Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 avril 2024 et le 15 décembre 2025, M. A… B…, représenté par M^e Deniau, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 21 novembre 2023 par laquelle le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest a opposé la prescription quadriennale aux créances qu’il détient sur l’Etat pour la période se rapportant aux années antérieures à 2011, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre au ministre de l’intérieur de lui octroyer le bénéfice de l’avantage spécial d’ancienneté à compter de 2005, sans opposition de la prescription quadriennale, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il pouvait être légitimement regardé comme ignorant l’existence de sa créance à l’encontre de l’Etat au sens de l’article 3 de la loi du 31 décembre 1968 tant que la circonscription de sécurité publique de Nantes n’était pas identifiée comme ouvrant droit au bénéfice de l’avantage d’ancienneté, dès lors le délai de prescription n’a pu commencer à courir qu’à compter du 1er janvier 2016, suite à la publication au Journal officiel, le 16 décembre 2015, de l’arrêté interministériel du 3 décembre 2015, qui constitue le fait générateur de sa créance et la date à compter de laquelle sa créance est devenue certaine, exigible et liquide; ainsi l’administration ne pouvait valablement opposer à sa créance la prescription instituée par cette même loi ;

- le pouvoir réglementaire a commis une faute dans la mesure où l’arrêté ministériel auquel le décret n°95-313 du 21 mars 1995 pris pour l’application de la loi n°91-715 du 26 juillet 1991 renvoyait pour la détermination de certaines mesures nécessaires à cette application et dont les dispositions étaient substantielles et impératives n’a pas été pris dans un délai raisonnable ;

- l’application de la prescription quadriennale à la créance qu’il détient contre l’Etat porte atteinte au droit au respect de ses biens au sens de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dès lors qu’est rompu le juste équilibre entre la protection de la propriété et les exigences de l’intérêt général, compte tenu de la durée bien plus importante du délai de prescription applicable à l’Etat lorsqu’il est créancier.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 décembre 2025, le ministre de l’intérieur conclut au non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d’injonction et au rejet du surplus des conclusions de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par M. B… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ;

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 ;

- le décret n° 95-313 du 21 mars 1995 ;

- l’arrêté du 17 janvier 2001 fixant la liste des secteurs prévue au 1° de l’article 1er du décret du 21 mars 1995 ;

- l’arrêté du 3 décembre 2015 fixant la liste des secteurs prévue au 1° de l’article 1er du décret du 21 mars 1995 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Gavet,

- les conclusions de M. Delohen, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. B…, fonctionnaire des services actifs de police au grade de major, a été affecté à la circonscription de sécurité publique (CSP) de Nantes à compter du 1er janvier 2005. Le 5 novembre 2015, il a demandé à bénéficier de l’avantage spécifique d’ancienneté à compter du 1er janvier 2005. Par un arrêté du 21 novembre 2023, le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest lui a reconnu le bénéfice de l’avantage spécifique d’ancienneté (ASA) au titre de la période allant du 1er septembre 1997 au 31 août 2023 et a procédé à la reconstitution de sa carrière en conséquence. Par une décision n°ACTT-2023-1134 du 21 novembre 2023, le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest a opposé la prescription quadriennale aux créances détenues par M. B… sur l’Etat pour la période se rapportant aux années antérieures à 2011. Le 21 février 2024, M. B… a formé un recours gracieux à l’encontre de cette décision, qui a été implicitement rejeté. Par la présente requête, M. B… demande au tribunal d’annuler la décision du 21 novembre 2023 par laquelle le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest lui a opposé la prescription quadriennale, ensemble la décision portant rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. D’une part, aux termes de l’article 11 de la loi du 26 juillet 1991 : « Les fonctionnaires de l’Etat (…) affectés pendant une durée fixée par décret en Conseil d’Etat dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, ont droit, pour le calcul de l’ancienneté requise au titre de l’avancement d’échelon, à un avantage spécifique d’ancienneté dans des conditions fixées par ce même décret ». Aux termes de l’article 1er du décret du 21 mars 1995 pris pour l’application de ces dispositions, les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles doivent correspondre « en ce qui concerne les fonctionnaires de police, à des circonscriptions de police ou à des subdivisions de ces circonscriptions désignées par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité, du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget ».

3. Un arrêté interministériel du 17 janvier 2001 a d’abord limité le bénéfice de cet avantage aux fonctionnaires de police en fonction dans les circonscriptions de police relevant des secrétariats généraux pour l’administration de la police de Paris et de Versailles. Par une décision n° 327428 du 16 mars 2011, le Conseil d’État statuant au contentieux a jugé que ces dispositions étaient illégales en ce qu’elles écartaient par principe du bénéfice de cet avantage tout fonctionnaire de police affecté hors de ces deux circonscriptions. Un arrêté interministériel du 3 décembre 2015, publié le 16 décembre suivant, a alors défini les nouveaux secteurs d’affectation concernés par cet avantage et une directive du 9 mars 2016 a redéfini, à titre rétroactif, les circonscriptions de police devant être regardées comme ouvrant droit à l’avantage spécifique d’ancienneté entre le 1er janvier 1995 et le 16 décembre 2016.

