Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 15 novembre 2021 et le 31 mars 2022, M^me A B, représentée par M^e Thirel, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté interministériel du 18 mai 2021 en tant qu’il ne reconnait pas l’état de catastrophe naturelle sur le territoire de la commune d’Epernon (Eure-et-Loir) au titre de l’année 2020 et de reconnaître l’état de catastrophe naturelle pour cette commune ;

2°) de reconnaître l’existence d’un préjudice écologique ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— un expert lui a indiqué le 26 octobre 2020 que son logement n’était plus habitable ; les fissures ont fait l’objet d’un constat le 2 novembre 2020 ; le coût des travaux de réparation est supérieur à 100 00 euros ;

— les documents indiqués par le ministre dans sa réponse du 9 septembre 2021 ne lui ont pas été communiqués ; la qualité des personnes siégeant au sein de la commission interministérielle demeure inconnue ; faute de représentants de victimes de catastrophes naturelles, cette commission ne peut être regardée comme représentative ; l’organisme de réassurance, membre de la commission, est juge et partie ; les représentants de la direction du Trésor et du budget représentent plus de 50% des membres ; la durée de la commission n’a pas été précisée ;

— aucun examen particulier de la situation de la commune d’Epernon n’a été effectué ; elle se prévaut du rapport de la cour des comptes du 22 février 2022 ;

— la définition des critères et sous-critères retenus est contraire à l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ;

— l’arrêté interministériel est insuffisamment motivé et entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;

— elle produit des pièces justifiant l’état de catastrophe naturelle, notamment un arrêté préfectoral du 6 août 2020 portant restriction de l’usage de l’eau aux abords immédiats de sa propriété ; la zone concernée est sujette au risque de retrait-gonflement des sols argileux ; le critère de la sécheresse saisonnière est inadapté à la cinématique lente du phénomène ; le maillage ne correspond pas aux points de mesures pluviométriques de Météo France ;

— l’état de catastrophe naturelle a été reconnu à des communes limitrophes telles Luigny et Noisy Le Roi et une discrimination entache la décision ;

— un préjudice écologique existe et doit être indemnisé.

Par un mémoire enregistré le 20 février 2022, le ministre de l’intérieur et des outre-mer, représenté par M^e Fergon, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 1 000 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— une circulaire non règlementaire ne peut être opposée à l’administration et il ne peut être contesté que la commission interministérielle s’est réunie ; aucun vice de procédure ne peut dès lors prospérer ;

— la décision est suffisamment motivée ;

— la requérante ne démontre pas que les critères retenus seraient inadaptés ; la décision n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation ;

— les communes citées par la requérante sont couvertes par des mailles différentes et la commune d’Epernon se trouve ainsi dans une situation distincte.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des assurances ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles ;

— la circulaire interministérielle du 19 mai 1998 relative à la constitution des dossiers concernant les demandes de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle ;

— la circulaire du ministre de l’intérieur du 10 mai 2019 relative à la procédure de l’état de catastrophe naturelle et à la révision des critères permettant de caractériser l’intensité des épisodes de sécheresse-réhydratation des sols à l’origine de mouvements de terrain différentiels ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Jaosidy,

— et les conclusions de M^me Dumand, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La commune d’Epernon a demandé la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle pour l’année 2020. Le 11 mai 2021, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles a émis un avis défavorable sur cette demande au motif que les phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols survenus au cours de la période en cause sur tout ou partie du territoire de la commune ne présentaient pas une intensité anormale. Par un arrêté du 18 mai 2021, le ministre de l’intérieur, le ministre de l’économie des finances et de la relance et le ministre chargé des comptes publics, ont rejeté la demande de reconnaissance présentée par la commune. Le préfet de Loir-et-Cher a notifié cet arrêté à la commune par courrier du 21 juin 2021. M^me B, habitante d’Epernon, demande l’annulation de l’arrêté interministériel du 18 mai 2021 en tant qu’il ne reconnaît pas l’état de catastrophe naturelle à Epernon.

2. Aux termes de l’article L. 125-1 du code des assurances : « Les contrats d’assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l’Etat et garantissant les dommages d’incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l’assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l’objet de tels contrats. / () Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises. / L’état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s’est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l’Etat dans le département, assortie d’une motivation () ».

3. En premier lieu, si les dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances précitées exigent que la décision des ministres, assortie de sa motivation, soit, postérieurement à la publication de l’arrêté, notifiée par le représentant de l’Etat dans le département à chaque commune concernée, elles ne sauraient en revanche être interprétées comme imposant une motivation en la forme d’un arrêté de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle qui serait une condition de légalité de ce dernier.

