Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 20 mai 2021 et 21 novembre 2024,

M^me C A, représentée par M^e Sarday, demande au tribunal :

1°) d’annuler le titre exécutoire émis le 18 mars 2021 pour un montant de 7 611,27 euros par le centre communal d’action sociale – Résidence Les Oyats de Notre-Dame-de-Monts, notifié par un courrier du 19 mars 2021 ;

2°) de mettre à la charge du centre communal d’action sociale de Notre-Dame-de-Monts le versement d’une somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— il n’est pas justifié de la compétence du signataire du titre exécutoire attaqué ;

— le titre exécutoire est dépourvu d’explication sur les bases de la liquidation de la créance, en méconnaissance de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

— il est entaché d’une erreur de droit en ce qu’il porte sur un trop-perçu d’indemnité d’exercice de missions des préfectures ;

— il est entaché d’une erreur de fait en ce qu’il porte sur un trop-perçu d’indemnités d’astreintes et d’intervention.

Par des mémoires en défense enregistrés les 17 août 2022 et 26 novembre 2024, le centre communal d’action sociale de Notre-Dame-des-Monts conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l’article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le décret n° 97-1223 du 26 décembre 1997 ;

— le décret n° 2005-542 du 19 mai 2005 ;

— le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Milin, première conseillère ;

— les conclusions de M^me Malingue, rapporteure publique ;

— les observations de M^e Gallot, substituant M^e Sarday, représentant M^me A, et les explications de celle-ci.

Considérant ce qui suit :

1. M^me A a été recrutée par le centre communal d’action sociale (CCAS) de Notre-Dame-des-Monts à compter du 14 avril 1996 comme infirmière de classe normale faisant fonction de directrice de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) « Résidence les Oyats ». Elle a été nommée attachée territoriale stagiaire à compter du 1er juillet 2008 avant d’être titularisée le 1er janvier 2009, toujours sur les fonctions de directrice de l’EHPAD. Le 20 avril 2019, elle a été placée en congé pour invalidité temporaire imputable au service. Au mois de mars 2021, le directeur de la résidence Les Oyats, nommé en l’absence de M^me A, a estimé, après étude des bulletins de paie de la précédente occupante du poste, que celle-ci avait indument perçu entre 2010 et février 2020 l’indemnité d’exercice de missions des préfectures, pour un montant total de 47 424,78 euros, ainsi que des indemnités d’astreinte et d’interventions, pour un montant total de 30 529,44 euros, et a émis le 18 mars 2021 à l’encontre de M^me A un avis des sommes à payer valant titre exécutoire pour une somme de 7 611,27 euros correspondant à un trop-perçu de rémunération non atteint par la prescription. La requérante demande au tribunal d’annuler le titre exécutoire du 18 mars 2021.

Sur la régularité du titre exécutoire attaqué :

2. Il résulte de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, d’une part, que le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénom et qualité de la personne qui l’a émis et, d’autre part, qu’il appartient à l’autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l’émetteur.

3. D’une part, le titre exécutoire attaqué mentionne les nom, prénom et qualité de la personne qui l’a émis et le CCAS de Notre-Dame-de-Monts a versé à l’instance le bordereau du titre de recettes comportant la signature électronique de son émetteur. D’autre part, par un arrêté du 30 juin 2020 dont les mentions attestent du caractère exécutoire, le président du CCAS de Notre-Dame-des-Monts a donné à M. D B, directeur de l’EHPAD « résidence Les Oyats », émetteur du titre exécutoire attaqué, délégation à l’effet de signer les mandats de paiement et titres de recettes émis par la maison de retraite, en cas d’absence ou d’empêchement du président ou des vice-présidents du CCAS. Il suit de là que les moyens tirés de l’absence de signature du titre exécutoire et de l’incompétence de son émetteur doivent être écartés.

4. Aux termes de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « Dans les conditions prévues pour chaque catégorie d’entre elles, les recettes sont liquidées avant d’être recouvrées. La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. Les recettes sont liquidées pour leur montant intégral, sans contraction avec les dépenses. Toute créance liquidée faisant l’objet d’une déclaration ou d’un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () » Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l’état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

5. En l’espèce, le titre exécutoire attaqué indique en objet « remboursement répétition de trop-perçus de rémunération » et renvoie à un courrier explicatif qui lui était joint. Ce courrier du 19 mars 2021 fait état du versement indu, d’une part, de l’indemnité d’exercice de missions des préfectures, et d’autre part, d’indemnités relatives à des astreintes et à des heures d’intervention durant ces astreintes, explique les motifs du caractère indu de ces versements, leur ancienneté, la période de récupération après application du délai de prescription, et les éléments de calcul, à savoir le nombre de mois de versements indus récupérables multiplié par le montant mensuel des versements, ce montant mensuel figurant d’ailleurs sur les bulletins de paie de M^me A édités durant les périodes des versements contestés. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le titre exécutoire ne comporte pas les bases de liquidation de la créance doit être écarté.

