Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 5 septembre 2022 et 24 janvier 2025, la société DHA, représentée par la SCP Celice Texidor Perier, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 15 avril 2022 par lequel l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) a refusé de lui délivrer un permis de commerce parallèle pour l’herbicide « Pyraflu IP », outre la décision implicite née le 9 juillet 2022 portant rejet de son recours gracieux ;

2°) de condamner l’ANSES à lui verser une indemnité de 173 202 euros en réparation des préjudices subis ;

3°) de mettre à la charge de l’ANSES une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision implicite née le 9 juillet 2022 portant refus de son recours gracieux méconnaît les stipulations de l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dès lors qu’il est de bonne administration de prendre en compte les nouveaux éléments produits ;

— la décision du 15 avril 2022 est insuffisamment motivée ;

— l’ANSES a commis une erreur d’appréciation au regard de l’article 52 du règlement du 21 octobre 2009 en ne prenant pas en compte son nouveau formulaire Cerfa produit le 30 mars 2022 rectifiant sa demande initiale présentée le 24 février 2022 ;

— son préjudice au titre de la campagne agricole de 2022 s’élève à 173 202 euros.

Par deux mémoires en défense enregistrés les 4 juin 2024 et 19 février 2025, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), représentée par M^e K’jan, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

— l’ANSES n’a commis aucune faute en rejetant la demande de la société DHA ;

— elle ne justifie pas d’un lien de causalité entre la supposée faute et le préjudice allégué ;

— elle n’établit pas son préjudice.

Par une première ordonnance du 8 janvier 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 25 janvier 2025 à 12 heures puis a été réouverte.

Par une deuxième ordonnance du 30 janvier 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 21 février 2025 à 12 heures puis a été réouverte.

Par une troisième ordonnance du 24 février 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 10 mars 2025 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

— le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil ;

— le code de l’environnement ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code rural et de la pêche maritime ;

— le code de la santé publique ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me A,

— les conclusions de M. Lombard, rapporteur public,

— et les observations de M^e Amedro, représentant la société DHA.

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte de l’instruction que la société DHA, société française basée à Blois (41000), est une centrale d’achat spécialisée en produit phytopharmaceutiques qui a déposé une demande n° 2022-0515 tendant à l’obtention d’un permis de commerce parallèle (PCP) sur le fondement de l’article 52 du règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 pour la commercialisation de l’herbicide belge « Gozai » en France sous l’appellation « Pyraflu IP ». La directrice générale déléguée de l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) a refusé par décision en date du 15 avril 2022 de faire droit à sa demande au motif que les éléments à sa disposition ne permettaient pas de s’assurer de la correspondance entre les emballages autorisés en Belgique et en France pour ce produit. Par courriel du 5 mai 2022, dont il a été accusé réception le 9 mai 2022 par les services de l’ANSES, la société DHA, par l’intermédiaire de l’association Audace, a formé un recours gracieux qui a été implicitement rejeté le 9 juillet 2022. Par la présente requête, la société DHA demande au tribunal l’annulation de ces deux décisions, outre la condamnation de l’ANSES à lui verser une indemnité de 173 202 euros en réparation des préjudices subis.

Sur le cadre juridique applicable au litige :

2. En premier lieu, aux termes de l’article 52 du règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 : " 1. Un produit phytopharmaceutique qui est autorisé dans un État membre (État membre d’origine) peut, sous réserve de l’octroi d’un permis de commerce parallèle, être introduit, mis sur le marché ou utilisé dans un autre État membre (État membre d’introduction) si ce dernier établit que la composition du produit phytopharmaceutique est identique à celle d’un produit phytopharmaceutique déjà autorisé sur son territoire (produit de référence). (). 2. Le permis de commerce parallèle est accordé selon une procédure simplifiée () si le produit phytopharmaceutique devant être introduit est identique au sens du paragraphe 3. 3. Les produits phytopharmaceutiques sont réputés identiques aux produits de référence: a) s’ils ont été fabriqués par la même société ou par une société associée ou sont fabriqués sous licence selon le même procédé de fabrication ; b) s’ils sont identiques pour ce qui est de la spécification, de la teneur et du type de formulation aux substances actives, phytoprotecteurs et synergistes et du type de formulation; et c) s’ils sont identiques ou équivalents en ce qui concerne les coformulants présents (), pour ce qui est de l’impact négatif potentiel sur la sécurité du produit en ce qui concerne la santé humaine ou animale ou l’environnement. () 9. Lorsque le produit n’est pas identique au produit de référence au sens du paragraphe 3, l’État membre d’introduction ne peut accorder que l’autorisation requise pour une mise sur le marché et une utilisation conformément à l’article 29 ".

