Vu la procédure suivante :

Par un jugement en date du 16 avril 2024, enregistré le 17 avril 2024 au greffe du tribunal administratif de Nancy sous le numéro 2401129, le tribunal administratif de Paris a transmis, en application de l’article R. 351-3 du code de justice administrative, la requête présentée par la société Autoroutes Paris-Rhin-Rhône.

Par cette requête et des mémoires, enregistrés au greffe du tribunal administratif de Paris le 30 octobre 2023 et le 12 mars 2024, et au greffe du tribunal administratif de Nancy le 23 octobre 2025, la société Autoroutes Paris-Rhin-Rhône, représentée par M^e Champy, demande au tribunal :

1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 183 052,27 euros hors taxes en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis entre novembre 2018 et mars 2019 du fait des attroupements du mouvement dit des « gilets jaunes » dans le département de la Meurthe-et-Moselle, majorée des intérêts moratoires calculés à compter de la date de notification de sa demande préalable ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a régularisé la requête n° 2121005 en introduisant la présente requête à la demande du tribunal administratif de Paris ;

- le tribunal administratif de Paris est compétent pour connaître de l’ensemble des conclusions indemnitaires dans la mesure où, d’une part, sa demande d’indemnisation est unique et fait l’objet d’un chiffrage global, d’autre part, même si les demandes étaient considérées comme de nature distincte, elles doivent être regardées comme connexes au sens de l’article R. 342-1 du code de justice administrative, afin d’éviter la survenance de solutions divergentes et d’assurer la bonne administration de la justice, enfin, la « départementalisation » de la requête initiale serait de nature à porter atteinte au droit au procès équitable, à l’égalité des armes et à la bonne administration de la justice.

- en tout état de cause, en cas de doute sur la compétence territoriale, il appartient au tribunal de saisir le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat sur le fondement de l’article R. 351-3 du code de justice administrative ;

- à titre principal, la responsabilité de l’Etat est engagée sur le fondement de la responsabilité sans faute au titre des attroupements ou rassemblements en application de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques est également engagée en raison des refus par l’Etat de lui accorder son concours pour rétablir l’ordre public et la préservation des intérêts de l’activité et des biens concédés ;

- elle a droit à la réparation des préjudices qu’elle a subis, qui sont évalués à la somme globale de 183 052,27 euros HT s’agissant du département de Meurthe-et-Moselle, soit la somme de 6 055,13 euros HT au titre des dégradations matérielles commises, la somme de 8 443,48 euros HT au titre des coûts internes de mobilisation du personnel de la société, la somme de 1 331,83 euros HT au titre des frais de procédure, la somme de 101 373,79 euros HT au titre des pertes de recettes de péage, et la somme de 65 848,04 euros HT au titre du manque à gagner de recettes ; elle n’a pas été indemnisée par le juge judiciaire.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 12 mars 2024 au greffe du tribunal administratif de Paris et le 7 juillet 2025 au greffe du tribunal administratif de Nancy, la préfète de Meurthe-et-Moselle conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- le tribunal administratif de Paris n’est pas compétent pour statuer sur des conclusions se rapportant aux désordres résultant de rassemblements et attroupements sur les routes situées hors du territoire de la commune de Paris ;

- la responsabilité de l’Etat ne saurait être engagée sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ; des dommages commis par quelques individus ne relèvent pas d’un attroupement, alors de plus que les actions avaient pour principal objet la réalisation des dommages causés à la société requérante ; les dommages ne sont indemnisables que s’ils résultent, de manière directe et certaine, de crimes et délits, ce qui n’est pas établi ;

- la responsabilité de l’Etat n’est pas davantage engagée au titre de la rupture d’égalité devant les charges publiques ; il n’est pas établi que l’administration serait demeurée inactive, les forces de l’ordre étant au contraire intervenues à plusieurs reprises pour faire cesser les troubles constatés ; le dommage ne présente pas de caractère anormal et spécial ;

- s’agissant des préjudices, les indemnités versées par l’assureur de la société requérante, ou accordées par le juge judiciaire, devraient être déduites ; les moyens externes et internes pour assurer la sécurisation du domaine autoroutier et son bon fonctionnement résultent des obligations contractuelles de la société requérante et il n’est pas établi que ce ne sont pas des moyens habituellement déployés ; la réalité du coût des défauts matériels n’est pas établie ; la perte de recette n’est pas démontrée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code pénal ;