Sur le bien-fondé du titre exécutoire :

En ce qui concerne l’indu d’indemnité d’exercice des missions de préfecture (IEMP) :

6. Aux termes de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dans sa version issue de l’article 40 de la loi n°2010-751 du 5 juillet 2010 : « L’assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil d’administration d’un établissement public local fixe les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’Etat et peut décider, après avis du comité technique, d’instituer une prime d’intéressement tenant compte de la performance collective des services selon les modalités et dans les limites définies par décret en Conseil d’Etat. / Lorsque les services de l’Etat servant de référence bénéficient d’une prime de fonctions et de résultats, le régime indemnitaire que peut fixer l’organe délibérant comprend une part liée à la fonction et une part liée aux résultats. L’organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts, sans que la somme de ceux-ci n’excède le plafond global de la prime de fonctions et de résultats des fonctionnaires de l’Etat, et fixe les critères pris en compte pour la détermination du niveau des fonctions et pour l’appréciation des résultats. Ce régime est mis en place dans la collectivité territoriale ou l’établissement public local lors de la première modification de son régime indemnitaire qui suit l’entrée en vigueur de la prime de fonctions et de résultats dans les services de l’Etat. Le régime antérieur est maintenu jusqu’à cette modification. ». Aux termes de l’article 1er du décret du 26 décembre 1997 portant création d’une indemnité d’exercice de missions des préfectures : « Une indemnité d’exercice est attribuée aux fonctionnaires des filières administrative, technique et sociale qui participent aux missions des préfectures dans lesquelles ils sont affectés. ».

7. Par sa délibération du 17 juin 1999 prise sur le fondement de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984, le conseil d’administration du CCAS de Notre-Dame-des-Monts a rendu applicable aux agents relevant de la filière administrative, l’IEMP instituée par le décret du

26 décembre 1997, à compter du 1er juillet 1999. Si, en vertu du décret du 24 décembre 2012 portant modification de divers textes indemnitaires applicables à certains personnels relevant du ministère de l’intérieur et de l’arrêté du 24 décembre 2012 fixant les montants de référence de l’indemnité d’exercice de missions des préfectures, les attachés d’administration de l’Etat n’étaient plus éligibles à l’IEMP, compte tenu du remplacement progressif de cette indemnité par la prime de fonctions et de résultats au sein des services de l’Etat, le régime indemnitaire fixé par le CCAS était maintenu jusqu’à la mise en place dans l’établissement public local d’un régime comprenant une part liée à la fonction et une part liée aux résultats, déterminant les plafonds applicables à chacune de ces parts, et fixant les critères pris en compte pour la détermination du niveau des fonctions et pour l’appréciation des résultats, conformément aux dispositions précitées de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984. Dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction que le CCAS aurait modifié le régime indemnitaire applicable en son sein avant la mise en place du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel par une délibération du 4 mars 2020, la délibération du 17 juin 1999 est demeurée applicable jusqu’à cette date. Il suit de là que le CCAS ne pouvait se fonder sur ce que les attachés d’administration n’étaient plus éligibles à l’IEMP à raison de de l’intervention de l’arrêté du 24 décembre 2012 fixant les montants de référence de cette indemnité pour demander la récupération des sommes versées à la requérante à ce titre entre le mois de mars 2019 et le mois de février 2020.

8. Toutefois, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

9. Le CCAS fait valoir en défense que le titre exécutoire en litige est légalement justifié par le motif tiré de la modification du régime indemnitaire de M^me A résultant de l’intervention de la délibération du 2 février 2006 de son conseil d’administration. Il résulte de l’instruction que, par cette délibération, dont les mentions attestent du caractère exécutoire, le conseil d’administration du CCAS a modifié le régime indemnitaire de la directrice de la maison de retraite en " annul[ant] l’ensemble des délibérations précédentes relatives à l’attribution de primes pour la directrice de la maison de retraite les Oyats et en instaur[ant] à son profit des primes et indemnités " limitativement énumérées et que la requérante ne soutient d’ailleurs pas n’avoir pas perçues, au nombre desquelles ne figuraient pas l’IEMP. Il suit de là que le versement de l’IEMP à M^me A, résultant de l’application de la délibération du

17 juin 1999 susmentionnée, se trouvait à compter du 2 février 2006 dépourvu de base légale, de sorte que le CCAS pouvait légalement récupérer les sommes indument versées après cette date, dans le délai de prescription. S’il est vrai que le président du CCAS a fixé le montant annuel de l’IEMP versée à la requérante par des arrêtés pris en 2008, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 et 2015, cette circonstance est, en tout état de cause, sans incidence sur le bien-fondé du titre exécutoire attaqué, compte tenu de la période de récupération en litige, période au cours de laquelle aucun arrêté relatif à une IEMP versée à la requérante n’a été pris. Par conséquent, le moyen tiré du caractère infondé du titre exécutoire attaqué, en tant qu’il porte sur la créance relative à l’IEMP, doit être écarté.

