Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 5 janvier et 17 décembre 2024 et le 5 février 2025, M. A… C…, représenté par M^e Siccardi, demande au tribunal :

1°) d’annuler le certificat d’opposition tacite à déclaration préalable en date du 7 novembre 2023 ainsi que la décision du 4 décembre 2023 du maire de Couzon-au-Mont-d’Or s’opposant à sa déclaration préalable portant sur la régularisation de divers travaux extérieurs à une maison individuelle ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Couzon-au-Mont-d’Or la somme de 4 000 euros à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l’intervention de M. D…, qui ne justifie d’aucun intérêt pour agir, est irrecevable ;

- la demande de pièces complémentaires du 17 avril 2023 outrepasse les éléments compris aux articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l’urbanisme et n’a ainsi pas interrompu le délai d’instruction d’un mois de sa demande, de sorte qu’une décision tacite de non-opposition est née le 30 avril 2023 et a été retirée illégalement au-delà du délai de trois mois et sans procédure contradictoire préalable obligatoire ;

- la commune ne pouvait valablement lui adresser, le 8 août 2023, une seconde demande de pièces complémentaires au-delà du délai d’un mois à compter du 31 mars 2023 de sorte que cette seconde demande ne pouvait pas non plus interrompre le délai d’instruction d’un mois ; cette seconde demande de pièces outrepasse d’ailleurs également les éléments compris aux articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l’urbanisme et n’a ainsi pas interrompu le délai d’instruction d’un mois ;

- à supposer même qu’il puisse être regardé comme ayant déposé une nouvelle déclaration préalable le 18 juillet 2023, ce qu’il conteste, cette déclaration a donné lieu, également, à une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, de sorte que, la décision d’opposition du 4 décembre 2023 est, de plus fort, illégale en ce qu’elle procède illégalement au retrait de la décision tacite de non-opposition ;

- le certificat de rejet tacite daté du 7 novembre 2023 et notifié le 9 décembre 2023 est aussi illégal en ce que les pièces demandées par la commune, à la supposer même conforme aux dispositions réglementaires applicables, ont été fournies le 18 juillet 2023, soit dans le délai de trois mois prévu à l’article R. 423-39 du code de l’urbanisme ; une décision tacite de rejet n’a donc pu intervenir le 29 juillet 2023 ;

- à supposer même que les différentes demandes de pièces complémentaires ont interrompu le délai d’instruction, la notification de la décision d’opposition à déclaration préalable datée du 4 décembre 2023 est tardive, de sorte qu’une décision tacite de non-opposition est née avant que celle-ci ne soit intervenue ; en effet, la dernière demande de pièces faite par la commune est datée du 27 octobre 2023 et les pièces demandées ont été déposées le 7 novembre 2023 de sorte qu’un nouveau délai d’instruction d’un mois a couru à compter de cette date, soit jusqu’au 7 décembre 2023 ; or, la décision d’opposition à déclaration préalable, bien que datée du 4 décembre 2023, n’a été notifiée que le 9 décembre 2023, soit postérieurement au délai d’un mois ;

- le projet en litige ne compromet pas la conservation et la protection d’un espace boisé classé au sens de l’article 3.2.4 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme et de l’habitat de la métropole de Lyon puisque les arbres existants ont été conservés et n’ont pas été endommagés et que plusieurs arbres nouveaux ont été plantés ; en outre les travaux réalisés n’ont fait que réhabiliter des murs de soutènements existants ;

- les mouvements de terrain réalisés étaient nécessaires à l’implantation des constructions en raison de la forte déclivité du terrain et ne méconnaissent donc pas les dispositions de l’article 4.5 du règlement du plan local d’urbanisme et de l’habitat applicable en zone UPp ;

- les dispositions de l’article 5.1.1.2.2 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme et de l’habitat n’interdisent pas la création d’un nouvel accès dès lors qu’il est nécessaire, ce qui est le cas puisque l’accès existant, en raison de la forte pente, ne dessert pas le haut de sa propriété ; en outre ce nouvel accès ne se situe pas dans le périmètre de l’espace boisé classé.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 20 novembre 2024 et le 3 avril 2025, la commune de Couzon-au-Mont-d’Or, représentée par le cabinet MLD Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. C… le versement d’une somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. C… ne sont pas fondés.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 17 janvier 2025, M. B… D…, représenté par l’AARPI Adret avocat, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant d’une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par ordonnance du 23 décembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée immédiatement, en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Chapard,

- les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public,

- les observations de M^e Siccardi, pour M. C…, requérant,

- les observations de M^e Lougraida-Dumas, pour la commune de Couzon-au-Mont-d’Or,

- et les observations de M^e Cottet-Emard, pour M. D….

La commune de Couzon-au-Mont-d’Or a produit une note en délibéré enregistrée le 26 février 2026.

Considérant ce qui suit :

M. C… a déposé en mairie de Couzon-au-Mont-d’Or, le 31 mars 2023, une déclaration préalable portant sur la régularisation de divers travaux extérieurs à une maison individuelle. Il demande l’annulation d’un certificat d’opposition tacite du 7 novembre 2023, ainsi que d’une décision d’opposition du 4 décembre 2023.