3. En deuxième lieu, aux termes de l’article 28 du règlement du 21 octobre 2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques : « 1. Un produit phytopharmaceutique ne peut être mis sur le marché ou utilisé que s’il a été autorisé dans l’État membre concerné conformément au présent règlement. / 2. Par dérogation au paragraphe 1, aucune autorisation n’est requise dans les cas suivants : () e) mise sur le marché et utilisation de produits phytopharmaceutiques pour lesquels un permis de commerce parallèle a été accordé en application de l’article 52. ». Aux termes de l’article 52 du même règlement : " 1. Un produit phytopharmaceutique qui est autorisé dans un État membre (État membre d’origine) peut, sous réserve de l’octroi d’un permis de commerce parallèle, être introduit, mis sur le marché ou utilisé dans un autre État membre (État membre d’introduction) si ce dernier établit que la composition du produit phytopharmaceutique est identique à celle d’un produit phytopharmaceutique déjà autorisé sur son territoire (produit de référence). / () /. 2. () Sur demande, les États membres se communiquent les informations nécessaires à l’évaluation du caractère identique du produit dans un délai de dix jours ouvrables à compter de la réception de la demande. La procédure d’octroi d’un permis de commerce parallèle est suspendue à compter du jour où la demande d’information est transmise à l’autorité compétente de l’État membre d’origine et jusqu’à ce que la totalité des informations requises aient été fournies à l’autorité compétente de l’État membre d’introduction / 3. Les produits phytopharmaceutiques sont réputés identiques aux produits de référence : a) s’ils ont été fabriqués par la même société ou par une société associée ou sont fabriqués sous licence selon le même procédé de fabrication ; / b) s’ils sont identiques pour ce qui est de la spécification, de la teneur et du type de formulation aux substances actives, phytoprotecteurs et synergistes et du type de formulation ; / c) s’ils sont identiques ou équivalents en ce qui concerne les coformulants présents et la dimension, le matériau ou la forme de l’emballage, pour ce qui est de l’impact négatif potentiel sur la sécurité du produit en ce qui concerne la santé humaine ou animale ou l’environnement. / 4. La demande de permis de commerce parallèle comprend les informations suivantes : / a) le nom et le numéro d’enregistrement du produit phytopharmaceutique dans l’État membre d’origine ; / b) l’État membre d’origine ; / c) le nom et l’adresse du titulaire de l’autorisation dans l’État membre d’origine ; / d) l’étiquette et les consignes d’utilisation d’origine qui accompagnent le produit phytopharmaceutique à introduire lors de sa distribution dans l’État membre d’origine, si l’autorité compétente de l’État membre d’introduction estime ces consignes nécessaires aux fins d’examen. L’autorité compétente peut demander une traduction des passages importants des consignes d’utilisation ; / e) le nom et l’adresse du demandeur ; / f) le nom à donner au produit phytopharmaceutique qui doit être distribué dans l’État membre d’introduction ; / g) un projet d’étiquetage du produit destiné à être mis sur le marché ; / h) un échantillon du produit destiné à être introduit, si l’autorité compétente de l’État membre d’introduction le juge nécessaire ; / i) le nom et le numéro d’enregistrement du produit de référence. / () « . Le paragraphe 9 du même article 52 du règlement (CE) n° 1107/2009 dispose que, » Lorsque que le produit n’est pas identique au produit de référence au sens du paragraphe 3 « , dont le c se réfère au » matériau () de l’emballage « , » l’État membre d’introduction ne peut accorder que l’autorisation requise pour une mise sur le marché et une utilisation conformément à l’article 29 ".

4. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 253-23 du code rural et de la pêche maritime : « Le directeur général de l’Agence statue sur les demandes de permis de commerce parallèle ainsi que sur les demandes de modification, de renouvellement ou de retrait de ces permis. Pour établir l’identité des produits par un examen réalisé conformément au paragraphe 3 de l’article 52 du règlement (CE) n° 1107/2009, l’Agence peut utiliser les informations contenues dans le dossier du produit de référence ou celles mises à sa disposition par l’Etat membre d’origine. () ».

