Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 2 mars 2023, 30 avril 2024 et 13 juin 2025, M^me C… B…, représentée par M^e Larre, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 2 janvier 2023 par laquelle la présidente de Nantes Métropole a refusé de lui octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle ;

2°) d’enjoindre à Nantes Métropole de faire réexaminer sa demande de protection fonctionnelle par une autorité administrative indépendante ;

3°) d’enjoindre à Nantes Métropole de la reclasser sur un poste correspondant à son état de santé, son grade, son expérience et ses compétences professionnelles, si besoin sous astreinte ;

4°) de condamner Nantes Métropole à lui verser la somme globale de 68 075, 76 euros en réparation des préjudices subis, somme assortie des intérêts au taux légal à compter de la demande indemnitaire préalable et de la capitalisation de ces intérêts ;

5°) de mettre à la charge de Nantes Métropole le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit, dès lors qu’une autorité indépendante aurait dû se prononcer sur sa demande de protection fonctionnelle, et non Nantes Métropole qui est le supérieur hiérarchique mis en cause dans les faits de harcèlement qu’elle dénonce ;

- cette décision est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, dès lors que, d’une part, elle a subi des agissements présentant le caractère d’un harcèlement moral, justifiant que lui soit octroyé le bénéfice de la protection fonctionnelle, d’autre part, son employeur n’a pas respecté son obligation de résultat en matière de sécurité des agents alors qu’elle travaillait dans des conditions anormales ;

- la responsabilité de Nantes Métropole est engagée du fait de sa carence fautive à agir face à la situation de « bore out » et de « placardisation » qu’elle a subie, constitutive de harcèlement moral et de son maintien prolongé dans une position administrative anormale, dès lors que Nantes Métropole a refusé de l’affecter sur un poste correspondant à son grade, pendant cinq ans et en dépit des préconisations de la médecine de prévention ;

- à défaut, la responsabilité sans faute de Nantes Métropole doit être engagée ;

- elle demande à être indemnisée des préjudices subis du fait de ces fautes ou en cas de responsabilité sans faute, comme suit : 8 075, 76 euros bruts au titre du préjudice financier ; 10 000 euros au titre du préjudice de carrière ; 50 000 euros au titre du préjudice moral.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 24 janvier et 28 juin 2024 et 15 juillet 2025, Nantes Métropole conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par M^me B… ne sont pas fondés ;

- sa responsabilité ne peut être engagée ;

- les préjudices invoqués sont, soit dépourvus de lien direct et certain avec la faute invoquée, soit non justifiés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le décret n° 85-1054 du 30 septembre 1985 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me André, rapporteure ;

- les conclusions de M^me Milin, rapporteure publique ;

- les observations de M^e Larre, représentant M^me B….

Considérant ce qui suit :

M^me B… a été recrutée en qualité de technicienne territoriale au sein de Nantes Métropole en 2002, en tant que contractuelle puis titularisée. Par un courrier du 9 novembre 2022, elle a sollicité l’octroi de la protection fonctionnelle à raison de la situation de harcèlement moral qu’elle estime avoir subie ainsi que l’indemnisation des préjudices résultant de cette situation de harcèlement et de carences fautives qu’auraient commises Nantes Métropole dans la gestion de sa situation administrative. Par une décision du 2 janvier 2023, Nantes Métropole a rejeté ses demandes. M^me B… demande l’annulation de cette décision et l’indemnisation de ses préjudices.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision rejetant la demande de protection fonctionnelle :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 134-1 du code général de la fonction publique : « L’agent public ou, le cas échéant, l’ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, dans les conditions prévues au présent chapitre ». Aux termes de l’article L. 134-5 du même code : « La collectivité publique est tenue de protéger l’agent public contre les atteintes volontaires à l’intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ».

Aux termes de l’article L. 133-2 du code général de la fonction publique : « Aucun agent public ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. ». Des agissements répétés de harcèlement moral peuvent permettre à l’agent public qui en est l’objet d’obtenir la protection fonctionnelle prévue par les dispositions de l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont les fonctionnaires et les agents publics non titulaires sont susceptibles d’être victimes à l’occasion de leurs fonctions.