Sur l’intervention volontaire de M. D… :

Compte tenu de la proximité immédiate de la propriété de M. D… avec le terrain d’assiette du projet en cause et des caractéristiques de ce dernier, M. D… justifie d’un intérêt suffisant au maintien des décisions en litige. Par suite, son intervention est recevable.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l’Union européenne, des règles relatives à l’utilisation des sols et à l’implantation, à la destination, à la nature, à l’architecture, aux dimensions et à l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d’une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / (…) / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (…) ». Aux termes de l’article R. 423-22 du code de l’urbanisme « (…) le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ». L’article R. 423-23 du même code fixe à un mois le délai d’instruction de droit commun pour les déclarations préalables. L’article R. 423-38 dispose que : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du [livre IV de la partie réglementaire du code relatif au régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions], l’autorité compétente, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l’auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d’avis de réception (…) indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ». Aux termes de l’article R. 423-39 : « L’envoi prévu à l’article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu’à défaut de production de l’ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l’objet d’une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d’une décision tacite d’opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d’instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ». Aux termes de l’article R. 423-40 du même code : « Si dans le délai d’un mois mentionné à l’article R. 423-38, une nouvelle demande apparaît nécessaire, elle se substitue à la première et dresse de façon exhaustive la liste des pièces manquantes et fait courir le délai mentionné au a de l’article R. 423-39 ». Aux termes de l’article R. 423-41 du même code : « Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d’un mois prévu à l’article R. 423-38 ou ne portant pas sur l’une des pièces énumérées par le présent code n’a pas pour effet de modifier les délais d’instruction (…) ». Enfin, aux termes de l’article R. 424-1 du même code : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; (…) ».

Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’un dossier de déclaration préalable est incomplet, l’administration doit inviter le demandeur, dans un délai d’un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur produit, dans ce délai de trois mois à compter de la réception du courrier l’invitant à compléter sa demande, l’ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, le délai d’instruction commence à courir à la date à laquelle l’administration les reçoit et, si aucune décision n’est notifiée à l’issue du délai d’instruction, une décision de non-opposition à déclaration préalable est tacitement accordée. A l’inverse, si le demandeur ne fait pas parvenir l’ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV dans le délai de trois mois, une décision tacite de rejet naît à l’expiration de ce délai. Lorsque l’administration estime, au vu des nouvelles pièces ainsi reçues dans ce délai de trois mois, que le dossier reste incomplet, elle peut inviter à nouveau le pétitionnaire à le compléter, cette demande étant toutefois sans incidence sur le cours du délai et la naissance d’une décision tacite de rejet si le pétitionnaire n’a pas régularisé son dossier au terme de ce délai. Enfin, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.

Aux termes de l’article R. 431-35 du code de l’urbanisme : « La déclaration préalable précise : / (…) b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; / c) La nature des travaux ou du changement de destination ; / (…) ». Aux termes de l’article R. 431-36 de ce code : « Le dossier joint à la déclaration comprend : / (…) b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d’une construction existante ; / c) Une représentation de l’aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; / (…) Il est complété, s’il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l’article R. 431-10 (…) ». Aux termes du b) de l’article R. 431-10 du même code : « Un plan en coupe précisant l’implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l’état initial et l’état futur ».

En l’absence de dispositions expresses du code de l’urbanisme y faisant obstacle, il est loisible à l’auteur d’une demande de permis de construire d’apporter à son projet, pendant la phase d’instruction de sa demande et avant l’intervention d’une décision expresse ou tacite, des modifications qui n’en changent pas la nature, en adressant une demande en ce sens accompagnée de pièces nouvelles qui sont intégrées au dossier afin que la décision finale porte sur le projet ainsi modifié. Cette demande est en principe sans incidence sur la date de naissance d’un permis tacite déterminée en application des dispositions des articles R. 423-23 et suivants et R. 423-42 et suivants du code de l’urbanisme. Toutefois, lorsque du fait de leur objet, de leur importance ou de la date à laquelle ces modifications sont présentées, leur examen ne peut être mené à bien dans le délai d’instruction, compte tenu notamment des nouvelles vérifications ou consultations qu’elles impliquent, l’autorité compétente en informe par tout moyen le pétitionnaire avant la date à laquelle serait normalement intervenue une décision tacite, en lui indiquant la date à compter de laquelle, à défaut de décision expresse, la demande modifiée sera réputée acceptée. L’administration est alors regardée comme saisie d’une nouvelle demande se substituant à la demande initiale à compter de la date de la réception par l’autorité compétente des pièces nouvelles et intégrant les modifications introduites par le pétitionnaire. Il appartient le cas échéant à l’administration d’indiquer au demandeur dans le délai d’un mois prévu par l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme les pièces manquantes nécessaires à l’examen du projet ainsi modifié.

