Vu la procédure suivante :

I. Par une requête, enregistrée le 25 juillet 2024 sous le n° 2403128, le préfet de Loir-et-Cher demande au tribunal d’annuler la décision par laquelle le maire de Noyers-sur-Cher ne s’est pas opposé à la déclaration préalable souscrite par la SAS NBMH le 2 février 2024 pour l’implantation d’un distributeur de béton prêt à l’emploi sur la parcelle AX 86 située rue Gustave Eiffel.

Il soutient que :

- la requête est recevable en application du second alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ;

- le projet méconnait le plan de prévention du risque inondation (PPRI), dès lors qu’il n’entre pas dans la liste des constructions et installations autorisées en zone inondable A, secteur d’aléa 1 ;

- il méconnaît les dispositions du plan local d’urbanisme applicable, le projet n’entrant pas dans les constructions autorisées par ses articles N1 et N2 du plan local d’urbanisme (PLU).

Le déféré a été communiqué à la commune de Noyers-sur-Cher et à la SAS NABMH qui n’ont pas produit de mémoires en défense.

Par ordonnance du 2 septembre 2025 la clôture d’instruction a été fixée au 16 septembre 2025.

II. Par une requête, enregistrée le 11 avril 2025 sous le n° 2501763, le Préfet de Loir-et-Cher demande au tribunal d’annuler la décision par laquelle le maire de Noyers-sur-Cher ne s’est pas opposé à la nouvelle déclaration préalable souscrite par la SAS NBMH pour l’implantation d’un distributeur de béton prêt à l’emploi sur la parcelle AX 86 située rue Gustave Eiffel.

Il reprend les mêmes moyens que ceux exposés dans la requête n° 2403128 et soutient en outre que la décision est entachée de détournement de pouvoir, dès lors que le maire a repris une décision identique à celle qu’il avait prise le 4 mars 2024 malgré la suspension décidée en référé par le tribunal.

Le déféré a été communiqué à la commune de Noyers-sur-Cher et à la SAS NABMH qui n’ont pas produit de mémoire en défense.

Par ordonnance du 2 septembre 2025 la clôture d’instruction a été fixée au 1er octobre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’environnement ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Bailleul,

- et les conclusions de M^me Best-De Gand, rapporteure publique.

Les parties n’étaient ni présentes ni représentées.

Considérant ce qui suit :

La SAS NBMH a déposé, le 2 février 2024, une déclaration préalable n° DP 041 164 24 U0002 en vue de l’implantation sur la parcelle cadastrée AX 86 située sur le territoire de la commune de Noyers-sur-Cher (Loir-et-Cher), d’un distributeur de béton prêt à l’emploi démontable, composé d’un malaxeur planétaire, d’un convoyeur de déchargement d’une longueur de 8 m, d’une trémie à granulats et d’un silo à ciment de 29 m3, destiné à transformer des matières premières pour produire du béton. Par un certificat délivré le 4 mars 2024, en application de l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme, le maire de Noyers-sur-Cher a certifié que la SAS NBMH était titulaire d’une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, née du silence gardé par cette autorité à l’issue du délai d’instruction. Le préfet de Loir-et-Cher, destinataire de ce certificat le 21 mars 2024, a adressé au maire de Noyers-sur-Cher un recours gracieux le 16 avril 2024. Il a ensuite saisi le tribunal administratif, par une requête enregistrée sous le n° 2403128, en application du premier alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d’une demande d’annulation de la décision de non-opposition à déclaration préalable ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

La même société a déposé de nouveau le même dossier de déclaration préalable, enregistré le 13 janvier 2025 sous le n° DP 041 164 25 U0003. Du silence gardé par le maire de Noyers-sur-Cher sur cette déclaration est née une décision de non-opposition, dont le maire a délivré certificat le 14 février 2025. Par une requête enregistrée sous le n° 2501763, le préfet de Loir-et-Cher demande l’annulation de cette décision, en application du premier alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales.

Les requêtes n° 2403128 et 2501763 présentées par le préfet de Loir-et-Cher présentent à juger des questions semblables et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur le cadre juridique applicable :

Aux termes de l’article L. 600-12 du code de l’urbanisme : « Sous réserve de l’application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l’annulation (…) d’un plan local d’urbanisme, (…) a pour effet de remettre en vigueur le (…) plan local d’urbanisme (…) immédiatement antérieur. ». Aux termes de l’article L. 600-12-1 du même code : « L’annulation (…) d’un plan local d’urbanisme (…) sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l’utilisation du sol ou à l’occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations (…) reposent sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet. (…) ».