4. En deuxième lieu, dans le cas où, sans y être légalement tenue, elle sollicite l’avis d’un organisme consultatif, l’administration doit procéder à cette consultation dans des conditions régulières. L’article 4 de la circulaire du 27 mars 1984, prévoit que la commission interministérielle est composée " – d’un représentant du ministère de l’intérieur (), appartenant à la direction des assurances ; d’un représentant du ministère de l’économie, des finances et du budget, appartenant à la direction des assurances ; d’un représentant du secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’économie, des finances et du budget, chargé du budget, appartenant à la direction du budget. Le secrétariat de la commission interministérielle est assuré par la caisse centrale de réassurance () ".

5. En l’espèce, la requérante soutient qu’il n’est pas établi que la composition de la commission interministérielle relative à l’indemnisation des victimes de catastrophe naturelle qui a examiné le dossier de la commune était conforme aux termes de la circulaire du 24 mars 1984 et que l’irrégularité de la composition de la commission entraîne l’annulation de l’arrêté. En défense, le ministre de l’intérieur produit la liste d’émargement des membres présents à la séance de la commission interministérielle au cours de laquelle la demande présentée par la commune d’Epernon a été examinée. La requérante n’a pas répliqué suite à cette production qui atteste, à défaut de toute contestation complémentaire, de la présence de représentants des ministères de l’intérieur, de l’économie et des finances et de la caisse centrale de réassurance. La composition de la commission comprenait donc les membres prévus par la circulaire du 27 mars 1984. La circulaire précitée ne prévoit pas la participation de représentants des victimes de catastrophes naturelles. Le moyen tiré de l’irrégularité de la composition de cette commission doit donc être écarté.

6. La requérante soutient que la présence de représentants des directions du Trésor, du budget et d’un administrateur de la Caisse centrale de réassurance, lors de la réunion de la commission interministérielle au cours de laquelle a été examinée la demande entachait d’irrégularité l’avis rendu par cette commission et l’arrêté interministériel litigieux. A supposer même que la détermination des seuils caractérisant l’intensité et l’anormalité du phénomène climatique proposés par la commission et Météo-France aurait pris en compte des observations de personnels, présents lors de la séance de la commission, de la Caisse centrale de réassurance, société détenue à 100 % par l’État proposant avec la garantie de ce dernier la couverture assurantielle des catastrophes naturelles, il ne ressort nullement des pièces du dossier qui lui était soumis que de telles considérations auraient, eu égard à la mission technique confiée à cette commission, affecté de partialité l’appréciation portée par les membres de la commission sur les demandes de reconnaissance de catastrophe naturelle ou qu’elles auraient privé la commune d’Epernon d’une garantie. Il en va de même du moyen tiré de l’absence d’indication de la durée de la réunion de cette commission.

7. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le défaut de communication des pièces mentionnées dans la requête est de nature à entacher d’irrégularité la procédure d’édiction de l’arrêté du 18 mai 2021.

8. En quatrième lieu, il résulte des dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances précitées que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance, sur leur territoire, de l’état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet égard, d’apprécier l’intensité et l’anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s’entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu’ils estiment utiles de recueillir et s’appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l’état des connaissances, pour caractériser l’intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu’ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d’un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l’ensemble des éléments d’information ou d’analyse dont ils disposent, le cas échéant à l’initiative des communes concernées.

9. Il ressort des pièces du dossier que pour instruire les demandes de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, les ministres se sont fondés sur deux critères cumulatifs, un critère géologique et un critère météorologique examinés au regard des études réalisées par Météo France pour les données météorologiques, et par le bureau de la recherche géologique et minière pour les données géologiques. Aux termes de cette méthode, le critère géologique est rempli lorsqu’au moins 3 % du territoire communal est composé de sols sensibles aux mouvements de terrain. S’agissant du critère météorologique, Météo France, utilisant l’ensemble des données pluviométriques présentes dans la base de données climatologiques, modélise le bilan hydrique de l’ensemble du territoire français à l’aide d’une grille composée d’un maillage de plus de 9 000 mailles, chacune ayant huit kilomètres de côté. Pour chaque maille est évalué le seuil à partir duquel le phénomène de retrait-gonflement issu de la sécheresse est considéré comme intense et anormal. La méthode retenue est basée sur des modèles simulant les échanges d’eau et d’énergie entre le sol et l’atmosphère (modèle ISBA), prenant en compte le ruissellement et le drainage (modèle MODCOU) et les variables atmosphériques près de la surface (modèle SAFRAN). La teneur en eau des sols est représentée par le paramètre SWI qui est un indice d’humidité du sol, intégrant l’humidité de la zone racinaire et de la zone profonde. Est examiné, pour chaque saison de l’année, l’indicateur d’humidité des sols et la durée de retour de cet indicateur par comparaison aux indicateurs d’humidité des sols des années précédentes. Pour que l’intensité anormale de l’épisode de sécheresse soit retenue, la durée de retour doit être supérieure ou égale à 25 ans. Il ne résulte pas de ce qui précède, en tout état de cause, que les critères ainsi définis méconnaissent l’objectif constitutionnel d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi.

