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, les parcelles en cause présentant des caractéristiques similaires à celles des parcelles voisines maintenues en zone constructible ;

— l’indivision a subi un préjudice matériel constitué par la perte de valeur vénale des parcelles, évaluée à 2 003 110 euros ;

— elle a subi un préjudice moral qui doit être évalué à 3 000 euros.

Par deux mémoires, enregistrés les 11 avril 2023 et 21 mai 2024, la métropole de Lyon, représentée par la SELARL Carnot Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. A Comte en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requête est irrecevable, faute pour M. A Comte de justifier d’un intérêt pour agir et d’une qualité pour représenter l’indivision Comte ;

— la responsabilité sans faute de la métropole de Lyon ne peut pas être engagée en raison du principe de non-indemnisation du propriétaire dont les parcelles ont subi un changement de classement avec la modification du document d’urbanisme et du principe corollaire d’absence de droit au maintien du classement des terrains par le document d’urbanisme ; l’indivision ne justifie pas que, dans sa mise en œuvre et son contenu, le nouveau classement a fait supporter aux propriétaires une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi ; à cet égard, le classement en zone agricole des trois parcelles en litige, qui sont non bâties et composées d’espaces naturels, bordées uniquement d’une zone urbanisée à l’ouest et s’ouvrent sur de vastes espaces agricoles et naturels, est en cohérence avec les enjeux de la commune, inscrits dans le rapport de présentation du PLU-H, et poursuit un objectif d’intérêt général ;

— ce classement n’entraîne aucune rupture d’égalité, les terrains de l’indivision étant dans une situation différente de celle des parcelles voisines maintenues en zone constructible ;

— le classement des terrains en cause n’étant pas illégal, la responsabilité pour faute de la métropole de Lyon ne peut pas être engagée ;

— l’indivision requérante ne justifie ni de la réalité, ni de l’évaluation des préjudices invoqués.

Par ordonnance du 15 janvier 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 29 janvier 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

—  la Constitution, et notamment la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et son premier protocole additionnel ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Flechet, rapporteure,

— les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public,

— les observations de M^e Vincens-Bouguereau, représentant M. A Comte et l’indivision Comte, requérants ;

— et celles de M^e Gneno-Gueydan, représentant la métropole de Lyon.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 13 mai 2019, le conseil de la métropole de Lyon a approuvé le plan local d’urbanisme et de l’habitat (PLU-H) de cette métropole. Cette délibération a notamment classé des parcelles situées sur le territoire de la commune de Montanay, cadastrées section AI n° 115, n° 134 et n° 135, dont M. A Comte indique être le propriétaire en indivision avec ses frères et sœurs, relevant antérieurement d’une zone à urbaniser, en zone agricole. Le recours en excès de pouvoir formé par cette indivision contre cette délibération, en tant qu’elle classe les terrains en cause en zone agricole, a été rejeté par un jugement n° 1906410 du 12 novembre 2020 du tribunal, lequel a été confirmé par un arrêt n° 21LY00114 du 28 juin 2022 de la cour administrative d’appel de Lyon. M. A Comte, dont la réclamation indemnitaire préalable a été rejetée par la métropole de Lyon, demande au tribunal, au nom de l’indivision, de condamner la métropole de Lyon à verser à l’indivision Comte la somme de 2 003 110 euros en réparation des préjudices résultant du classement de ces parcelles.

Sur les conclusions à fin d’indemnisation :

En ce qui concerne la responsabilité sans faute :

2. Aux termes de l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme : « N’ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d’hygiène et d’esthétique ou pour d’autres objets et concernant, notamment, l’utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l’interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. / Toutefois, une indemnité est due s’il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l’état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d’accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d’urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu. » Ces dispositions instituent un régime spécial d’indemnisation exclusif de l’application du régime de droit commun de la responsabilité sans faute de l’administration pour rupture de l’égalité devant les charges publiques. Elles ne font toutefois pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d’une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l’ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi.

3. En premier lieu, il ne résulte pas de l’instruction, et n’est pas même allégué, que l’indivision Comte aurait bénéficié d’une décision individuelle antérieure au classement litigieux en zone agricole, qui aurait conféré des droits auxquels le nouveau document d’urbanisme aurait porté atteinte. A cet égard, le classement d’un terrain en zone constructible ne crée pas de droits acquis, aucun propriétaire n’ayant droit au maintien d’une réglementation d’urbanisme. Il ne résulte pas davantage de l’instruction, et n’est pas allégué, que serait intervenue une modification de l’état antérieur des lieux, laquelle ne saurait résulter du classement des parcelles dans une autre zone du document d’urbanisme. Par suite, les terrains de l’indivision requérante ne relèvent d’aucune des exceptions prévues par l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme.