Il ressort des pièces du dossier que M. C… a déposé une déclaration préalable en mairie de Couzon-au-Mont-d’Or le 31 mars 2023. Par un courrier du 17 avril 2023, notifié le 28 avril suivant, soit dans le délai d’un mois imparti par les dispositions de l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme, le service instructeur de la commune a informé le pétitionnaire du caractère incomplet de sa déclaration et a sollicité la production de plusieurs pièces, à savoir le formulaire cerfa complété de la mention de l’accès crée sur le domaine public, un plan de situation du terrain d’assiette, un plan de masse côté de la totalité du terrain, un plan en coupe, une représentation de l’aspect extérieur, une étude phytosanitaire portant sur l’espace boisé classé, un descriptif du traitement des espaces végétalisés et une étude de prise en compte des risques géotechniques. Le requérant a déposé des pièces complémentaires en mairie le 18 juillet 2023. Si la commune fait valoir que ce dépôt, qui s’accompagnait d’un nouveau formulaire cerfa de déclaration préalable, et pas du formulaire initialement déposé qui aurait été complété, constitue une nouvelle déclaration, il ressort toutefois des pièces du dossier que M. C… a simplement entendu, par ce dépôt, répondre à la demande de pièces du 17 avril 2023 qui lui demandait de produire un formulaire cerfa précisant qu’il a procédé à la création d’un accès. En particulier, il a fait figurer dans ce nouveau formulaire, qui indiquait le numéro d’enregistrement de sa déclaration du 31 mars 2023, la création de cet accès. Il n’a ainsi pas déposé une nouvelle déclaration préalable mais complété celle déposée en mairie à cette date. Il ressort des pièces du dossier que toutes les pièces complémentaires demandées par la commune ont été produites par le requérant le 18 juillet 2023, soit dans le délai de trois mois fixé par l’article R. 423-39 du code de l’urbanisme, y compris, et bien que figurant sur la même pièce qu’un autre plan, un plan en coupe qui était côté et à l’échelle. Par suite, sa déclaration préalable ne pouvait valablement faire l’objet d’une opposition tacite à l’expiration du délai imparti pour produire les pièces complémentaires sollicitées par l’autorité en charge de l’instruction. Elle a, au contraire, fait l’objet d’une décision tacite de non-opposition à l’issue du délai d’instruction de sa déclaration, délai qui a commencé à courir à la date du 18 juillet 2023 à laquelle l’administration a reçu les pièces manquantes sollicitées, et qui a expiré un mois plus tard, le 18 août 2023, date de naissance d’une décision tacite de non-opposition. M. C… est ainsi fondé à demander l’annulation du certificat d’opposition tacite du 7 novembre 2023.

En second lieu, aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. (…) ». Aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. » En application de l’article L. 122-1 du même code : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. » Aux termes de l’article L. 211-2 de ce code : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / (…) ».

Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s’il a privé les intéressés d’une garantie. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration constitue une garantie pour le titulaire de la décision de non-opposition à déclaration préalable que l’autorité administrative entend rapporter.

En entendant expressément s’opposer à une seconde déclaration préalable de M. C… par décision du 4 décembre 2023, alors que, comme cela a été dit précédemment, ce dernier n’a pas déposé de nouvelle déclaration en mairie, le maire de Couzon-au-Mont-d’Or a nécessairement procédé au retrait de la décision de non-opposition tacite née le 18 août 2023. En l’absence de notification par la commune de son intention de procéder à ce retrait et d’invitation à présenter ses observations, M. C… a été privé d’une garantie. Il est ainsi fondé à soutenir que la décision du 4 décembre 2023 est entachée d’un vice de procédure, à défaut de procédure contradictoire préalable. En outre, ce retrait est intervenu au-delà du délai de trois mois fixé par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme.

Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n’est, en l’état du dossier, de nature à justifier l’illégalité de la décision du 4 décembre 2023.

Il résulte de tout ce qui précède que M. C… est fondé à demander l’annulation du certificat d’opposition tacite du 7 novembre 2023 et de la décision d’opposition du 4 décembre 2023.

Sur les frais liés à l’instance :

D’une part, M. D… n’étant pas partie à cette instance, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du requérant, qui n’est en outre pas la partie perdante dans la présente instance, la somme qu’il réclame en sa qualité d’intervenant au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, ces dispositions s’opposent à ce qu’il soit fait droit aux conclusions que présente sur leur fondement la commune de Couzon-au-Mont-d’Or, partie perdante.

D’autre part, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de laisser à la charge du requérant les frais non compris dans les dépens qu’il a exposés.

D E C I D E :

Article 1er : L’intervention de M. D… est admise.

Article 2 : Le certificat d’opposition tacite du 7 novembre 2023 et la décision du maire de Couzon-au-Mont-d’Or du 4 décembre 2023 sont annulés.

Article 3 : Les conclusions des parties et de l’intervenant présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A… C…, à la commune de Couzon-au-Mont-d’Or et à M. B… D….

Délibéré après l’audience du 26 février 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Thierry Besse, président,

- M^me Flore-Marie Jeannot, première conseillère,

- M^me Marie Chapard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2026.

La rapporteure,

M. Chapard

Le président,

T. Besse

La greffière,

G. Reynaud,

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,