5. En quatrième lieu, il résulte de l’ensemble des dispositions précitées, et notamment des paragraphes 2, 3 et 4 de l’article 52, du règlement n° 1107/2009, d’une part, qu’il appartient au demandeur d’un permis de commerce parallèle de présenter une demande complète, en fournissant les informations visées au paragraphe 4 de cet article, afin de démontrer que les produits concernés sont « identiques », au sens du paragraphe 3 dudit article, et à l’autorité compétente d’exercer ses pouvoirs d’instruction, en examinant les données pertinentes qu’elle détient et, le cas échéant, en demandant à l’État membre d’origine du produit introduit les autres informations nécessaires à l’évaluation du caractère identique dudit produit et du produit de référence.

6. D’autre part, que les « matériaux » qui « composent » l'« emballage » – lesquels ne figurent pas au nombre des informations que doit comprendre la demande de permis de commerce parallèle – peuvent ou non faire l’objet, selon l’appréciation de l’autorité compétente des Etats membres, d’une exigence énoncée dans l’autorisation de mise sur le marché du produit dans l’Etat membre d’origine ou dans l’autorisation de mise sur le marché du produit de référence dans l’Etat membre d’introduction. Lorsque l’autorité compétente de l’Etat membre d’origine s’abstient d’énoncer, dans l’autorisation de mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique, une «  exigence » relative aux « matériaux » qui « composent » l'« emballage » de ce produit, ledit Etat membre, ultérieurement saisi d’une demande d’information par l’Etat membre où il s’agirait d’introduire le même produit selon la procédure simplifiée, ne peut être regardé comme disposant nécessairement des informations sur l’emballage du produit qu’il a autorisé dans de telles conditions.

7. Dans tous les cas, ainsi que l’a considéré la Cour de justice de l’Union européenne au point 41 de son arrêt du 6 novembre 2014 rendu dans l’affaire C-108/13 sous l’empire de la directive 91/414/CEE du Conseil interprétée à la lumière de sa jurisprudence relative aux autorisations d’importation parallèle, en des termes qui sont tout autant valables pour le régime des permis de commerce parallèle résultant du règlement n° 1107/2009, « lorsque, à l’issue de la procédure de contrôle » relative à un produit faisant l’objet d’une demande, les autorités de l’État membre d’introduction " estime[nt] que les données disponibles ne sont pas suffisantes pour établir son identité avec le produit de référence « dans l’Etat membre d’introduction, ces autorités sont » justifiées à rejeter " la demande de permis de commerce parallèle qui leur a été présentée pour ce produit, dont l’introduction nécessite alors une autorisation de mise sur le marché dans l’Etat membre concerné.

8. En cas de contestation d’une décision du directeur général de l’ANSES refusant un permis de commerce parallèle pour un tel motif, il appartient notamment au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de vérifier que le demandeur et l’ANSES ont satisfait à leurs obligations respectives, conformément aux dispositions des paragraphes 2, 3 et 4 de l’article 52 du règlement n° 1107/2009, et, dans l’affirmative, de se prononcer au vu de l’ensemble des éléments versés au dossier par les parties, le cas échéant après mise en œuvre des pouvoirs généraux d’instruction des requêtes.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

En ce qui concerne la décision implicite née le 9 juillet 2022 portant rejet du recours gracieux :

9. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé à courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de moyens dirigés formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les moyens qui lui sont soumis comme étant aussi dirigés contre la décision administrative initiale.

10. La décision implicite de rejet du recours gracieux formé par la société DHA est purement confirmative et ne s’est pas substituée à la décision expresse de refus du 15 avril 2022. Dans ces conditions, le moyen soulevé par la société requérante doit être regardé comme dirigé uniquement contre la décision de refus initiale du 15 avril 2022.

En ce qui concerne la décision de refus du 15 avril 2022 :

11. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui () 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l’article L. 311-5 ; () « . Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : » La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

12. La décision contestée renvoie à l’article 52 du règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et précise que les informations communiquées ne permettent pas d’établir « une correspondance entre les emballages revendiqués, ceux autorisés pour le produit Gozai autorisé en Belgique (n° 9540P/B) et les emballages autorisés en France pour le produit Sorcier () » tout en se rapportant aux conclusions d’évaluation de l’ANSES du 25 mars 2022 préalablement communiquées. Elle comporte, en conséquence, l’énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Ainsi, le moyen tiré de l’insuffisance de sa motivation manque en fait et ne peut qu’être écarté.