- le code de la route ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Les parties, régulièrement averties du jour de l’audience, n’étaient ni présentes ni représentées.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Ducos de Saint Barthélémy de Gélas,

- et les conclusions de M^me Stenger, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

La société des Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR) est concessionnaire de l’Etat pour la construction, l’entretien et l’exploitation d’un réseau d’autoroutes situé dans le centre-est de la France. Elle a présenté une demande indemnitaire préalable au ministre chargé des transports, par une lettre reçue le 1er juin 2021, en vue d’obtenir réparation des dommages qu’elle estime avoir subis, entre les mois de novembre 2018 et de mars 2019, dans le cadre du mouvement social dit des « gilets jaunes ». Par la présente requête, la société APRR a saisi le tribunal administratif de Paris pour obtenir la condamnation de l’Etat à lui verser la somme totale de 183 052,27 euros hors taxes en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis entre novembre 2018 et mars 2019 du fait des attroupements du mouvement dit des « gilets jaunes » dans le département de la Meurthe-et-Moselle. Par un jugement du 16 avril 2024, le tribunal administratif de Paris a transmis cette requête au tribunal administratif de Nancy, en application de l’article R. 351-3 du code de justice administrative.

Sur la responsabilité de l’Etat du fait des attroupements ou rassemblements :

En ce qui concerne le principe de responsabilité :

Aux termes de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure : « L’État est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens. (…) ».

L’application de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure est subordonnée à la condition que les dommages dont l’indemnisation est demandée résultent de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés commis à force ouverte ou par violence par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés. Un groupe, qui se constitue et s’organise à seule fin de commettre un délit, ne peut être regardé comme un attroupement ou un rassemblement au sens de ces dispositions.

S’agissant de l’existence d’attroupements ou de rassemblements :

D’une part, il résulte de l’instruction, notamment des rapports d’incidents produits par la requérante et corroborés par les divers articles de presse versés et les rapports d’intervention de la gendarmerie, que des actions de blocage, de filtrage de la circulation et de mise hors service des péages de la société APRR ont été menées au niveau de la barrière de Gye (Meurthe-et-Moselle) sur l’autoroute A31 par des manifestants, de quelques personnes à plusieurs centaines, revêtus de gilets jaunes, les 17, 18, 23, 24, 25 et 27 novembre 2018, 1er, 2, 8 et 9 décembre 2018 et le 9 février 2019. Ces actions, qui se sont déroulées malgré plusieurs interventions des forces de l’ordre, s’inscrivaient dans le cadre d’un mouvement national de contestation annoncé plusieurs semaines avant les faits, notamment sur des réseaux sociaux, qui a conduit à la mise en place de nombreux barrages routiers sur l’ensemble du territoire. Elles avaient pour motif l’expression d’un mécontentement, n’avaient pas pour principal objet la réalisation des dommages causés à la société requérante et aux autres personnes affectées par ces blocages.

D’autre part, il résulte de l’instruction que si les évènements des 17, 18, 23, 24, 25 et 27 novembre 2018, et 1er, 2, 8 et 9 décembre 2018 sont le fait d’un nombre significatif de personnes et peuvent être ainsi qualifiés d’attroupement ou de rassemblement, les blocages du 9 février 2019 n’ont, en revanche, été le fait que de cinq manifestants, selon les éléments versés au dossier, et ne peuvent dès lors être regardés comme résultant d’un attroupement.

Dans ces conditions, les agissements au niveau de la barrière de péage de Gye des 17, 18, 23, 24, 25 et 27 novembre 2018, et 1er, 2, 8 et 9 décembre 2018 doivent être regardés comme imputables à un attroupement ou à un rassemblement au sens des dispositions précitées de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure.

En revanche, si la société requérante soutient que de mêmes faits se sont produits sur l’échangeur de Colombey-les-Belles de l’autoroute A31, les différentes pièces qu’elle verse à l’appui de ses allégations, qui émanent seulement de ses propres services, ne font aucunement apparaitre l’existence de manifestations ou d’attroupements à cet endroit, et ne sont, au surplus, corroborées par aucune des autres pièces du dossier. Elle n’est dès lors pas fondée à solliciter l’engagement de la responsabilité de l’Etat pour les préjudices qu’elle estime avoir subis sur cette période sur l’échangeur de Colombey-les-Belles.