10. La requérante soutient que cette méthode basée sur une modélisation de Météo-France ne rend pas compte de la réalité du phénomène de sécheresse des sols, dès lors notamment que chacune des mailles définies ne comprend pas de point de mesure pluviométrique et que le choix d’une durée de retour d’au moins 25 années est arbitraire et inadapté au changement climatique. Toutefois, elle se borne à se prévaloir d’une étude de la Cour des comptes ainsi que d’un arrêté préfectoral instituant une restriction à l’utilisation de l’eau, qui ne peut à lui seul caractériser l’anormalité de l’aléa naturel, et il ne ressort pas des pièces du dossier que la méthode suivie apparaît inappropriée pour apprécier de manière suffisamment objective, précise et conforme aux buts poursuivis par l’article L. 125-1 du code des assurances, l’intensité anormale du phénomène à l’origine des mouvements de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols durant l’année 2020, aucun texte n’imposant par ailleurs à l’administration de recourir à des expertises sur le terrain.

11. La demande de reconnaissance présentée par la commune d’Epernon, dont le territoire est compris dans les mailles n° 1920, 1921 et 2044 et dont la situation spécifique a été précisément analysée, a été rejetée au motif qu’elle ne remplit pas les critères rappelés au point 9 qui caractérisent un état de catastrophe naturelle. Il ressort en effet de l’annexe à l’avis de la commission interministérielle produit au dossier, qui comporte une grille d’analyse des données techniques, que les données ont été analysées pour la sécheresse estivale, printanière, automnale et hivernale, et que si le critère géologique était rempli, toutefois le critère météorologique n’était pas rempli dès lors que la durée de retour la plus haute pour cette commune était de 16, c’est-à-dire en-dessous du seuil de 25. Il résulte de ces éléments que la sécheresse subie par la commune d’Epernon pour l’année 2020 ne satisfait pas à la condition d’intensité anormale lui permettant d’être reconnue comme catastrophe naturelle au sens des dispositions précitées de l’article L. 125-1 du code des assurances. Le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation entachant l’arrêté litigieux doit donc être écarté.

12. En dernier lieu, d’une part, si les communes voisines de Luigny et Noisy-le-Roi ont été reconnues en état de catastrophe naturelle, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’évaluation des phénomènes en cause et de leur caractère exceptionnel n’aurait pas été appréciée dans ces communes à l’aide des mêmes critères que ceux appliqués à la commune de la requérante. D’autre part, la circonstance que ces communes ont fait l’objet d’une constatation de l’état de catastrophe naturelle ne suffit pas à établir que ces deux communes se trouvent dans une situation géologiquement et météorologiquement identique, alors que leurs territoires sont couverts par des mailles climatiques différentes. Dans ces conditions, les moyens tirés de la méconnaissance du principe d’égalité et de l’existence d’un traitement discriminatoire doivent être écartés.

13. Pour les motifs exposés aux points précédents, il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, qu’existait en 2020 dans le territoire de la commune d’Epernon un préjudice écologique. La demande de reconnaissance d’un tel préjudice doit par suite être rejetée, sans qu’il y ait lieu de statuer sur sa recevabilité.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la commune d’Epernon doit être rejetée en toutes ses conclusions.

15. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de l’Etat présentée au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le ministre de l’intérieur et des outre-mer sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me A B et au ministre de l’intérieur et des outre-mer.

Délibéré après l’audience du 14 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M. Jaosidy, premier conseiller,

M^me Pajot, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 janvier 2024.

Le rapporteur,

Jean-Luc JAOSIDY

Le président,

Denis LACASSAGNE

La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.