Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaires enregistrés les 7 mai 2024 et 5 novembre 2025, M. A… demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération n°9.01, votée par le conseil municipal de Perpignan le 9 novembre 2023, approuvant le projet de cession d’un ensemble immobilier dénommé Mas Delfau à la SAS Hectare et ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux ;

2°) de condamner la métropole au paiement d’une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi qu’aux entiers dépens s’il y a lieu.

Il soutient que :

la délibération est insuffisamment motivée ;

une erreur est intervenue sur le prix de cession approuvée par le conseil municipal ;

la délibération est entachée d’une erreur de droit en l’absence de mise en œuvre d’une publicité préalable et d’une mise en concurrence.

Par un mémoire en défense enregistré 14 mars 2025, la commune de Perpignan, représentée par M^e Latapie, conclut, à titre principal, à l’irrecevabilité de la requête en raison de sa tardiveté et l’absence de recours gracieux et, à titre subsidiaire, au rejet de la requête au motif qu’elle n’est pas fondée et à ce que M. A… lui verse la somme de somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivité territoriales ;

- le code de la commande publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

A été entendu au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Jacob, rapporteur,

- les conclusions de M. Chevillard, rapporteur public,

les observations de M^e Latapie, représentant la commune de Perpignan.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 9 novembre 2023, le conseil municipal de la commune de Perpignan a approuvé la cession d’un ensemble immobilier, de son domaine privé, d’une superficie de 182 563 m², dénommé Mas Delfau sis chemin de Perpignan à Villeneuve de la Raho à Perpignan, au profit de la société SAS Hectare. Après avis de France Domaine, le prix de cession dudit ensemble immobilier a été fixé à 1 000 000 euros par l’organe délibérant de la collectivité. Par un recours gracieux signé de M. A…, daté du 8 janvier 2024 et réceptionné le 9 janvier 2024, la commune de Perpignan était saisie d’une demande de retrait de la délibération du 9 novembre 2023. En l’absence de réponse de la collectivité, une décision implicite de rejet est née le 9 mars 2024. Toutefois, par un courrier adressé à M. A… le 15 mars 2024, la commune de Perpignan a opposé un refus exprès à la demande retrait de la délibération du 9 novembre 2023. Par la présente requête, M. A… demande l’annulation de la délibération du 9 novembre 2023, ainsi que de la décision implicite de rejet à la suite de son recours gracieux.

Sur la fin de non-recevoir tirée de l’absence de la décision implicite de rejet contestée :

Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, « la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». De plus, l’article R. 421-2 du code de justice administrative prévoit que « sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient avant l’expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. La date du dépôt de la demande à l’administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l’appui de la requête ».

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que M. A… a adressé, par un courrier daté du 8 janvier 2024, un recours gracieux à la commune de Perpignan afin de solliciter le retrait de la délibération en litige. A cet égard, si le silence gardé par l’administration sur la demande de retrait de la délibération contestée a fait naître, au terme d’un délai de deux mois, une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l’excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu’elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite présentée en application des dispositions de l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration, se substitue à la première décision. Il en résulte que des conclusions à fin d’annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde. Ainsi la décision expresse, en date du 15 mars 2024 portant refus du retrait de la délibération du 9 novembre 2023, s’est substituée à la décision implicite de refus en litige du 8 mars 2024, de sorte que les conclusions de M. A… aux fins d’annulation doivent être regardées comme uniquement dirigées contre la décision du 15 mars 2024 en tant qu’elle refuse d’opérer le retrait de la délibération du conseil municipal de la commune de Perpignan n° 9.01 du 9 novembre 2023.

Sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête :

Il ressort des pièces du dossier que le requérant, par un courrier du 8 janvier 2024, a formé un recours gracieux contre la délibération du conseil municipal de la commune de Montesquieu-des-Abères du 9 novembre 2023. Aussi, ce recours a-t-il eu pour effet de proroger le délai de recours conformément aux dispositions citées ci-dessus de l’article L. 411-2 du code des relations entre le public et l’administration. Par la suite, ce recours a été implicitement rejeté le 8 mars 2024, d’une part, et expressément rejeté par une décision de refus du 15 mars 2024. Dès lors, la requête, enregistrée par le greffe du tribunal le 7 mai 2024, l’a été dans le délai de recours contentieux. La fin de non-recevoir opposée en défense par la commune de Perpignan tirée de ce que la requête serait irrecevable pour tardiveté ne peut qu’être écartée.

Sur le fond du litige :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : « Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune (…) Toute cession d’immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l’avis de l’autorité compétente de l’Etat (…) ».

La délibération en litige indique la localisation et la numérotation cadastrale des parcelles faisant l’objet de la vente, leur superficie ainsi que le zonage correspondant du plan local d’urbanisme. En outre, elle indique le nom de l’acquéreur, à savoir la société SAS Hectare, le prix de cession desdites parcelles, soit 1 000 000 euros, correspond à l’évaluation réalisée par le service des domaines, et fournit des précisions et un plan sur le projet d’ensemble immobilier comprenant « un espace ludique et aquatique, un espace sportif et un espace de bureaux » que souhaite y implanter la société acquéreuse. Enfin, elle expose que le bâti cédé ne présente « pas d’intérêt », eu égard notamment à son « état particulièrement dégradé », et que le projet proposé par la société acquéreuse « est attractif tout en valorisant le secteur sans le dénaturer », notamment grâce à la création « d’activités tertiaires ». Cette délibération est ainsi suffisamment motivée au regard des exigences de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales, de sorte que le moyen sera écarté.

En deuxième lieu, la cession d’un bien immobilier appartenant au domaine privé d’une personne publique ne peut, en principe, être consentie qu’à un prix correspondant à la valeur réelle de ce bien et, dans l’hypothèse où le prix fixé serait significativement inférieur à cette valeur, elle doit être justifiée par des motifs d’intérêt général et assortie de contreparties suffisantes. Pour déterminer si la décision par laquelle une collectivité publique cède à une personne privée un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur est, pour ce motif, entachée d’illégalité, il incombe au juge de vérifier si elle est justifiée par des motifs d’intérêt général. Si tel est le cas, il lui appartient ensuite d’identifier, au vu des éléments qui lui sont fournis, les contreparties que comporte la cession, c’est-à-dire les avantages que, eu égard à l’ensemble des intérêts publics dont la collectivité cédante a la charge, elle est susceptible de lui procurer, et de s’assurer, en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires, de leur effectivité. Il doit, enfin, estimer si ces contreparties sont suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur du bien cédé.

En l’espèce, si M. A… soutient que la cession de l’ensemble immobilier litigieux, dénommé Mas Delfau, aurait été consentie à un prix significativement inférieur à la valeur de ce bien, il n’établit cependant pas que le prix de cession retenu par la délibération en litige pour la vente dudit bien, fixé à 1 000 000 euros, ne correspondait pas à sa valeur réelle à la date de la conclusion de l’acte de vente. Au surplus et en tout état de cause, les deux avis du service des domaines émis les 6 avril et 30 octobre 2023 ont retenu que la « valeur vénale du bien » en litige devait être arbitrée respectivement au prix de 990 000 euros et de 980 000 euros « en valeur libre », soit à un prix quasi-identique à celui fixé dans la délibération en litige. Dès lors, le moyen tiré de l’insuffisance du prix de cession ne peut qu’être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 1121-1 du code de la commande publique : « Un contrat de concession est un contrat par lequel une ou plusieurs autorités concédantes soumises au présent code confient l’exécution de travaux ou la gestion d’un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l’exploitation de l’ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d’exploiter l’ouvrage ou le service qui fait l’objet du contrat, soit de ce droit assorti d’un prix. La part de risque transférée au concessionnaire implique une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte potentielle supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement théorique ou négligeable. Le concessionnaire assume le risque d’exploitation lorsque, dans des conditions d’exploitation normales, il n’est pas assuré d’amortir les investissements ou les coûts, liés à l’exploitation de l’ouvrage ou du service, qu’il a supportés ».