D’une part, il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile. D’autre part, pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu’ils sont constitutifs d’un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l’agent auquel il est reproché d’avoir exercé de tels agissements et de l’agent qui estime avoir été victime d’un harcèlement moral.

Pour refuser d’attribuer la protection fonctionnelle à M^me B…, Nantes Métropole s’est fondée sur le motif tiré de ce que les agissements de harcèlement moral de la part de l’établissement pris dans son ensemble dont l’intéressée faisait état n’étaient pas établis.

D’une part, il ressort des pièces du dossier que M^me B… a été affectée à compter de 2012 au sein du service « études projet » du Pôle Loire Sèvre Vignoble de Nantes Métropole pour exercer des fonctions de géomaticienne. Elle soutient avoir été victime au sein de ce service, à compter de l’année 2016, d’une situation de « bore out » à laquelle aucune réponse n’a été apportée par l’administration caractérisant, selon elle, une situation de harcèlement moral et produit pour l’établir deux comptes rendus d’entretiens professionnels portant sur les années 2016 à 2018. Il ressort des termes de ces comptes rendus que, si le service a fait face à des difficultés matérielles et organisationnelles en raison du retard de projets prévoyant la mise en place de la migration d’un nouveau système d’information général (SIG) vers les pôles de proximité et la création d’une plateforme SIG spécifique pour l’accès aux données géographiques, d’autres missions ont été attribuées à M^me B… dans des domaines « s’écartant de la cible géomatique prioritaire », notamment la construction et l’amélioration des bases de données patrimoniales en 2016. En outre, des objectifs lui ont été fixés pour l’année 2017 tels que mettre au point des indicateurs d’avancement sur la réalisation des différents schémas directeurs, organiser les bases de données pour préparer leur mise à disposition via une interface moderne, constituer de nouvelles bases de données. S’il ressort des pièces du dossier que M^me B… a connu une perte de motivation en l’absence de perspective stratégique concernant le déploiement du SIG au niveau des différents pôles de Nantes Métropole, à laquelle ses supérieurs hiérarchiques ont essayé de remédier, ainsi qu’elle le dit elle-même à la médecine de prévention, il n’est pas établi qu’elle aurait été le seul agent du service à subir les conséquences de cette situation. Par ailleurs, les seuls témoignages d’une ancienne collègue et de proches et la circonstance qu’elle a été placée en congé de maladie ordinaire du 13 août 2018 au 12 août 2019, puis en disponibilité d’office pour raisons de santé jusqu’au mois de mars 2020, ne permettent pas plus d’établir que M^me B… aurait fait l’objet de mesures visant à créer un « bore-out » ou qu’elle aurait été confrontée à une inaction persistante de sa hiérarchie. Dès lors, les éléments de fait qu’elle produit ne permettent pas d’établir qu’elle aurait été victime d’un « bore out » au cours des années 2016 à 2018, auquel Nantes Métropole n’aurait pas répondu, susceptible de faire présumer l’existence d’une situation de harcèlement moral.