S’agissant de l’existence de délits commis par les attroupements ou rassemblements :

En premier lieu, aux termes de l’article 322-1 du code pénal : « La destruction, la dégradation ou la détérioration d’un bien appartenant à autrui est punie de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende, sauf s’il n’en est résulté qu’un dommage léger. (…) » .

Si la société APRR sollicite l’indemnisation des dégradations matérielles qu’elle estime avoir subies à la suite des manifestations en litige à hauteur de 6 055,13 euros hors taxes, elle ne verse à l’appui de ses prétentions aucun élément permettant d’établir qu’elle a effectivement subi des dégradations volontaires lors de ces manifestations, ni les coûts qui en auraient résulté. Par suite, le délit de destruction d’un bien appartenant à autrui n’est pas caractérisé pour ces manifestations.

En second lieu, aux termes de l’article L. 412-1 du code de la route : « Le fait, en vue d’entraver ou de gêner la circulation, de placer ou de tenter de placer, sur une voie ouverte à la circulation publique, un objet faisant obstacle au passage des véhicules ou d’employer, ou de tenter d’employer un moyen quelconque pour y mettre obstacle, est puni de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende (…) ».

Alors que la mise en place de barrages filtrants ou de limitation de l’accès aux voies de péages, commis volontairement par les manifestants, constituent des délits de gêne et d’entrave à la circulation au sens de l’article L. 412-1 du code de la route, le seul fait d’empêcher la perception des péages dus par les automobilistes sur une autoroute n’est pas constitutif d’un tel délit et il ne résulte pas de l’instruction que la circulation aurait été entravée lors de la levée des barrières de péage ou qu’elle aurait été excessivement gênée au regard du ralentissement, voire de l’arrêt des véhicules, que le franchissement du péage lui-même implique. Par suite, seuls les préjudices résultants de la mise en place de barrages filtrants ou de limitation de l’accès aux voies de péages sont susceptibles d’ouvrir doit à indemnisation.

En ce qui concerne les préjudices :

S’agissant des pertes de recettes de la société :

En premier lieu, ainsi qu’il a été dit, les pertes de recettes correspondant aux péages non versés à la société APRR par les conducteurs de véhicules passés gratuitement en raison de la levée des barrières par les manifestants, qui ne saurait résulter directement de la mise en œuvre délictuelle de barrages filtrants ou de limitation de l’accès à certaines voies de péage, ne résultent pas de manière directe et certaine de crimes ou délits déterminés commis par les manifestants. Dès lors, la société APRR n’est pas fondée à demander la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 101 373,79 euros correspondant à la perte de recettes de péages qu’elle estime avoir ainsi subie.

En second lieu, la société APRR soutient qu’elle a subi, durant le mouvement au cours des mois de novembre et décembre 2018, des pertes d’exploitation liées à la baisse de fréquentation de l’autoroute, les accès à celle-ci ayant été bloqués ou réduits par les manifestants et le trafic détourné hors du réseau autoroutier. Pour évaluer cette baisse de fréquentation, elle produit une évaluation du nombre de kilomètres parcourus sur l’ensemble de son réseau, comparant la période litigieuse avec les données de l’année précédente. Elle base en outre le calcul de ses pertes sur les prévisions de trafic attendues au titre de la période. Toutefois, une telle méthode d’évaluation et de calcul ne permet pas d’établir que les pertes d’exploitation alléguées résultent directement et effectivement des attroupements et manifestations qui se sont déroulés les 17, 18, 23 et 24 novembre 2018, et 1er, 2, 8 et 9 décembre 2018 sur la barrière de péage de Gye, et plus précisément de crimes et délits déterminés qui auraient été commis à cette occasion. Il y a lieu, par suite, d’écarter ses prétentions sur ce point.