Ainsi, pour qu’il y ait concession de travaux, il faut que le droit d’exploitation soit transféré au concessionnaire, ce qui suppose qu’il reste détenu par la collectivité publique qui se borne à le confier. Tel n’est en revanche pas le cas dans l’hypothèse d’un simple transfert de propriété puisque le droit d’exploiter n’est alors plus détenu que par le cocontractant de la collectivité publique, qui est libre d’en jouir comme il l’entend.

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la cession des parcelles litigieuses, approuvée par la délibération du 9 novembre 2023, n’implique pas que la commune de Perpignan puisse conserver un droit d’exploitation sur les terrains, bâtiments et ouvrages qui y seront réalisés ultérieurement par la société SAS Hectare. A cet égard, la commune de Perpignan s’est privée définitivement de ce droit en consentant à l’aliénation des terrains en cause. Aussi, le contrat de cession en litige, approuvé par la délibération du 9 novembre 2023, ne revêt-il pas la qualification d’un contrat de concession au sens de l’article L. 1121-1 précité, de sorte que la commune de Perpignan n’a pas commis d’erreur de droit ni d’erreur dans la qualification juridique des faits en s’abstenant d’appliquer les règles de publicité et de mise en concurrence imposées par le code de la commande publique.

En dernier lieu, aux termes de l’article L. 1111-1 du code la commande publique : « Un marché est un contrat conclu par un ou plusieurs acheteurs soumis au présent code avec un ou plusieurs opérateurs économiques, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services, en contrepartie d’un prix ou de tout équivalent ». De plus, l’article L. 1111-2 du code de la commande publique prévoit qu’un « marché de travaux a pour objet : 1° Soit l’exécution, soit la conception et l’exécution de travaux dont la liste figure dans un avis annexé au présent code ; 2° Soit la réalisation, soit la conception et la réalisation, par quelque moyen que ce soit, d’un ouvrage répondant aux exigences fixées par l’acheteur qui exerce une influence déterminante sur sa nature ou sa conception ».

Par ailleurs, aucune disposition législative ou réglementaire n’impose à une personne morale de droit public autre que l’Etat de faire précéder la vente d’une dépendance de son domaine privé d’une mise en concurrence préalable.

En l’espèce, s’il n’est pas contesté que la société acquéreuse des parcelles en litige s’engage à construire à terme un « espace de bureaux », un « espace ludique et aquatique », ainsi qu’un « espace sportif » sur l’emprise dudit site, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune Perpignan assurerait la maîtrise d’ouvrage de l’opération, ni que les infrastructures deviendront, même pour partie, sa propriété ou qu’elles seront mises à sa disposition. En outre et eu égard aux termes de la délibération en litige, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’opération de construction approuvée par le conseil municipal, laquelle est définie en termes généraux et sans spécification technique, réponde à un besoin d’intérêt général préalablement défini par la collectivité. Par conséquent, la cession desdites parcelles litigieuses n’était pas assujettie aux obligations de publicité et de mise ne concurrence résultant des principes généraux du droit de la commande publique, de sorte que le moyen sera écarté.

Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de rejeter les conclusions de la requête aux fins d’annulation.

Sur les frais de l’instance :

16. La commune de Perpignan n’étant pas la partie perdante, il n’y a pas lieu, de faire droit aux conclusions de M. A… présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. A… la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Perpignan en application de ces mêmes dispositions

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : M. A… versera la somme de 1 500 euros à la commune de Perpignan en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. A… et à la commune de Perpignan.

Délibéré après l’audience du 2 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Eric Souteyrand, président,

M^me Adrienne Bayada, première conseillère,

M. Julien Jacob, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 avril 2026.

Le rapporteur,

J. JacobLe président,

E. Souteyrand

La greffière,

M-A. Barthélémy

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 16 avril 2026.

La greffière,

M-A. Barthélémy