D’autre part, M^me B… soutient qu’elle a été victime de « placardisation », à compter de son placement en congé maladie ordinaire, dès lors qu’aucun poste ne lui a été proposé entre 2018 et 2023. Si elle soutient que Nantes Métropole aurait dû, dès 2018 et pendant sa période d’arrêt de travail, adapter son poste ou l’affecter dans un nouveau service, la médecin du travail l’ayant déclarée inapte à occuper son poste dès le 13 septembre 2018, il ressort des pièces du dossier que le conseil médical départemental n’a donné un avis favorable à la reconnaissance de cette inaptitude que le 16 janvier 2020. En outre, il ressort des pièces du dossier, et notamment des explications données en défense, que M^me B…, qui envisageait une reconversion dans le secteur de la culture, a bénéficié dans cette perspective d’un suivi personnalisé et renforcé par le coordonnateur en parcours professionnels du service « direction emploi et développement des compétences » en 2018 et 2019. Cet accompagnement s’est poursuivi en mars 2020 par l’organisation d’une formation et s’est prolongé jusqu’en juin 2021, période à laquelle elle a été affectée sur une mission d’un an au sein du pôle relation à l’usager et accès au droit du centre communal d’action sociale de la ville de Nantes, puis jusqu’au 1er février 2023 date à laquelle elle s’est vu confier une nouvelle mission de géomaticienne au sein de la direction « risques et protection des populations » de Nantes Métropole. S’il est vrai que M^me B…, pendant cette période, s’est vu opposer de nombreux refus à ses demandes de changement d’affectation, ces demandes concernaient pour certaines, en 2018, des postes dans le domaine culturel pour lesquels elle n’avait pas le profil attendu. Par ailleurs, ainsi que le fait remarquer l’administration, elle a reçu des avis favorables pour deux postes mais pour lesquels la prise de poste n’a pu finalement aboutir pour des causes extérieures à l’administration ou par choix de M^me B…. Enfin, si elle soutient qu’elle n’était placée ni en disponibilité d’office ni en poste à compter du mois de mars 2020, dès lors qu’elle a été réintégrée sur son ancien poste alors que sa disponibilité d’office avait été prévue jusqu’en mai 2020 et qu’elle avait été déclarée inapte à ses fonctions actuelles, cette réintégration avait pour objet de lui permettre de suivre une formation dans le cadre de son projet de reconversion. Il doit ainsi être considéré que la requérante a bénéficié d’un accompagnement de la part du service des ressources humaines et a pu postuler à plusieurs offres d’emploi au cours des années 2018 à 2023, Nantes métropole précisant également que les périodes d’état d’urgence sanitaire en 2020 et 2021 ont rendu plus difficile son suivi personnalisé et augmenté les délais de réponse à ses demandes. Si la requérante soutient également avoir été empêchée de postuler auprès d’autres administrations ou entreprises, elle ne l’établit pas. Enfin, à supposer même que M^me B… n’ait pas eu accès à son dossier administratif dans son intégralité, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, dès lors qu’elle a présenté sa demande auprès du service des ressources humaines postérieurement à l’intervention de cette décision. Dès lors, au regard de l’ensemble de ces éléments, les éléments de fait qu’elle produit ne permettent pas d’établir qu’elle aurait été victime d’une « placardisation » au cours des années 2018 à 2023, susceptible de faire présumer l’existence d’une situation de harcèlement moral.

Enfin, aux termes de l’article 1er du décret du 30 septembre 1985 relatif au reclassement des fonctionnaires territoriaux reconnus inaptes à l’exercice de leurs fonctions : « Lorsque l’état de santé d’un fonctionnaire territorial ne lui permet plus d’exercer normalement ses fonctions et que les nécessités du service ne permettent pas d’aménager ses conditions de travail, le fonctionnaire peut être affecté dans un autre emploi de son grade. / L’autorité territoriale procède à cette affectation après avis du médecin du travail, ou, lorsqu’il a été consulté, du conseil médical. (…) ». L’article 2 du même décret dispose que : « Lorsque l’état de santé d’un fonctionnaire territorial, sans lui interdire d’exercer toute activité, ne lui permet pas de remplir les fonctions correspondant aux emplois de son grade, l’autorité territoriale ou le président du Centre national de la fonction publique territoriale ou le président du centre de gestion, après avis du conseil médical, propose à l’intéressé une période de préparation au reclassement en application de l’article L. 826-2 du code général de la fonction publique. L’agent est informé de son droit à une période de préparation au reclassement dès la réception de l’avis du conseil médical, par l’autorité territoriale dont il relève. (…) ».

M^me B… soutient qu’elle a été maintenue dans une position administrative anormale alors qu’elle aurait pu faire l’objet d’un reclassement, et estime que cette carence caractérise une situation de harcèlement moral. Il ressort toutefois des pièces du dossier que M^me B… a été reconnue inapte à l’exercice de ses fonctions actuelles par un avis du comité médical du 16 janvier 2020 qui préconisait un changement d’affectation à la reprise de M^me B…, envisagée par le comité le 13 mai 2020, mais non inapte à l’exercice de toutes fonctions correspondant aux emplois de son grade. Dès lors, eu égard aux dispositions précitées du décret du 30 septembre 1985, sa situation justifiait la mise en place d’un accompagnement en vue d’un changement d’affectation et non l’engagement de la procédure de reclassement prévue par l’article 2 de ce décret.