4. D’autre part, aux termes de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics : « Sont prescrites, au profit de l’Etat, (…), toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (…) ». Aux termes de l’article 2 de cette loi : « La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l’autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance (…) ». Aux termes de son article 3 : « La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même (…) soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l’existence de sa créance (…) ».

5. En premier lieu, lorsqu’un litige oppose un agent public à son administration sur le montant des rémunérations auxquelles il a droit, le fait générateur de la créance se trouve dans les services accomplis par l’intéressé. La prescription est alors acquise au début de la quatrième année suivant chacune de celles au titre desquelles les services auraient dû être rémunérés.

6. En l’espèce, le fait générateur de la créance dont se prévaut M. B… est constitué par les services qu’il a effectués pendant au moins trois années continues au sein de services d’affectation ouvrant droit à l’ASA. Ainsi, il appartenait à M. B…, s’il s’y croyait fondé, de solliciter le bénéfice de l’ASA au titre de services accomplis antérieurement à l’entrée en vigueur de l’arrêté du 3 décembre 2015, en se prévalant de son affectation dans une circonscription de police, ou une subdivision d’une telle circonscription, où se posaient des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, au sens et pour l’application des dispositions de l’article 11 de la loi du 26 juillet 1991 modifiée, ainsi au demeurant que s’en était prévalu le fonctionnaire de police auteur du pourvoi examiné par le Conseil d’État, statuant au contentieux par sa décision n° 327428 du 16 mars 2011, pour solliciter le bénéfice de cet avantage à raison de son affectation dans une circonscription de police pour la période allant du 1er janvier 1995 au 31 août 1998. Dès lors, en dépit des fautes qui auraient été commises par l’administration dans la détermination des affectations ouvrant droit au bénéfice de l’ASA et de la complexité de ce régime, M. B… ne saurait utilement prétendre avoir ignoré l’existence de sa créance jusqu’à la date d’entrée en vigueur de l’arrêté interministériel du 3 décembre 2015 ou à la date de publication de la directive du ministère de l’intérieur du 9 mars 2016 publiée au bulletin officiel du ministère de l’intérieur le 15 avril 2016, comportant, en son annexe 2, la liste des circonscriptions de police éligibles au bénéfice de l’ASA au titre de la période comprise entre le 1er janvier 1995 et le 16 décembre 2015. Dans ces conditions, à la date de l’arrêté du 21 novembre 2023 par lequel M. B… s’est vu octroyer le bénéfice de l’ASA, emportant reconstitution de sa carrière, les créances résultant de l’ASA antérieures au 1er janvier 2011 étaient prescrites.

7. En second lieu, aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour règlementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. ».

8. Il résulte de l’instruction que les indemnités demandées par M. B…, à raison du caractère insuffisant des rémunérations perçues en l’absence de prise en compte de l’avantage spécifique d’ancienneté auquel il avait droit, ont la nature d’un bien au sens des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Les dispositions de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances détenues, notamment, sur l’Etat, ont été adoptées dans un but d’intérêt général en vue de permettre à l’Etat de ne pas être indéfiniment débiteur de créances qui n’auraient pas été réclamées par leurs titulaires et le délai de quatre années, laissé aux créanciers afin de faire valoir leurs droits et assorti de mécanismes d’interruption de ce délai leur permettant de présenter leurs demandes ou leurs réclamations, est suffisant pour leur permettre de recouvrer leur créance. Par suite, le seul fait que les prétentions d’un fonctionnaire au versement de telles indemnités puissent être soumises, en vertu des dispositions précitées de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968, à un délai de prescription de quatre ans, qui ne présente pas en tant que tel, et en l’espèce, un caractère exagérément court, quand bien même il serait différent de celui opposable à l’Etat lorsqu’il détient une créance sur l’un de ses agents, n’est pas incompatible avec ces stipulations. Dans ces conditions, M. B… n’est pas fondé à soutenir que l’application des dispositions de la loi du 31 décembre 1968 à sa créance serait contraire aux stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

9. Par suite, c’est à bon droit que le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest a opposé la prescription quadriennale à la créance de M. B… antérieure à l’année 2011.

10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la décision du préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest du 21 novembre 2023 et de la décision implicite de son recours gracieux doivent être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :

11. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par M. B…, n’appelle aucune mesure d’exécution. Dès lors, sans qu’il soit besoin d’examiner l’exception de non-lieu opposée en défense, les conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées par le requérant doivent être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B… demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. B… doit être rejetée en toutes ses conclusions.

D E C I D E  :

Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A… B… et au ministre de l’intérieur.

Délibéré après l’audience du 24 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Vauterin, premier conseiller faisant fonction de président,

M^me Pétri, première conseillère,

M^me Gavet, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 avril 2026.

La rapporteure

A. Gavet

Le premier conseiller faisant

fonction de président,

A. Vauterin

La greffière,

F. Merlet

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,