Il résulte de l’article L. 600-12-1 que l’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un document local d’urbanisme n’entraine pas l’illégalité des autorisations d’urbanisme délivrées lorsque cette annulation ou déclaration d’illégalité repose sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet en cause. Il appartient au juge, saisi d’un moyen tiré de l’illégalité du document local d’urbanisme à l’appui d’un recours contre une autorisation d’urbanisme, de vérifier d’abord si l’un au moins des motifs d’illégalité du document local d’urbanisme est en rapport direct avec les règles applicables à l’autorisation d’urbanisme. Un vice de légalité externe est étranger à ces règles, sauf s’il a été de nature à exercer une influence directe sur des règles d’urbanisme applicables au projet. En revanche, sauf s’il concerne des règles qui ne sont pas applicables au projet, un vice de légalité interne ne leur est pas étranger.

Par un jugement n° 2103112 du présent tribunal du 4 juillet 2024, le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté de communes Val de Cher-Controis a été annulé en raison de l’insuffisance du rapport de présentation, d’une part, et de l’insuffisance substantielle de fixation des objectifs de modération de la consommation de l’espace en méconnaissance de l’articles L. 151-5 du code de l’urbanisme, d’autre part. Le tribunal a considéré que ces vices ont pour effet d’altérer la mesure de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers passée et de minorer substantiellement les objectifs de modération de cette consommation pour l’avenir.

D’une part, la parcelle cadastrée AX 86 était classée en zone N par le PLUi de la communauté de communes Val de Cher-Controis. Dès lors que la décision de non opposition à déclaration préalable à la demande présentée par la SAS NBMH le 2 février 2024 a été prise avant l’annulation du PLUi par le présent tribunal et que le terrain d’assiette du projet était à cette date située en zone N, non consommatrice d’espaces naturels, agricoles et forestiers, cette annulation repose sur des motifs étrangers aux règles d’urbanisme applicables au projet litigieux. Les dispositions annulées du PLUi de la communauté de communes Val de Cher-Controis lui sont donc applicables.

D’autre part, la seconde décision litigieuse a été rendue après l’annulation du PLUi par le présent tribunal et la remise en vigueur du PLU de la commune de Noyers-sur-Cher, qui lui est donc applicable.

Sur les moyens communs aux deux requêtes :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 562-1 du code de l’environnement : « I.- L’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations (…). / II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l’intensité du risque encouru, d’y interdire tout type de construction, d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d’interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° (…) ». Aux termes de l’article L. 562-4 du même code : « Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d’utilité publique. Il est annexé au plan local d’urbanisme, conformément à l’article L. 153-60 du code de l’urbanisme. »

D’une part, aux termes de l’article 12 des dispositions générales du règlement du PLUi de la communauté de communes Val de Cher-Controis : « Sur l’ensemble des secteurs du territoire couverts par un PPRI, en zone bleue ou rouge, il convient de respecter le règlement du PPRI applicable, qui se superpose au règlement du présent PLUi. Dans l’hypothèse de règles contradictoires, la règle la plus contraignante s’impose au projet ». D’autre part, les articles N1 et N2 du règlement du PLU de la commune de Noyers-sur-Cher, relatifs aux types de l’occupation et de l’utilisation du sol interdits ou admis sous conditions particulières rappellent que les prescriptions réglementaires prises au titre du PPRI du Cher prévalent sur celles édictées à ces articles.

Aux termes des dispositions du PPRI applicables en zone inondable A secteur d’aléa 1 : « Afin de ne pas compromettre la préservation des champs d’inondation ou l’écoulement des eaux, toutes les constructions, ouvrages, installations ou travaux à l’exception de ceux définis ci-après sont interdits. / Constructions et installations autorisées / – les constructions à usage d’habitation directement liées et nécessaires à l’activité agricole et piscicole de la zone et leurs annexes, / – les serres et les bâtiments nécessaires à l’exploitation agricole et piscicole (…) / – les serres et les bâtiments nécessaires à l’exploitation horticole (…) / – les constructions et installations techniques nécessaires aux services publics d’assainissement (…) et d’alimentation en eau potable (…) / – les constructions et installations nécessaires à l’activité privée de loisirs (…) ou de tourisme, sans hébergement (…) / – les constructions et installations nécessaires à l’exploitation des équipements publics ou associatifs, de loisirs (…) ou de tourisme (…) / – les constructions publiques d’équipement des cimetières, / – les clôtures (…) / – les abris de jardin (…) / – les abris ouverts pour animaux (…) / – les installations liées à l’exploitation du sous-sol, / – les constructions de faible emprises indispensables au fonctionnement des services publics (…) telles que : pylônes, poste de transformation, / – les terrains de campings et de caravanage (…) / – les piscines enterrées (…) / – les constructions nécessaires à l’observation du milieu naturel (…) / – les structures provisoires (tentes, parquets, structures flottables, baraquement, tribunes…) sous réserve (…) que l’implantation de ces structures en zone inondable n’intervienne qu’entre le 1er avril et le 1er novembre. »

Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet est classé par le PPRI en zone inondable A secteur d’aléa 1, dans lequel seules les constructions et installations listées au point précédent sont autorisées. Or le projet litigieux de distributeur de béton prêt à l’emploi démontable ne peut être rattaché à aucune d’entre elle. Il suit de là que les moyens tirés de l’illégalité des décisions attaquées du fait de la méconnaissance des dispositions du PPRI doivent être accueillis.