S’agissant des coûts internes supportés par la société :

En premier lieu, si la société APRR fait valoir que les actions menées par les manifestants sur l’autoroute l’ont contrainte à mobiliser ses agents travaillant au sein des agences régionales, il résulte du tableau de synthèse des dépenses et pertes opérationnelles qu’elle verse à l’appui de son recours que ces coûts, s’agissant de la Meurthe-et-Moselle, sont nuls. Il y a lieu, par suite, d’écarter ses prétentions sur ce point.

En second lieu, elle soutient également que son personnel travaillant à la direction centrale a été mobilisé du 17 novembre 2018 au dimanche 30 juin 2019 pour la gestion des conséquences des manifestations au niveau de l’ensemble du réseau à raison de 2 970,36 heures. Toutefois, les pièces qu’elle verse à l’appui de son recours, tout comme la méthode d’évaluation qu’elle propose telle que détaillée au point 13, ne permettent pas d’établir que cette mobilisation de son personnel est en lien direct et certain avec les attroupements et manifestations qui se sont déroulés sur la barrière de péage de Gye, et plus spécifiquement avec des crimes et délits déterminés. Elle n’est dès lors pas fondée à être indemnisée sur ce point.

S’agissant des dépenses liées à la défense des intérêts de la société :

La société requérante fait valoir qu’elle a exposé des coûts pour défendre ses intérêts, notamment s’agissant des procédures d’expulsion devant le juge judiciaire, demandes d’indemnisation et concours de la force publique, lesquelles ont engendré des coûts importants, tant au niveau interne, en raison de la mobilisation de la direction juridique, qu’externe (frais d’huissier et frais d’avocat). Toutefois, d’une part, les frais d’instances exposés ne sauraient donner lieu à indemnisation dès lors qu’ils doivent être sollicités au cours de celles-ci, en application des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 700 du code de procédure civile. D’autre part, et en tout état de cause, la société requérante se borne à soutenir que son préjudice doit être fixé pour le département de Meurthe-et-Moselle à la somme de 1 331,83 euros hors taxes, sans apporter aucune facture ni aucun détail s’agissant du calcul lui ayant permis d’aboutir à cette somme, laquelle est en outre en contradiction avec le tableau de synthèse des dépenses et charges des directions centrales qu’elle verse à l’appui de ses prétentions, de sorte qu’il n’est pas possible de les imputer à des crimes et délits déterminés commis à l’occasion d’attroupements. Dans ces conditions, il y a lieu de les écarter.

Sur la responsabilité sans faute de l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques :

Les dommages résultant du fait de l’abstention de l’autorité administrative compétente de prendre les mesures nécessaires pour rétablir l’ordre ne peuvent, lorsque cette abstention n’est pas fautive, engager la responsabilité de cette autorité que si cette abstention a été directement à l’origine d’un dommage grave et spécial.

D’une part, il résulte de l’instruction, et notamment des rapports du commandement du groupement de gendarmerie de Meurthe-et-Moselle du 3 juin 2025 et des rapports d’intervention de ses services des 24 novembre et 9 décembre 2018, que, contrairement à ce qui est allégué par la requérante, il n’est pas établi que l’autorité administrative se serait abstenue de prendre les mesures nécessaires pour rétablir l’ordre à la suite des signalements qui lui ont été adressés. D’autre part, et en tout état de cause, la société APRR n’apporte aucun élément de nature à établir que les préjudices qu’elle allègue avoir subis sont différents de ceux qu’ont subis d’autres sociétés concessionnaires du fait des actions menées dans le cadre de ce mouvement ni qu’ils auraient eu un impact significativement négatif sur ses résultats annuels. Ainsi, elle n’établit pas le caractère grave et spécial du dommage invoqué.

Il résulte de ce qui précède que la société APRR n’est pas fondée à rechercher la responsabilité sans faute de l’Etat sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’indemnisation présentées par la société APRR doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, celles relatives aux frais de l’instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société APRR est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Autoroutes Paris-Rhin-Rhône et au préfet de Meurthe-et-Moselle.

Copie en sera adressée pour information au ministre de l’intérieur.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M^me Samson-Dye, présidente,

- M^me Ducos de Saint Barthélémy de Gélas, première conseillère,

- M^me Philis, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2025.

La rapporteure,

C. Ducos de Saint Barthélémy de Gélas

La présidente,

A. Samson-Dye

La greffière,

L. Bourger

La République mande et ordonne au préfet de Meurthe-et-Moselle, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.