4. En second lieu, il résulte de l’instruction que les trois parcelles en litige, situées dans la partie sud du secteur du Bois Cochot, sont non bâties et composées d’espaces naturels. Elles s’inscrivent dans la trame verte du schéma de cohérence territoriale, étant bordées uniquement d’une zone urbanisée à l’ouest, à la différence de terrains situés plus au nord du secteur, entourés à l’ouest, au nord et à l’est de secteurs densément bâtis et classés en zone AU2. De plus, ces parcelles s’ouvrent sur de vastes espaces agricoles et naturels, dans le prolongement du secteur du Grand Bois qui se trouve au sud de la commune de Montanay, en limite de la commune de Fleurieu-sur-Saône. Le classement des terrains en cause en zone agricole est en cohérence avec les enjeux fixés pour la commune, mentionnés dans le rapport de présentation du PLU-H, qui visent à concentrer le développement urbain dans le centre bourg et à protéger les espaces naturels qui participent à la trame verte de l’agglomération, notamment le plateau agricole du Franc Lyonnais sur lequel s’ouvre le secteur du Bois Cochot. Si la partie nord de ce secteur est concernée par une orientation du projet d’aménagement et de développement durables, destinée à préserver un potentiel d’urbanisation en extension à long terme, sa partie sud doit faire l’objet d’une préservation et d’une valorisation de l’environnement naturel et agricole. Ainsi, à supposer même que la valeur des parcelles ait été très notablement diminuée par leur classement en zone agricole dans le PLU-H, il ne résulte pas de l’instruction que, par son contenu ou les conditions dans lesquelles il est intervenu, ce classement a fait peser sur l’indivision une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec les objectifs d’intérêt général sur lesquels repose ce document d’urbanisme. L’indivision requérante n’est dès lors pas fondée à solliciter une indemnité pour ce motif.

En ce qui concerne la responsabilité pour faute :

5. En premier lieu, aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ». Par ailleurs, selon l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». La privation de propriété n’est possible, en vertu des termes de l’article 17 de la Déclaration de 1789, qu’à la double condition que « la nécessité publique, légalement constatée, l’exige », et qu’une « juste et préalable indemnité » soit versée au propriétaire dépossédé. Il peut en revanche être apporté des limitations à l’exercice du droit de propriété dès lors, d’une part, que ces limitations obéissent à des fins d’intérêt général et, d’autre part, qu’elles n’ont pas un caractère de gravité tel que le sens et la portée du droit de propriété s’en trouveraient dénaturés. Les restrictions apportées aux conditions d’exercice du droit de propriété par les dispositions relatives au contenu des plans locaux d’urbanisme sont justifiées par l’intérêt général qui s’attache à la maîtrise, par les collectivités publiques, de l’occupation des sols et du développement urbain.

6. Le classement des terrains en litige en zone agricole n’a ni pour objet ni pour effet de priver l’indivision Comte du droit attaché à la propriété de ses biens, mais seulement de réglementer le droit de l’occupation du sol qui relève de l’usage d’un tel bien, par la limitation du droit de construire, au sens de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Si ces stipulations ont pour objet d’assurer un juste équilibre entre l’intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit de propriété, elles laissent au législateur une marge d’appréciation étendue, en particulier pour mener une politique d’urbanisme, tant pour choisir les modalités de mise en œuvre d’une telle politique que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l’intérêt général, par le souci d’atteindre les objectifs poursuivis par la loi. Les limitations d’usage des biens de l’indivision Comte résultant du classement litigieux en zone agricole n’ont pas un caractère de gravité tel que le sens et la portée du droit de propriété s’en trouveraient dénaturés. Dans ces conditions, le classement des terrains en zone A, fondé sur des considérations d’urbanisme et répondant, pour les motifs exposés au point 4, à un motif d’intérêt général, n’apporte pas à l’exercice du droit de propriété des restrictions qui seraient disproportionnées au regard du but d’intérêt général de préservation des espaces agricoles poursuivi par les auteurs du PLU-H, découlant du parti d’urbanisme retenu. Ainsi, la métropole de Lyon n’a pas porté atteinte au droit de propriété des requérants.

7. En second lieu, aux termes de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

8. Si M. Comte, indiquant représenter l’indivision Comte, soutient que les terrains voisins ont été maintenus en zone constructible alors qu’ils ne présentent aucune différence avec les parcelles appartenant à cette indivision, il n’établit pas cette situation similaire, invoquée de manière approximative en l’absence d’identification précise des parcelles voisines visées et d’un descriptif de leurs caractéristiques. Le moyen tiré d’une rupture d’égalité, laquelle ne peut en tout état de cause être caractérisée en l’absence d’erreur manifeste d’appréciation dans le classement des terrains en cause, comme en l’espèce, doit par suite être écarté.

9. Il résulte de ce qui a été exposé aux points 5 à 8 que la métropole de Lyon n’a pas commis d’illégalité fautive de nature à engager sa responsabilité à l’égard des consorts Comte.

10. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d’indemnisation présentées par M. A Comte, déclarant représenter l’indivision Comte, doivent être rejetées, sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole de Lyon, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. A Comte, déclarant représenter l’indivision Comte, demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A Comte la somme de 1 500 euros, à verser à la métropole de Lyon, en application de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A Comte, déclarant représenter l’indivision Comte, est rejetée.

Article 2 : M. A Comte versera à la métropole de Lyon la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A Comte, représentant unique, et à la métropole de Lyon.

Délibéré après l’audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

M^me Marine Flechet, première conseillère,

M^me Marie Chapard, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025.

La rapporteure,

M. Flechet

Le président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

G. Reynaud

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,