En second lieu, d’une part, en application de l’article N1 du PLUi de la communauté de communes Val de Cher-Controis, sont interdites en zone N les autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire relevant des industries ou des entrepôts. Aux termes de l’article N2 de ce PLUi : « Dans toute la zone naturelle, sont interdits tous les usages ou activités non autorisés expressément dans le présent article. Sont notamment interdits : (…) Le stockage extérieur et le dépôt, visible depuis l’espace public (…) de (…) matériaux de construction (…) ».

Le terrain d’assiette du projet est situé en zone N du PLUi de la communauté de communes Val de Cher-Controis applicable à la décision de non opposition à la déclaration préalable souscrite par la SAS NBMH le 2 février 2024. L’installation projetée, qui a pour objet de créer du béton, relève des autres activités du secteur secondaire et nécessite un stockage extérieur de matériaux de construction. Or ces activités sont proscrites en application des dispositions citées au point précédent.

D’autre part, aux termes de l’article N1 du PLU de Noyers-sur-Cher : « Sont interdites toutes les installations et constructions qui ne sont pas couvertes par les conditions de constructibilité exprimées à l’article N2 ci-après ». Aux termes de l’article N2 du PLU de Noyers-sur-Cher : « En zone N et tout secteur NL, Nh, Nhe et Nr : / Sont admises en zone N et tout secteur, les constructions et installations non expressément interdites à l’article N1 ci-avant, ainsi que les constructions et installations soumises aux conditions fixées ci-dessous : / La construction, la réfection et l’extension de bâtiments et sites d’exploitation directement liés à la gestion des exploitations agricoles (et assimilées), piscicoles, forestières ou cynégétiques. / La reconstruction et la réfection des constructions existantes après sinistre. / La reprise de bâtiment existant et les constructions associées au développement d’activités en rapport avec la protection des animaux et l’exploitation de la ressource naturelle et forestières. / Les équipements publics, infrastructures et réseaux, dans la mesure où, pour des raisons techniques, leur implantation n’a pu être envisagée dans d’autres zones. / Les aires de stationnement ouvertes au public et les constructions constituant des équipements nécessaires au fonctionnement ou à la sécurité des types d’occupation du sol autorisés. / La création et l’aménagement d’étangs ou de pièces d’eau (…) / En secteur Nhe : / Les constructions, équipements, aires de jeux… de sports et de loisirs ouvertes au public et de services d’intérêt public de proximité en milieu rural (…) / Les équipements publics et ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics / Les aires de stationnement public et terrain de camping (…) / Les affouillements et exhaussements de sols (…) ».

Le terrain d’assiette du projet est situé en zone Nhe du PLU de la commune de Noyers-sur-Cher applicable à la seconde décision. Or l’installation projetée ne relève d’aucune des constructions et installations autorisées en application des dispositions citées au point précédent.

Il suit de là que les moyens tirés de l’illégalité des décisions attaquées du fait de la méconnaissance des dispositions citées aux points 13 et 15 doivent être accueillis.

Sur le moyen dirigé contre la seule décision implicite de non-opposition à la déclaration préalable souscrite le 13 janvier 2025 :

Aux termes de l’article L. 11 du code de justice administrative : « Les jugements sont exécutoires ».

En délivrant le 14 février 2025 un certificat de non opposition à une demande préalable de travaux identique à celle déposée le 2 février 2024 alors attaquée devant le tribunal administratif d’Orléans, qui en avait suspendu les effets, le maire de Noyers-sur-Cher a eu pour mobile de faire échec aux effets du 14 août 2024 ayant ordonné cette suspension. Il suit de là que le préfet de Loir-et-Cher est fondé à soutenir que la décision du 13 février 2025 est entachée de détournement de pouvoir.

Il résulte de tout ce qui précède que les deux décisions déférées portant non opposition à une déclaration préalable de travaux doivent être annulées.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions attaquées du maire de Noyers-sur-Cher sont annulées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié au préfet de Loir-et-Cher, à la commune de Noyers-sur-Cher et à la SAS NBMH.

Délibéré après l’audience du 11 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M^me Bailleul, première conseillère,

M^me Ploteau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 janvier 2026.

La rapporteure,

Clotilde BAILLEUL

Le président,

Denis LACASSAGNE

La greffière,

Marie-Josée PRECOPE

La République mande et ordonne au préfet de Loir-et-Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.