Eu égard à l’ensemble des éléments évoqués aux points 5 à 8 du présent jugement, la situation de harcèlement moral alléguée par M^me B… n’est pas établie. Dès lors, M^me B… ne peut être regardée comme faisant état de faits de nature à justifier l’octroi de la protection fonctionnelle au sens de l’article L. 134-1 et L. 134-5 du code général de la fonction publique. Par suite, la commune de Nantes n’a pas apprécié de manière manifestement erronée la situation de M^me B… en rejetant sa demande.

En second lieu, la situation de harcèlement moral n’étant pas établie, eu égard à ce qui a été dit précédemment, Nantes Métropole pouvait, sans méconnaître le principe d’impartialité, se prononcer sur la demande de protection fonctionnelle présentée par M^me B…. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que M^me A…, vice-présidente en charge du personnel, signataire de la décision litigieuse, aurait été personnellement mise en cause par M^me B… pour des agissements allégués de harcèlement moral. Dès lors, le moyen tiré de l’erreur de droit doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la requête de M^me B… doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de l’administration :

En premier lieu, eu égard à ce qui a été précédemment dit, la responsabilité pour faute de Nantes Métropole ne saurait être engagée à raison du harcèlement moral allégué par la requérante, celui-ci n’étant pas établi.

En deuxième lieu, toutefois, sous réserve de dispositions statutaires particulières, tout fonctionnaire en activité tient de son statut le droit de recevoir, dans un délai raisonnable, une affectation correspondant à son grade.

M^me B… invoque une carence fautive de Nantes Métropole dans la gestion de sa carrière, en ce qu’elle l’a maintenue dans une position administrative anormale à compter du 1er mars 2020. Ainsi qu’il l’a été dit précédemment, M^me B… a été placée en disponibilité d’office jusqu’au 1er mars 2020 et non jusqu’au 12 mai 2020 ainsi que le préconisait le conseil médical, afin de lui permettre de suivre une formation. Elle a bénéficié depuis cette date d’un accompagnement par la direction « emploi et développement des compétences » du service des ressources humaines de Nantes Métropole. Il résulte de l’instruction qu’elle a pu postuler à plusieurs postes au cours des années 2018 à 2023 et effectuer des missions ponctuelles, notamment du 7 juin 2021 au 30 juin 2022 en tant que médiatrice numérique au sein du pôle relation à l’usager ou à compter du 1er février 2023 en qualité de géomaticienne au sein de la direction risques et protection des populations. Si M^me B… a pu connaître des périodes sans activité professionnelle, pouvant durer quelques mois, il résulte de l’instruction que Nantes Métropole a mis en place en 2018, puis entre les années 2020 et 2023, un accompagnement personnalisé de l’intéressée afin de lui proposer une affectation correspondant à son profil, mais aussi aux besoins de la collectivité. Si, ainsi qu’il a été précédemment dit au point 9 du présent jugement, sa situation de santé ne justifiait pas l’engagement par Nantes métropole d’une démarche de reclassement, et si la requérante ne soutient pas qu’elle n’aurait pas perçu de rémunération au cours de ces périodes d’attente, il est en revanche établi par l’instruction que M^me B… n’a été placée dans aucun service, même à titre temporaire, et n’a bénéficié d’aucune formation entre les mois d’avril 2020 et mai 2021, la requérante ayant été réintégrée juridiquement en mars 2020 dans son ancien service, sur un emploi auquel elle avait été déclarée inapte, puis entre les mois de juillet 2022 et janvier 2023. Si l’accompagnement actif de la collectivité avant et après cette période est démontré, M^me B…, dont la diligence dans sa recherche d’emploi n’est pas contestée, n’a pu ainsi, pendant vingt mois exercer une activité professionnelle au sein de Nantes Métropole. Par suite, la responsabilité de Nantes Métropole est engagée pour carence fautive dans la gestion de la situation administrative de la requérante pendant la période d’avril 2020 à mai 2021 et de juillet 2022 à janvier 2023.