En ce qui concerne l’indu d’indemnités d’astreinte et d’intervention :

10. Aux termes de l’article 1er du décret du 19 mai 2005 relatif aux modalités de la rémunération ou de la compensation des astreintes et des permanences dans la fonction publique territoriale : " Conformément aux articles 5 et 9 du décret du 12 juillet 2001 susvisé, bénéficient d’une indemnité non soumise à retenue pour pension ou, à défaut, d’un repos compensateur certains agents des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant : 1° Lorsqu’ils sont appelés à participer à une période d’astreinte ; 2° (). « . Aux termes de l’article 2 du même décret : » Une période d’astreinte s’entend comme une période pendant laquelle l’agent, sans être à la disposition permanente et immédiate de son employeur, a l’obligation de demeurer à son domicile ou à proximité afin d’être en mesure d’intervenir pour effectuer un travail au service de l’administration, la durée de cette intervention étant considérée comme un temps de travail effectif ainsi que, le cas échéant, le déplacement aller et retour sur le lieu de travail. / (). ".

11. Il résulte de l’instruction que la somme dont le remboursement a été mis à la charge de M^me A correspond au versement systématique, quelle que soit la période en cause, et donc y compris lors des périodes de congé de M^me A, d’indemnités correspondant à une astreinte pour une semaine complète, une astreinte de week-end, dix heures d’intervention en semaine et dix heures d’intervention un dimanche ou un jour férié. Toutefois, il ne résulte pas de l’instruction que le CCAS de Notre-Dame-des-Monts aurait mis en place une procédure d’astreinte au sein de la résidence Les Oyats. Si la requérante soutient à cet égard que la délibération du 2 février 2006 susmentionnée prévoyait le versement d’une indemnité pour la réalisation d’astreintes, cette délibération ne visait que les astreintes de semaine, et non de week-end, et en tout état de cause, il n’est pas justifié que le président du CCAS aurait pris l’arrêté permettant le versement effectif de cette indemnité, comme le prévoyait cette délibération. Au surplus, la fiche de poste de M^me A versée au dossier ne faisait d pas état d’une telle sujétion, qui n’est pas davantage établie par les autres éléments de l’instruction, notamment par la fiche de procédure en cas d’urgence affichée dans la salle de soins de l’EHPAD dont il résulte au contraire que seuls les infirmiers de l’établissement sont concernés par une astreinte. Si M^me A soutient encore que le CCAS l’avait dotée d’un téléphone portable professionnel, cette seule circonstance n’est pas de nature à établir que la requérante aurait assuré des périodes d’astreinte, une des anciennes collaboratrices de M^me A indiquant même dans une attestation versée au dossier que celle-ci avait demandé à bénéficier d’un tel équipement, dont elle avait fait un usage personnel au point de refuser de le restituer après son placement en congé pour invalidité temporaire imputable au service, au motif que c’était son téléphone personnel. Enfin, la requérante n’apporte aucune justification sur les astreintes et interventions qui auraient donné à indemnisation, dont le caractère continu et invariable est de nature à mettre en doute la réalité des interventions alléguées, qui n’est pas davantage établie par les attestations. Par conséquent, en l’absence de production par

M^me A d’éléments suffisamment précis quant à l’existence de périodes d’astreinte et aux heures d’intervention réalisées au sens et pour l’application des dispositions du décret du

19 mai 2005 susvisé, la requérante n’est pas fondée à soutenir que le titre exécutoire attaquée est entaché, s’agissant de la créance relative aux indemnités d’astreinte et d’intervention, d’une erreur de fait et serait dans cette mesure infondé.

12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d’annulation et de décharge présentées par M^me A doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le versement de la somme demandée par la requérante soit mise à la charge du CCAS de Notre-Dame-de-Monts, qui n’est pas la partie perdante dans cette instance. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la requérante le versement au CCAS de Notre-Dame-de-Monts d’une somme de 1 200 euros sur le fondement de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me A est rejetée.

Article 2 : M^me A versera au CCAS de Notre-Dame-de-Monts une somme de 1 200 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me C A et au centre communal d’action sociale de Notre-Dame-de-Monts.

Délibéré après l’audience du 10 février 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Gourmelon, présidente,

M^me Milin, première conseillère,

M. Cordrie, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2025.

La rapporteure,

C. MILIN

La présidente,

V. GOURMELON

La greffière,

S. LEGEAY

La République mande et ordonne au préfet de Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,