Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 mai 2021 et le 4 janvier 2022, et un mémoire enregistré le 24 septembre 2024 non communiqué, M^me I, représentée par M^e Tasciyan, demande au tribunal :

1°) d’annuler les décisions par lesquelles le préfet du Loiret et le maire de la commune d’Olivet ont implicitement refusé de saisir le tribunal judiciaire d’Orléans en vue de faire ordonner la démolition et la mise en conformité de travaux réalisés au sein du château du Plissay ;

2°) d’enjoindre au préfet du Loiret et au maire de la commune d’Olivet de saisir le tribunal judiciaire sur le fondement des articles L. 562-5 du code de l’environnement et L. 480-14 du code de l’urbanisme, en vue de demander la remise en état du plateau du deuxième étage du château du Plissay, libre de cloisons et d’aménagements et de tout percement en vue du raccordement aux réseaux communs ou, à titre subsidiaire, d’enjoindre aux mêmes autorités de réexaminer sa demande ;

3°) de l’autoriser, en application de l’article L. 2132-5 du code général des collectivités territoriales, à saisir le tribunal judiciaire d’Orléans pour demander, au nom et pour le compte de la commune d’Olivet, la remise en état du plateau du deuxième étage du château du Plissay, libre de cloisons et d’aménagements et de tout percement en vue du raccordement aux réseaux communs ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat et de la commune d’Olivet une somme de 3 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— elle justifie d’un intérêt à agir en qualité de copropriétaire du château du Plissay et en qualité d’habitante de la commune d’Olivet ;

— aucune prescription ou forclusion ne lui est opposable ;

— les décisions contestées sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions des articles L. 562-5 du code de l’environnement et L. 480-14 du code de l’urbanisme en l’absence de saisine du tribunal judiciaire ;

— s’agissant de l’application des dispositions de l’article L. 2132-5 du code général des collectivités territoriales : elle a la qualité de contribuable de la commune d’Olivet, sa demande présente un intérêt matériel certain pour la commune eu égard au risque grave et élevé d’inondation, alors que la commune d’Olivet n’est pas intervenue pour faire cesser les travaux litigieux.

Par des mémoires en défense enregistrés le 27 octobre 2021 et le 2 février 2022, la préfète du Loiret, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

— la requérante ne justifie pas d’un intérêt à agir ;

— la requête est tardive en raison de la prescription de l’action devant le juge judiciaire ;

— les moyens soulevés par M^me I ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 novembre 2021 et le 3 février 2022, la commune d’Olivet, représentée par la SELARL Centaure avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M^me I au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requérante ne peut se prévaloir des dispositions de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme eu égard à l’illicéité de la situation de son bien ;

— les moyens soulevés par M^me I ne sont pas fondés.

La requête et les mémoires ont été communiqués aux consorts B, aux consorts F, aux consorts D et aux consorts G, représentés par M^e Benoît, et aux consorts A, à la société FBM et au syndicat des copropriétaires de l’immeuble le château du Plissay, qui n’ont pas produit d’observations.

Par ordonnance du 27 juillet 2022, la clôture d’instruction a été fixée au 4 octobre 2022.

Par une lettre du 3 octobre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement à intervenir était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions présentées au titre de l’article L. 2132-5 du code général des collectivités territoriales dès lors que le tribunal statue alors en qualité d’autorité administrative et non juridictionnelle, de sorte que de telles conclusions ne peuvent pas être présentées dans le cadre d’un litige pour excès de pouvoir.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de l’environnement ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Ploteau,

— les conclusions de M^me Best-De Gand, rapporteure publique,

— les observations de M^e Tasciyan , représentant M^me I,

— les observations de M^e Safatian, représentant la commune d’Olivet,

— et les observations de M^me E, représentant la préfète du Loiret.

Une note en délibéré, présentée pour la préfète du Loiret, a été enregistrée le 11 octobre 2024. La préfète du Loiret sollicite une substitution de motif tenant à l’absence d’infraction aux dispositions du code de l’urbanisme, le procureur de la République ayant classé sans suite l’action pénale.