En troisième et dernier lieu, si M^me B… invoque, à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de Nantes Métropole, elle n’apporte aucune précision au soutien de ses prétentions, de sorte que la responsabilité sans faute de Nantes Métropole ne peut être engagée.

En ce qui concerne le droit à réparation :

En premier lieu, eu égard à ce qui a été dit au point précédent, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par M^me B… du fait de la carence de Nantes métropole dans la gestion de sa situation administrative pour la période d’avril 2020 à mai 2021 et de juillet 2022 à janvier 2023, en prenant toutefois en compte les circonstances particulières liées à la situation de crise sanitaire en 2020 et 2021 en lui allouant une somme de 3 500 euros.

En deuxième lieu, M^me B… soutient qu’elle a subi un préjudice financier dès lors qu’elle aurait perçu une rémunération plus faible pendant son congé de maladie ordinaire et son placement en disponibilité d’office du 13 août 2018 au 29 février 2020. Toutefois, la responsabilité de Nantes Métropole n’étant retenue que pour la période d’avril 2020 à mai 2021 et de juillet 2022 à janvier 2023, les conclusions présentées par M^me B… tendant à l’indemnisation du préjudice financier subi du fait de son placement en congé de maladie ordinaire puis en disponibilité d’office à une période antérieure ne peuvent qu’être rejetées, ce préjudice étant dépourvu de lien avec la faute commise par Nantes Métropole, retenue par le présent jugement.

En dernier lieu, la requérante se borne à soutenir qu’elle a subi un préjudice de carrière sans produire aucune pièce de nature à établir la réalité de son préjudice. Par suite, la demande indemnitaire qu’elle présente à ce titre ne peut qu’être rejetée.

Il résulte de tout ce qui précède qu’il y a lieu de condamner Nantes Métropole à verser à M^me B… une somme totale de 3 500 euros.

Sur les intérêts et la capitalisation :

La requérante a droit aux intérêts au taux légal sur la somme qui lui sera versée en exécution du présent jugement à compter du 10 novembre 2022, date à laquelle Nantes Métropole a reçu la demande indemnitaire préalable de M^me B….

En outre, M^me B… a demandé la capitalisation des intérêts dans sa requête enregistrée le 2 mars 2023. La capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d’une année. Dans ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu’à la date à laquelle il est, pour la première fois, dû au moins une année d’intérêts. Par suite, les intérêts échus à compter du 10 novembre 2023, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date, seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

D’une part, les conclusions tendant à l’annulation de la décision lui ayant refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle étant rejetées, il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter les conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à Nantes Métropole, ou à une autre autorité administrative, de réexaminer sa demande.

D’autre part, le juge ne peut pas faire droit à une demande tendant à ce qu’il soit enjoint à une personne publique de faire cesser les causes du dommage dont il est demandé réparation ou d’en pallier les effets si les conditions d’engagement de la responsabilité de cette personne, notamment l’existence d’un dommage qui doit perdurer au jour où il statue, ne sont pas réunies, et ne peut ainsi y faire droit s’il estime que le requérant ne subit aucun préjudice indemnisable résultant de ce dommage. Il est constant que M^me B… a été affectée dans un nouveau service, avec son accord temporairement le 1er février 2023, puis définitivement le 1er avril 2024. Par suite, la requérante étant placée à la date du présent jugement dans une position administrative adaptée à sa situation, il n’y a pas lieu de prononcer une injonction tendant à ce que M^me B… soit reclassée sur un poste correspondant à son état de santé, son grade, son expérience et ses compétences professionnelles.

Sur les frais liés au litige :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Nantes Métropole le versement d’une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Nantes Métropole est condamnée à verser à M^me B… une somme de 3 500 euros. Cette somme produira intérêts au taux légal à compter du 10 novembre 2022. Les intérêts seront capitalisés au 10 novembre 2023 ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Article 2 : Nantes Métropole versera à M^me B… une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M^me C… B… et à Nantes Métropole.

Délibéré après l’audience du 30 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Gourmelon, présidente,

M^me André, première conseillère,

M. Cordrie, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 mars 2026.

La rapporteure,

M. André

La présidente,

V. Gourmelon

La greffière,

Y. Boubekeur

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,