13. En deuxième lieu, aux termes de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : « Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l’Union. / Ce droit comporte notamment : / – le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre () ». Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne que cet article s’adresse non pas aux Etats membres mais uniquement aux institutions, organes et organismes de l’Union. Ainsi, le moyen tiré de leur violation par une autorité d’un Etat membre est inopérant. Il résulte toutefois également de la jurisprudence de cette cour que le droit d’être entendu fait partie intégrante du respect des droits de la défense, principe général du droit de l’Union. Il appartient aux Etats membres, dans le cadre de leur autonomie procédurale, de déterminer les conditions dans lesquelles le respect de ce droit est assuré. Ce droit se définit comme celui de toute personne de faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue au cours d’une procédure administrative avant l’adoption de toute décision susceptible d’affecter de manière défavorable ses intérêts. Il ne saurait cependant être interprété en ce sens que l’autorité nationale compétente est tenue, dans tous les cas, d’entendre l’intéressé lorsque celui-ci a déjà eu la possibilité de présenter, de manière utile et effective, son point de vue sur la décision en cause.

14. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la société DHA a déposé un dossier le 24 février 2022 auprès de l’ANSES. Si, au cours de l’instruction, les conclusions de l’évaluation en date du 25 mars 2022, communiquées le 28 mars 2022, ont indiqué que les éléments produits par la société DHA et les autorités de l’Etat membre ne permettaient pas d’établir une concordance des emballages, il ressort des écritures des parties et des pièces produites que la requérante a été mise à même de faire connaitre son point de vue au cours d’une procédure administrative avant l’adoption de toute décision susceptible d’affecter de manière défavorable ses intérêts en produisant un Cerfa de demande qu’elle qualifie de rectificatif dont il a été accusé réception le 1er avril 2022 et, par ailleurs, l’ANSES a répondu à cette demande dès le 1er avril 2022 en indiquant que ces nouveaux éléments produits antérieurement à l’évaluation ne pouvait être pris en compte et devaient faire l’objet d’une nouvelle demande. La circonstance que ces éléments n’ont pas conduit les autorités compétentes à prendre une décision favorable concernant sa demande n’est pas de nature à démontrer une violation de son droit à être entendu et protégé par les stipulations précitées. Par suite, le moyen ne peut qu’être écarté.

15. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que, dans ses conclusions de l’évaluation des produits réalisée le 25 mars 2022 lors de la demande de permis de commerce parallèle de la préparation adjuvante « Pyraflu IP » déposée par la société DHA, l’ANSES a estimé que les substances actives et les compositions intégrales du produit « Gozai » autorisé en Belgique étaient identiques à celles du produit de référence « Sorcier » autorisé en France. En revanche, l’agence a considéré que, au regard des éléments communiqués par les autorités belges, il n’était pas possible d’établir une correspondance entre l’emballage autorisé pour le produit « Sorcier » en France et celui autorisé pour le produit « Gozai » en Belgique.

16. Si la société DHA soutient que l’ANSES a commis une erreur d’appréciation dans sa décision du 15 avril 2022 dès lors que, après qu’avoir pris connaissances des conclusions de l’évaluation du 25 mars 2022, elle a déposé un nouveau formulaire relatif à un permis de commerce parallèle pour un produit phytopharmaceutique en date du 30 mars 2022 modifiant l’emballage du produit en litige le passant d’un format 5 litres à 1 litre, il ressort des pièces du dossier que les autorités belges avaient déjà été sollicitées par l’ANSES conformément à ses obligations et s’étaient prononcées défavorablement. Dès lors qu’il ne résulte d’aucune des dispositions précitées, ni d’aucun principe applicable que l’ANSES était dans l’obligation de saisir de nouveau les autorités de l’État membre concernées des éléments complémentaires fournis par la société après la remise des conclusions d’évaluation, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 52 du règlement du 21 octobre 2009 du Parlement européen et du Conseil doit être écarté.

17. Il résulte de ce qui précède que la société DHA n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 15 avril 2022. Par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

18. En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité des personnes publiques, toute illégalité est fautive et susceptible d’engager la responsabilité de la personne publique qui en est l’auteur, à condition toutefois qu’il puisse être fait état d’un préjudice en lien direct et certain avec cette faute.

19. Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents qu’aucune illégalité ne peut être retenue contre la décision du 15 avril 2022. Par suite, la société DHA n’est pas fondée à soutenir que l’ANSES a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. Ses conclusions indemnitaires doivent par suite être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

20. Il n’y a pas lieu de mettre à la charge de l’ANSES qui n’est pas la partie perdante dans le cadre de la présente instance la somme que la société DHA demande au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de société DHA est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société DHA et à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement.

Délibéré après l’audience du 13 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M. Samuel Deliancourt, président,

M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller,

M^me Aurore Bardet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2025.

La rapporteure,

Aurore A

Le président,

Samuel DELIANCOURT

La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne aux ministres chargés de la santé, de l’environnement, de l’agriculture et du travail en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.