Une note en délibéré, présentée pour M^me I, a été enregistrée le 11 octobre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Le 3 décembre 2010, les consorts A, propriétaires du château de Plissay situé au 298 impasse de Plissay et 66 allée des villas sur le territoire de la commune d’Olivet (Loiret) et antérieurement affecté à un usage commercial, ont procédé, sans autorisation au titre de l’utilisation des sols, à la division de ce château en neuf lots à usage d’appartements dont quatre au rez-de-chaussée, un au premier étage et quatre au deuxième étage, en vue de la vente de ces lots. A cette même date, M^me I a acquis le lot n°1 situé au rez-de-chaussée. Le 8 décembre 2010, la société Fontaine Building Management (FBM) a acquis les lots nos 6 à 9, correspondants aux appartements du deuxième étage. Ces quatre lots ont ensuite été respectivement revendus par la société FBM aux consorts B, aux consorts G, aux consorts C et Laurent et aux consorts D. Par deux courriers en date du 29 janvier 2021, adressés respectivement à la commune d’Olivet et à la préfète du Loiret et reçus par ces deux autorités, M^me I leur a demandé de saisir le tribunal judiciaire aux fins d’ordonner la démolition et la mise en conformité des travaux réalisés au deuxième étage du château du Plissay, en application des articles L. 480-14 du code de l’urbanisme et L. 562-5 du code de l’environnement. Des décisions implicites de rejet, dont M^me I demande l’annulation, sont nées du silence gardé par ces autorités.

Sur les conclusions aux fins d’annulation des décisions implicites de refus de saisine du tribunal judiciaire :

En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposée en défense :

2. D’une part, la préfète du Loiret soutient que M^me I ne justifie pas d’un intérêt à agir. Toutefois, la circonstance que la requérante ne pouvait ignorer, lors de l’acquisition de son appartement, qu’elle n’aurait pas accès au deuxième étage, n’est pas de nature à remettre en cause l’intérêt à agir dont la requérante justifie en sa qualité de propriétaire d’un appartement issu de la division du château du Plissay et de co-propriétaire des parties communes de celui-ci, ayant fait l’objet des travaux litigieux.

3. D’autre part, la commune d’Olivet soutient que la requérante ne justifie pas d’un intérêt légitime eu égard à la situation irrégulière dans laquelle elle se trouve en sa qualité d’occupante d’un logement réalisé en méconnaissance de la réglementation d’urbanisme, au même titre que les aménagements dont elle demande la démolition. Toutefois, alors même que l’appartement dont M^me I est propriétaire est lui-même issu d’une division irrégulière du château du Plissay réalisée en méconnaissance de la réglementation d’urbanisme et du plan de prévention des risques d’inondation, M^me I ne peut être regardée de ce seul fait comme étant dans une situation illégitime alors qu’elle n’est pas à l’origine de ces irrégularités et a acquis son bien régulièrement. Par suite, les fins de non-recevoir opposées en défense doivent être écartées.

En ce qui concerne la prescription opposée par la préfète du Loiret :

4. Aux termes de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme : « La commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme peut saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié ou installé sans l’autorisation exigée par le présent livre, en méconnaissance de cette autorisation ou, pour les aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code, en violation de l’article L. 421-8. L’action civile se prescrit en pareil cas par dix ans à compter de l’achèvement des travaux. » Il résulte en outre du 4° du II de l’article L. 562-5 du code de l’environnement qu’en cas de construction ou d’aménagement réalisé dans une zone interdite par un plan de prévention des risques naturels, le tribunal judiciaire peut également être saisi en application de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme par le préfet.

5. D’une part, les dispositions de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme confèrent aux autorités administratives compétentes une marge d’appréciation pour décider, après avoir vérifié que les conditions posées par ces dispositions sont remplies, de saisir ou non le tribunal judiciaire. Dans ces conditions, si le juge administratif peut valablement être saisi du refus de ces autorités de mettre en œuvre les dispositions précitées, il lui appartient seulement de vérifier que ces autorités n’ont pas commis d’erreur manifeste d’appréciation.

6. D’autre part, l’autorité de la chose jugée en matière pénale ne s’attache qu’aux décisions des juridictions de jugement qui statuent sur le fond de l’action publique. Tel n’est pas le cas des décisions de classement sans suite prises par le ministère public, quelles que soient les constatations sur lesquelles elles sont fondées.

7. La préfète du Loiret soutient que les conditions de saisine du tribunal judiciaire n’étaient pas remplies à la date de la demande de M^me I en raison de la prescription de l’action civile. Elle fait valoir que dans sa décision de classement sans suite de l’action pénale rendue le 19 avril 2019, le procureur de la République près du tribunal de grande instance d’Orléans a considéré que les travaux devaient être regardés comme s’étant achevés le 3 décembre 2010, date de fin des travaux de gros œuvre. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point 6 que cette constatation n’est pas revêtue de l’autorité de la chose jugée et ne s’impose pas au juge administratif. En outre, la date d’achèvement des travaux, qui constitue le point de départ du délai de prescription civile, doit s’entendre du jour à compter duquel les installations sont en état d’être affectées à l’usage auquel elles sont destinées, ainsi que l’a d’ailleurs jugé la chambre criminelle de la Cour de cassation dans un arrêt n° 13-80574 du 27 mai 2014 à propos du délai de prescription pénale, qui a le même point de départ. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que les travaux du deuxième étage n’étaient pas achevés le 3 décembre 2010 au sens de ce qui précède dès lors que l’acte de vente entre les consorts A et la société FMB du 8 décembre 2010 prévoyait que des travaux pour le cloisonnement entre les lots étaient encore à réaliser. Il ressort également des pièces du dossier et en particulier du rapport d’expertise du 10 décembre 2014 que des travaux de plomberie n’ont été réalisés qu’en 2011 et que les logements n’ont été raccordés à l’électricité qu’en décembre 2011, ce qui ressort également de déclarations faites lors de la visite de la DDT du 14 novembre 2018. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que les installations étaient en état d’être affectées à un usage d’habitation à la date du 3 décembre 2010. A défaut pour la préfète d’apporter des éléments permettant de déterminer la date d’achèvement des travaux, alors qu’il appartient à la personne qui soulève la prescription de l’action de rapporter la preuve de ce que les travaux sont achevés depuis plus de dix ans, elle n’est pas fondée à soutenir que l’action civile était prescrite le 4 février 2021, date à laquelle elle a reçu la demande de M^me I aux fins de saisine du tribunal judiciaire. Par suite, l’exception de prescription doit être écartée.

En ce qui concerne l’erreur manifeste d’appréciation :

8. Il est constant et il ressort du procès-verbal d’infraction établi le 27 juillet 2011 que les travaux de division du château du Plissay, dont ceux du deuxième étage, ont été réalisés sans autorisation délivrée au titre de l’utilisation des sols et en méconnaissance du plan local d’urbanisme et du plan de prévention du risque inondation (PPRI). Cette situation permettait aux autorités compétentes, même en l’absence d’infraction pénale, de saisir le tribunal judiciaire d’une action civile tendant à la régularisation des travaux, à la démolition ou à la remise en état des lieux. Il résulte de ce qui a été dit au point 5 que les autorités compétentes disposent d’un pouvoir d’appréciation et ne sont pas tenues de saisir le tribunal judiciaire dans un tel cas, sous réserve de l’erreur manifeste d’appréciation. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le château du Plissay est situé en zone ZEC-Tfh du PPRI, ce qui correspond à une zone d’expansion des crues, avec un aléa « très forte hauteur », pouvant en l’espèce atteindre, ainsi que cela ressort des écritures mêmes de la préfète, une hauteur d’eau de 3,80 mètres. En outre, il ressort des termes mêmes d’un courrier de la préfecture adressé à la requérante le 8 décembre 2015 que le château du Plissay se situe également en zone d’écoulement préférentiel, ce qui signifie que cette zone est l’une des premières à recevoir les écoulements en cas de crue et l’une des dernières à se vider. Le rapport de la DDT du 14 novembre 2018 relève ainsi que la création de huit logements supplémentaires dans cette zone a pour effet d’augmenter le nombre de famille exposées à ce risque très fort. Si la préfète soutient que le risque d’inondation est atténué par l’absence de montée brutale des eaux, elle ne produit pas de données relatives à la commune d’Olivet et ainsi qu’il a été dit, il ressort des pièces du dossier qu’une zone d’écoulement préférentiel est la première à recevoir les écoulements en cas de crue. En outre, la préfète fait valoir que des dispositifs sont prévus au titre du plan communal de sauvegarde et du plan familial de sûreté, permettant aux personnes sinistrées d’être hébergées et mises en sécurité en cas de déclenchement d’alerte. Si ces dispositifs permettent effectivement de limiter les conséquences du risque, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu’eu égard à la gravité de la méconnaissance de la réglementation d’urbanisme et à la gravité des conséquences de cette illégalité, M^me I est fondée à soutenir que les refus des autorités compétentes de saisir le tribunal judiciaire d’une action en démolition des aménagements litigieux sont entachés d’erreurs manifestes d’appréciation.

9. Il résulte de ce qui précède, et alors que les motifs exposés aux points 6 à 8 ci-dessus font en tout état de cause obstacle à la substitution de motif demandée par la préfète, que les décisions par lesquelles le maire d’Olivet et la préfète du Loiret ont implicitement refusé de saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition et la mise en conformité de travaux réalisés au sein du château du Plissay doivent être annulées.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

10. Dans les circonstances de l’espèce, il y a seulement lieu d’enjoindre au maire d’Olivet et à la préfète du Loiret de réexaminer les demandes de M^me I aux fins de saisine du tribunal judiciaire, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 2132-5 du code général des collectivités territoriales :

11. Aux termes de l’article L. 2132-5 du code général des collectivités territoriales : « Tout contribuable inscrit au rôle de la commune a le droit d’exercer, tant en demande qu’en défense, à ses frais et risques, avec l’autorisation du tribunal administratif, les actions qu’il croit appartenir à la commune, et que celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, a refusé ou négligé d’exercer ». Lorsqu’il examine une demande présentée par un contribuable sur le fondement de ces dispositions, il appartient au tribunal administratif, statuant comme autorité administrative, de vérifier, sans se substituer au juge de l’action, et au vu des éléments qui lui sont fournis, que l’action envisagée présente un intérêt matériel suffisant pour la commune et qu’elle a une chance de succès. Par ailleurs, dès lors que le contribuable a lui-même un intérêt le rendant recevable à exercer l’action en cause, il ne peut demander l’autorisation d’exercer une action qu’il croit appartenir à la commune.

12. Le tribunal administratif statuant en qualité d’autorité administrative lorsqu’il est saisi sur le fondement des dispositions de l’article L. 2132-5 du code général des collectivités territoriales, de telles conclusions ne peuvent être présentées dans le cadre d’un litige pour excès de pouvoir, le tribunal statuant alors en qualité d’autorité juridictionnelle. Par suite, les conclusions de la requête de M^me I présentées sur ce fondement sont irrecevables et doivent donc être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de M^me I sur ce fondement dès lors qu’elle n’est pas la partie essentiellement perdante. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat une somme de 750 euros à verser à la requérante sur ce fondement et de mettre à la charge de la commune d’Olivet la somme de 750 euros à verser à la requérante sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions par lesquelles le maire d’Olivet et la préfète du Loiret ont implicitement rejeté les demandes de saisine du tribunal judiciaire présentées par M^me I sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au maire d’Olivet et à la préfète du Loiret de réexaminer les demandes de M^me I aux fins de saisine du tribunal judiciaire, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune d’Olivet versera la somme de 750 euros à M^me I en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : L’Etat versera la somme de 750 euros à M^me I en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M^me I, à la commune d’Olivet, à la préfète du Loiret, au syndicat des copropriétaires de l’immeuble le château du Plissay, à la société FBM, à M. et M^me A, à M. et M^me B, à M. et M^me H, à M. et M^me D et à M. et M^me G.

Délibéré après l’audience du 10 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M. Gasnier, conseiller,

M^me Ploteau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 octobre 2024.

La rapporteure,

Coralie PLOTEAU

Le président,

Denis LACASSAGNE La greffière,

Frédérique GAUTHIER

La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.